北京市郊軌道交通發展策略

劉劍鋒，馮愛軍，王 靜，賀鵬，鄧 進

21世紀初，面對快速的城鎮化和機動化進程，北京城市人口規模和交通需求持續快速增長，交通擁堵十分嚴重。為應對上述形勢北京市加快了軌道交通的建設步伐，在這一強勢拉動作用下，交通結構逐步改善，公共客運的骨干作用日漸突顯。伴隨新一輪軌道交通建設高峰的來臨，在京津冀都市圈和國家新型城鎮化發展戰略的背景下，十分有必要重新審視北京市軌道交通網絡功能層次和模式選擇的合理性，以及迫在眉睫的市郊軌道交通系統的規劃建設問題，以使今后的軌道交通體系能夠更好地適應新的發展形勢、在更大的尺度范圍內支持城市空間結構優化調整。

1 既有軌道交通網絡與城市發展的適配性

在探討北京市今后如何發展市郊軌道交通問題之前，十分有必要回顧總結近年來北京市軌道交通的發展歷程，總結與評價既有軌道交通網絡發揮的作用以及預期功能定位是否得以發揮，研究當前新的城市發展目標和交通發展戰略對軌道交通提出的新要求。截至2014年10月，北京市已有17條軌道交通線路投入運營，總里程達到465 km，工作日客運量超過1 000萬人次·d-1，無論是發展速度還是客運規模均位居世界城市前列。北京市已全面進入軌道交通網絡化運營時代，軌道交通的快速發展有力地支持了城市空間結構優化與功能布局調整，同時改善城市交通結構并緩解道路交通壓力。

1.1 由被動追趕城市發展向適度引導城市空間結構轉變

1）軌道交通網絡覆蓋范圍和人口規模不斷擴大。

2000年以來，北京市城市建成區規模不斷擴大，全市和中心城建成區面積均已突破城市總體規劃，2000—2012年，全市和中心城建成區面積分別以5%和3%的速度持續增長，而軌道交通直接覆蓋范圍則以16.7%的增速快速追趕，見表1和圖1。

軌道交通車站直接覆蓋人口數量也呈現快速增長的發展態勢，車站周邊1 km半徑覆蓋的人口由2000年81萬人增至2012年976萬人，年均遞增23%，大幅超過同期常住人口的年均增速，至2012年，全市和六環內常住人口分別約為2 069萬人和1 552萬人[3]，軌道交通車站周邊1 km半徑覆蓋的人口占全市和六環內常住人口的比例分別為47.2%和62.9%。

2）軌道交通網絡實際服務人口總量偏低。

2013年4月，北京市軌道交通工作日客運量為941萬人次·d-1，而實際服務人口(指實際乘坐軌道交通的人口數量，通過乘客刷卡數據獲得)數量僅為318萬人(見圖2)，約占六環內常住人口的20%，僅為軌道交通車站1 km半徑覆蓋人口總量的32.6%。

表1 2000—2012年北京市軌道交通建設與城市建成區面積的關系Tab.1 Relationship between rail transit construction and urban built-up area in Beijing from 2000 to 2012

圖1 北京市城市建成區與軌道交通發展演變Fig.1 Evolution of urban built-up area and rail transit development in Beijing

經歷近年的快速發展，雖然北京市軌道交通的旅行速度有所提升[2]，但小汽車平均速度仍然是軌道交通的1.25倍。北京無論市域范圍還是中心城范圍，均有較大的空間尺度，具備發展市郊軌道交通和軌道交通快線系統的條件，提高軌道交通運行效率和實際服務人口數量已是當務之急。

3）軌道交通對重點功能區、邊緣組團和新城發展的支持力度不足。

《北京市城市總體規劃(2004—2020)》[4]中明確提出改善城市空間結構、疏解中心城區人口的目標，毋庸置疑，城市空間結構與功能布局優化主要依賴軌道交通的引導作用。

圖3為既有軌道交通網絡對不同圈層的覆蓋情況。北京市總體規劃提出在五環路附近串起10個邊緣組團，經過近10年的發展，這些組團已擁有常住人口超過300萬人，其中石景山、豐臺、西苑、清河、北苑、酒仙橋、定福莊等7個組團均有軌道交通接入；對于南苑組團、垈頭組團、東壩組團，按照規劃，未來有新機場線、R3線接入南苑組團，7號線向東延伸接入岱頭組團，3號線向東接入東壩組團。然而，由于邊緣組團用地開發模式較為單一，以居住為主，早晚高峰時段大量客流集聚進入中心城，現狀服務邊緣組團的多條軌道交通骨干線路(1號線、4號線、5號線、8號線、13號線)已處于嚴重超載狀態[5]，見圖4。

表2 2000—2012年北京市城市人口擴充與軌道交通網絡覆蓋人口對比Tab.1 Comparison of urban population increase and population covered by rail transit network in Beijing from 2000 to 2012

圖3 北京市軌道交通網絡服務范圍Fig.2 Service scope of rail transit network in Beijing

距離中心城30 km半徑覆蓋范圍的郊區新城中，昌平、順義、通州、大興(含亦莊)、房山均已有軌道交通接入，服務于門頭溝的S1線也將于近期建成通車，但這些線路與服務于中心城區的軌道交通線路功能和技術標準并無明顯差異，難以滿足長距離快速通勤需求。目前八通線、15號線和亦莊線早高峰時段已經超載(見圖4)，可以預見在不遠的將來，這些郊區線的系統運力和服務水平也將面臨嚴峻挑戰。而半徑30 km之外的新城除利用既有鐵路富余能力改造的市郊鐵路S2線連接延慶外，平谷、密云、懷柔新城暫無軌道交通線路接入。此外，伴隨著京津冀一體化和國家新型城鎮化的步伐，與北京毗鄰的廊坊、三河、涿州與北京中心城的軌道交通聯系也需統籌規劃考慮。

圖4 北京市軌道交通網絡及早高峰小時滿載率分布Fig.4 Distribution of rail transit occupation rate during morning peak hours in Beijing

現有的主要功能區中關村、CBD、金融街和總部基地，雖然已經有軌道交通服務，但從現狀使用情況來看(見圖4)，軌道交通能力已經接近飽和，不足以支撐功能區的進一步發展。

1.2 網絡功能層次結構不合理、發展模式單一

北京市雖已擁有465 km軌道交通網絡，但全部采用單一地鐵模式，服務于半徑30 km通勤圈的線路不足150km(見圖5a)，且全部采用單一地鐵模式[6]。面臨新一輪軌道交通建設期，在中心城地鐵網加密的同時，必須考慮如何建立能夠滿足全方位、多層次需求的軌道交通網絡。追溯世界大城市軌道交通發展歷程不難發現，在構建中心城區高密度地鐵系統的同時，無一例外地采用城際鐵路、市郊鐵路、市域快線和有軌電車等模式，在不同區域和通道走廊選擇適宜的軌道交通方式，并使之有效銜接，以滿足都市圈不同功能層次的出行需求，見圖5b～圖5e。

1.3 新型城鎮化發展形勢對軌道交通提出新要求

1）軌道交通面臨服務人口持續快速增長。

2014年北京市常住人口達到2 114萬人，提前突破《北京城市總體規劃(2004—2020)》人口規模規劃目標。未來北京中心城區、全市域和都市通勤圈等不同范圍的人口還將持續高速增長，尤其是對周邊地區仍具有較強吸引力?！侗本┦谐鞘熊壍澜煌ńㄔO規劃(2014—2020)》[1]中預計2020年北京市常住人口規模將達到2 500萬人，交通系統服務人口規模2 800萬人，遠景年將超過3 500萬人。

2）中心城內外出行需求大幅增長。

按上述人口增長趨勢判斷，2020年交通需求總量將分別是2013年的1.22和1.52倍[1]，出行距離也將隨城市規模的擴大不斷增長。一方面，出行周轉量隨出行總量和出行距離的增長勢必大幅增加，中心城軌道交通網絡面臨前所未有的壓力；另一方面，中心城將依舊保持強大的吸引力，連接中心城與外圍新城的軌道交通網絡規模必將出現很大的缺口。

3）軌道交通服務區域向50～70 km圈層擴展。

與世界大城市發展趨勢一致，近年來，北京中心城及周邊地區輻射聚集能力不斷增強，如CBD東擴、金融街西擴項目的實施。伴隨著城市空間的快速拓展，郊區的向心通勤需求必然大幅增長，依托軌道交通半徑30 km向心通勤圈已基本形成，而北京周邊河北省部分區域，已經形成了事實上的通勤客流需求，且隨著京津冀一體化加深，這種客流需求在逐步加強，北京都市圈范圍可能達到70 km半徑左右。市郊軌道交通系統的規劃應在整個都市圈范圍統籌考慮。

圖5 北京與世界大城市市郊鐵路里程對比Fig.5 Comparison of suburban railway mileage of Beijing and metropolitans around the world

1.4 啟示

在著手編制新一輪軌道交通線網規劃時，一定要認真對既有網絡運行狀況進行科學評估，找出系統短板和瓶頸，在完善系統功能層次結構的同時，提出有針對性的技術改造項目。通過上述分析，總結幾點重要啟示：

1）2000年以來，軌道交通一定程度上滯后于城市發展，呈追趕態勢，經過近年來迅猛發展，到2012年已經初現引導城市空間結構調整和功能布局優化的跡象。

2）世界經驗表明，單一地鐵模式的軌道交通系統不僅無法滿足多層次、差異性出行需求，還會嚴重拖累既有地鐵系統的運營效率、降低服務水平。因此，當前“重系統規模，輕功能結構”，一味熱衷于建設適合城市中心區高強度客流的地鐵，而忽視市域快線以及中低運量等級輕軌、有軌電車系統的傾向必須扭轉。

3）系統規模與實際服務人口并非一定呈正相關關系，同樣規模的網絡實際服務人口還取決于系統的線路構成、模式與制式選擇以及服務標準。

4）鑒于北京未來城市發展模式的轉變，以及城鎮化發展進程中諸多不確定性，新一輪軌道交通建設規劃在重點構筑50 km通勤圈服務網絡(乃至都市圈區域網絡)的同時，絕不可忽視中心城網絡加密和補強的客觀需求。

2 都市圈軌道交通網絡功能層次結構

區域統籌是國家重要發展戰略之一，國家“十二五”規劃綱要中也已明確提出，要推進京津冀區域經濟一體化的發展，打造首都經濟圈，推進河北沿海地區發展。面臨新型城鎮化的發展要求，未來軌道交通必須能夠服務更長的出行半徑，并在更大空間尺度范圍內進一步支持城市空間結構的優化調整，這就要求采取與之相適應的軌道交通發展模式。而對于外圍新城而言，多數都已發展為逾百萬人口的新型城鎮，未來也需要適宜的軌道交通接駁服務，以此作為大運量軌道交通系統在新城的延伸與補充。因此，北京都市圈的覆蓋范圍廣泛，交通需求具有層次多樣的特征，為了形成可持續的城市發展模式，需要與之相適應、多層次的軌道交通系統的合理引導和支持。

按照服務水平和層次多樣的出行需求特征，北京都市圈范圍內軌道交通可劃分為4個主要功能層次(見圖6)，主要包括：

1）中心城地鐵系統。

主要適用于市中心15～30 km半徑范圍，包括中心城和多數邊緣組團。其服務對象是中心城各個功能區之間的客流和近遠郊的換乘客流，為市中心區內部的主要客流集散點提供出行服務，主要服務于發展密度大、客流量高的走廊。參照國際大城市經驗，中心城軌道交通必須加密，但加密未必完全依賴于地鐵模式，市域快線、市郊軌道交通系統在中心城范圍內同樣可起到加密中心城軌道交通網絡的目的，結合目前的發展態勢，“因地制宜、制式多樣”才是正確的發展道路。

2）區域快線系統。

北京市中心城區面積為1 085 km2，南北和東西空間跨度均約30 km，僅中心城面積而言，超過了東京、倫敦、巴黎等世界大城市。經過近年的發展，近郊的通州、亦莊、房山、大興、門頭溝、昌平和順義等新城已形成連綿的城市發展帶。面對如此大規模的空間跨度，十分有必要在中心城及近郊新城發展區域快線系統，系統最高運行速度不低于100 km·h-1，單線全程運行時間不超過60 min，以提高軌道交通運輸效率。區域快線系統一般穿越中心城區，提供主要出行點之間的直達服務，用于支持中心區與郊區、郊區與郊區間的交通聯系，服務于中心城區與邊緣近郊城市組團并兼顧中心城區內部的居民快速公共交通出行，范圍主要包含通州、亦莊、房山、大興、門頭溝、昌平和順義新城。

圖6 北京市軌道交通功能層次劃分Fig.6 Functional and service levels of Beijing rail transit

3）市郊軌道交通系統。

市郊軌道交通服務半徑擴展至距離中心城50～70 km，以北京市長安街為中心，服務范圍主要包括北部市域范圍的平谷、懷柔、密云、延慶等4個遠郊新城，以及河北省的燕郊、涿州、廊坊等城鎮。市郊軌道交通具有客運能力大、站間距大、運營速度高的特點，在較近郊區運行速度以45～50 km·h-1為宜，在較遠郊區以100 km·h-1左右為宜，服務對象是中心城與郊區城鎮的客流，以及各個郊區城鎮之間長距離、大運量的客流運輸，適用于單向1.5～6.0萬人次·h-1的客流運輸走廊。

4）中低運量軌道交通系統。

中低運量軌道交通系統主要服務于新城內部、中心城邊緣集團之間、中心城外圍重點功能區與周邊居住社區之間。其主要作用為引導外圍居住、外圍就業，緩解中心城向心交通壓力。此外，中低運量軌道交通系統還包括軌道交通專線系統，主要服務于航空客流，為其提供高標準、舒適的服務。

圖7 京津冀都市圈城鎮體系分布Fig.7 Urban system of Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan area

除上述四種功能層次外，在以北京為中心的京津冀都市圈約300 km范圍(見圖7)，區域之間的城際鐵路系統也是今后發展的趨勢。城際鐵路系統以服務于都市圈商務、旅游、就醫購物等非通勤類出行為主，通過鐵路樞紐與城市軌道交通網絡銜接，應至少保證旅行時間在120 min以內的目標。在處理其與北京市軌道交通網絡各層次結構的關系方面，有兩點要引起注意：1)盡快穩定、優化綜合交通樞紐布局，提高城際鐵路與城市軌道交通網絡(含市郊軌道交通)在樞紐節點的換乘效率，重視樞紐車站與周邊用地一體化綜合開發，充分發揮以軌道交通為主導的綜合交通樞紐對城市空間結構調整的引導作用。2)正確處理市郊鐵路與城際鐵路系統的關系，結合實際客流特征(客流規模和構成)，分析城際鐵路交通服務走廊同時建設市郊鐵路的必要性，本著統籌布局、資源共享的原則，做好充分的論證，并合理安排建設時序。

3 北京市郊軌道交通發展策略

隨著京津冀一體化步伐的加快，今后以北京為中心、面向更長出行半徑的通勤客流需求將迅速上升。相比世界大城市，北京都市圈范圍更大，在具體線路規劃設計時，一定盡可能地采用較大速度目標值，滿足全程旅行時間不超過70 min的目標。

針對北京市郊軌道交通規劃提出以下策略：

1）規劃研究范圍應著眼于都市圈范圍。

無論從國際大城市發展的普遍經驗，還是從京津冀都市圈一體化的發展要求來看，今后突破行政區劃的多中心組團式發展模式，將是城市發展的必由之路。北京是京津冀一體化的核心，是首先啟動或者實現深度融合的區域，從發展現狀看，北京周邊的河北省部分區域已經形成了事實上的通勤客流需求，且隨著京津冀一體化步伐的加快，這種聯系勢必將逐步加強，今后北京城市規劃、綜合交通規劃與軌道交通線網規劃必須著眼于跨區域的都市圈。

2）重視市郊軌道交通線網規劃對中心城及近郊新城軌道交通網絡運能的緩解作用。

編制市郊軌道交通線網規劃時，一方面應充分考慮市郊軌道交通線路對于沿線走廊的帶動作用，支持遠郊新城和近郊城鎮升級和發展；另一方面，也應兼顧市郊軌道交通對于近郊新城(昌平、順義、大興、通州、房山等)的支撐作用，以及對中心城地鐵網絡和郊區線(如房山線、昌平線、亦莊線、大興線、15號線)運能不足的緩解作用。因此，今后中心城軌道交通網絡加密時，也應本著制式多樣的原則，統籌考慮市郊軌道交通、區域快線和地鐵網絡的作用和分工。

3）充分發揮市郊軌道交通對城市空間結構與功能布局優化調整的作用。

軌道交通對于城鎮化的支持主要表現在促進土地開發利用、引導城市發展等方面。市郊軌道交通的建設，不但可以有效解決城市交通存在的諸多問題和矛盾，而且可以促進新城發展和城市結構優化，有利于城市功能實現。新城發展必然脫離不了中心城的強大輻射及帶動作用；而中心城對新城的輻射帶動作用需要依靠快速的交通方式，縮短時空距離才能真正實現。市郊軌道交通是城市組團間最重要、經濟且有效的交通方式，在加快城市由單中心向多中心發展的過程中具有非常重要的作用，無論是東京都市圈還是倫敦等大都市，軌道交通與城市發展相互促進的作用十分顯著。市郊軌道交通沿線應堅持高強度混合功能用地開發，圍繞軌道交通車站調整控規，按照距離車站越近容積率越高的梯次原則調整走廊沿線土地開發強度，堅持軌道交通車站與周邊用地一體化開發建設，形成有利于公共交通發展的土地開發和市郊軌道交通引導城市發展的模式。

4）市郊軌道交通與中心城地鐵銜接換乘。

結合北京市軌道交通現狀以及發展市郊軌道交通的條件，市郊軌道交通與中心城軌道交通銜接可采用以下幾種模式。

①通過綜合交通樞紐銜接。

北京市軌道交通建設對于樞紐規劃曾重視不足，在新一輪軌道交通建設規劃中要著力優化綜合交通樞紐布局，改善換乘條件，緩解系統換乘壓力。綜合交通樞紐可以有效銜接市郊軌道交通、中心城地鐵系統、國家干線鐵路、城際鐵路等不同方式，今后北京發展市郊軌道交通系統時不應放棄這種銜接方式。

②與中心城地鐵系統互聯互通、貫通運營。

根據線路功能定位、實際工程條件和客流需求，北京市郊軌道交通應考慮與中心城軌道交通直通運營，緩解單點被動換乘的壓力，同時也能夠提供較高的服務水平，日本多個城市的市郊鐵路與中心城軌道交通網絡常采用這類模式。但應注意以下兩點：在中心城規劃新一輪骨干軌道交通線路(17號線、3號線、12號線、R1線)的客流走廊時，應結合實際情況考慮為今后市郊軌道交通貫通運營預留條件，如越行車站的設置、骨干走廊內規劃修建復線等；要及早研究配套運營組織方案，形成骨干走廊內快、慢車混合運行的差異化服務。

③與中心城地鐵系統多點換乘。

對于不具備互聯互通條件的，可采用與地鐵網絡多點換乘的方式，如規劃中的平谷線(R6)與3號線、12號線、14號線形成多點銜接的關系(見圖8)，應避免市郊軌道交通的線路端點斷在市區外圍與中心城軌道交通網絡形成單點換乘模式。

總而言之，北京市郊軌道交通與中心城地鐵銜接模式的選擇，應在保證較高服務水平的前提下，從實際出發因地制宜地綜合考慮，形成多模式有機融合、高效便捷的城市軌道交通體系。

5）既有國鐵改造與利用。

圖8 規劃平谷線與中心城軌道交通網絡多點銜接Fig.8 Multi-connection between planned Pinggu Line and rail transit network within urban central district

國際經驗表明，大城市在發展市郊軌道交通系統時，普遍利用既有國鐵富余能力提供市域軌道交通服務，有些城市隨著國鐵資源的廢棄，既有通道資源經逐步改造，最后轉化為市郊軌道交通，服務于都市圈的出行需求。因此，市郊軌道交通發展模式應因地制宜、靈活選擇，既可利用國鐵資源采用國鐵系統制式，也可采用市域快線模式，但均需滿足旅行速度60 km·h-1以上的運營服務水平要求。

6）規劃建設時序與多元化投資模式的建立。

北京城市總體規劃和市域城鎮體系規劃已經在一定程度上滯后于軌道交通發展，市郊軌道交通的規劃建設時序，既要考慮不同方位新城和城鎮發展要求以及與中心城的客流需求，也要充分考慮不同城鎮建設市郊軌道交通的急迫性和決心，以及在投資政策和土地政策等方面能夠提供的支持，條件好的區域可以優先建設。在投資模式上，要以國家鼓勵地方政府和社會資本合作模式的政策指引為契機，積極探索市郊軌道交通與沿線土地“捆綁”的建設開發模式，建立土地開發反哺軌道交通建設、維護和運營管理的市場機制，推進交通與城市一體化開發建設。

4 結語

本文以既有軌道交通網絡整體運行效果評估為出發點，在重點分析軌道交通取得成績和存在問題的基礎上，指出當前單一的地鐵模式已無法適應差異性出行需求及進一步引導城市空間結構和功能布局優化調整的要求。在京津冀一體化和新型城鎮化背景下，北京未來城市發展模式必然發生轉變，軌道交通發展必須與之相適應。新一輪軌道交通線網規劃應著眼于構筑50 km以上通勤圈范圍，同時也不可忽視中心城軌道交通網絡加密和補強的客觀需求。抓緊構建適應不同層次、多方式有機融合的軌道交通體系，加速發展市郊軌道交通系統，已成為服務北京都市圈交通需求的必然抉擇和當務之急。

[1]北京市人民政府.北京市城市軌道交通建設規劃(2014—2020)[R].北京：北京市人民政府，2014.

[2]北京交通發展研究中心.北京市第四次交通綜合調查簡要報告[R].北京：北京交通發展研究中心，2011.

[3]北京市統計局，國家統計局北京調查總隊.2014北京統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2014.

[4]北京市人民政府.北京市城市總體規劃(2004—2020)[R].北京：北京市人民政府，2014.

[5]劉劍鋒，陳必壯，馬小毅，宗傳苓，李歆鑫.城市軌道交通網絡化客流特征及交通成長規律：基于京滬穗深城市軌道交通網絡客流數據分析[J].城市交通，2013，11(6)：6-17.Liu Jianfeng,Chen Bizhuang,Ma Xiaoyi,Zong Chuanling,Li Xinxin.Characteristics and Increasing Trend of Passenger Flow over Urban Rail Transit Network:Analysis on Passenger Flow Data of Rail Transit Network in Beijing,Shanghai,Guangzhou and Shenzhen[J].Urban Transport of China,2013,11(6):6-17.

[6]中國城市軌道交通年度報告課題組.2013中國城市軌道交通年度報告[M].北京：北京交通大學出版社，2014.

[7]北京市軌道交通建設管理有限公司.基于北京特大型城市現狀及規劃的軌道交通體系建設研究[R].北京：北京市軌道交通建設管理有限公司，2014.