中國發展市郊鐵路現存問題解析

(國家發展改革委綜合運輸研究所，北京100038)

0 引言

市郊鐵路是連接城市核心區與外圍(輻射區)的鐵路系統，它與地鐵、輕軌一起構成特大城市的軌道交通系統。在國外一些特大城市(都市圈)，市郊鐵路承擔了整個城市的主要出行，例如東京都市圈44.16%的出行由市郊鐵路提供，其日客運量達到近3 000萬人次。

隨著時代變遷，市郊鐵路在中國有著不同內涵。21世紀之前，市郊鐵路主要為鐵路職工及大型礦、廠服務，運行速度慢，發車頻率很低，運能小，所依托的路線或為專門的郊區支線，或為空閑下來的原鐵路干線。在2000年10月之前，中國鐵路的旅客列車車次標準內有“市郊鐵路”這一專項。此外，市郊鐵路還潛藏著行政轄區的概念，即市郊鐵路連接的是所在城市及其郊區。

當前，隨著城鎮化進程加快和城市經濟輻射能力增強，以特大城市中心城為核心的都市圈逐漸形成，都市圈內的經濟聯系更加緊密，都市圈核心區與外圍的出行需求迅速增長，新型市郊鐵路的概念被引進。新型市郊鐵路的概念源自歐、美、日一些發展較早的都市圈，它是都市圈中心區與外圍地區通勤甚至日常出行的交通工具。相比中國過去的市郊鐵路，新型市郊鐵路具有6個特征：1)實現公交化運營，發車頻率為2～20 min；2)站間距變小、站臺變短、設計運行速度變快；3)使用的運輸工具具有城市公共交通的特征，其內部布局、上下車設計等地鐵化；4)注重與城市交通一體化銜接；5)有的設有專屬的網絡路線；6)所服務的區域更注重經濟聯系，而非行政轄區聯系。本文所指市郊鐵路是新型市郊鐵路。

中國市郊鐵路發展還處于起步階段，僅北京、上海、成都有開通運營的線路，里程總計227.36 km，溫州在建。相比西方國家，中國市郊鐵路發展滯后、緩慢，而且在一些本該發展市郊鐵路的區域建設了地鐵。本文從基礎設施、發展理念和運輸市場三個層面闡述中國發展市郊鐵路的現存問題。

1 基礎設施不足

市郊鐵路發展的基礎是能夠滿足市郊列車高密度運行的鐵路網絡，中國當前不具備這一基本條件。

從國外發揮重要作用的市郊鐵路來看，其共同特征是有規模較大的鐵路網絡，有幫助增強網絡流動性的數量較多的位于城市中心的鐵路終點站、連接終點站的環線及穿越中心城的鐵路連接線。首先看鐵路網絡規模，日本東京市郊鐵路里程達到2 350 km[1]，地鐵只有304.3 km；柏林有市郊鐵路331.5 km，地鐵僅為146 km；倫敦有市郊鐵路943 km，地鐵僅為402 km。所列舉的3個城市中，只有東京的市域面積、人口、城市空間布局與中國以北京、上海為代表的特大城市最為類似，柏林與倫敦無論市域面積還是人口規模都遠小于中國此類城市，由此可以看出中國特大城市市郊鐵路網絡的規模缺口巨大。其次，這些城市中心擁有較多的鐵路終點站。倫敦有14個、柏林有29個、東京有29個，這些終點站位于城市各個方位，接入所在方位放射性的市郊鐵路。第三，每個城市都有連通鐵路終點站的環線，柏林和東京是鐵路環線，倫敦是地鐵環線。第四，這些城市的市郊鐵路都不約而同地建有東西、南北貫通城市中心的連接線，將4個方向上的市郊鐵路連通起來。從柏林1882年建成東西向高架鐵路，至目前英國尚在建設中的東西向穿越中央倫敦的Crossrail鐵路都表明：將鐵路網絡在城市中心打通，使鐵路網絡在城市中互聯互通，提高網絡的流動性，是國外市郊鐵路一直努力的方向。

較大規模的鐵路網絡、極高的網絡流動性，是市郊鐵路發揮城市交通功能、更好地服務于城市的必然要求。城市交通要求高密度、廣覆蓋，網絡規模是覆蓋范圍的基礎，提高網絡的流動性則能內涵式擴大網絡的覆蓋范圍。增加中心城客站數量、建設環線和貫通東西南北的鐵路聯絡線，都是提高鐵路網絡流動性的重要手段。北京幾大鐵路客站之間換乘極為不便，體現出提高這種流動性的重要性。

中國亟須發展市郊鐵路的特大城市目前不具備上述基本條件。首先，缺乏足夠的鐵路客站。與國外動輒十幾個客站的現象相比，中國特大城市的客站數量明顯偏少，北京中心城投入使用的鐵路客站只有4個，上海只有3個。這導致城市在高鐵開通、既有線能力出現富余的情況下，因為點線能力不匹配的問題，無法利用富余能力開通市郊鐵路線。其次，中國也缺乏較大規模的可滿足市郊鐵路開行條件的既有鐵路。要使市郊鐵路在城市中發揮重要作用，需要成網的鐵路網絡，而且能夠滿足市郊鐵路早晚高峰密集發車的需求。中國既有鐵路網絡優先滿足長途運輸，不僅體現在通過能力還體現在列車時刻上，因此，在鐵路總體能力尚存缺口的情況下，利用既有線開行的市郊列車很難獲得早晚高峰的黃金時刻，導致其難以成為真正的新型市郊鐵路。例如北京S2線，早晚高峰時段在通勤需求較高的車站沒有車次，至今仍然是一條以旅游客流為主的鐵路，很難真正發揮市郊鐵路的通勤功能。而其他提高鐵路網絡流動性的基礎設施，對于中國既有鐵路來說更為缺乏。

2 發展理念滯后

理論上，即便因為沒有足夠的鐵路資源無法形成如國外般發達的市郊鐵路網絡，中國市郊鐵路也應該在城市軌道交通的大發展過程中有所收獲，區別于現在地鐵深入郊區的情形。當前地鐵取代市郊鐵路深入郊區的重要原因是市郊鐵路的發展理念滯后。

市郊鐵路既有鐵路屬性，也有城市屬性[2]。從管理和技術特征來看，市郊鐵路具有鐵路屬性。無論國內外，市郊鐵路通常都屬于鐵路部門的資產，使用鐵路部門的運營管理力量，技術上它從屬于鐵路類別，具有鐵路特征。從服務對象來看，市郊鐵路具有城市屬性。它為城市服務，或者連接中心城與輻射區，或者連接外圍區域之間。從歐美及日本來看，提供城市中心日常出行服務是它的重要功能。

在中國現階段，市郊鐵路的這兩種屬性缺乏重合之處。改革開放以來，尤其是20世紀80年代末—90年代初，中國交通運輸對經濟社會的瓶頸制約嚴重，交通運輸業致力于解決運能不足的問題。鐵路建設重點著眼于國家和區際長大干線，構建全國要素流動骨干網。這使鐵路發展很少著眼于城市交通，哪怕城際交通也是自《中長期鐵路網規劃》(2004)才開始關注。真正著力發展城際交通，使社會對鐵路的競爭重點有新認識的開始是京津城際鐵路的開通。國家干線和區際、城際干線的發展理念和技術設計與城市交通完全不同。國家干線和區際、城際干線，在覆蓋范圍上注重連接主要的經濟據點，主要是縣級以上的經濟中心；服務上注重快速直達；技術上追求高等級。而城市交通的發展，在網絡上注重高密度、廣覆蓋，連接的是主要居民點和出行需求點；服務上注重高密度、短間隔，滿足隨時出行的需求；技術上追求運輸工具的綠色和較快的啟停速度。

更重要的是，當前市郊鐵路的鐵路屬性居于主導地位。無論是鐵路自身還是社會對鐵路的角色定位，都一直將鐵路作為干線運輸的方式。提到鐵路，人們首先想到的是長途運輸，其次是城際高鐵，極少將鐵路與城市交通聯系起來。這種固化的角色認識，阻礙了新形勢下對市郊鐵路發展理念的更新，將市郊鐵路的作用向干線鐵路靠攏，而忽視其城市交通的作用。這種滯后的理念對市郊鐵路的發展造成負面影響。

從鐵路部門來說，影響是兩方面的。首先，鐵路在發展重點上忽略城市交通這一競爭領域，對應的現象是城市與鐵路合作難，鐵路在發展市郊鐵路上缺乏足夠的動力和誠意；其次，在合作發展市郊鐵路時，對市郊鐵路的規劃、建設、運營缺乏城市交通層面的考慮，表現為以成都市域鐵路為代表的新規劃市郊鐵路設計技術等級過高、與城市交通需求不匹配。成都市域鐵路是由成都市中心出發，連接成都市區與代管的4個縣級市及成都西、北、南三面的區、縣，總規模約183 km的市郊鐵路系統，設計為客運專線，最高時速達到220 km·h-1，未來設計站間距集中在2.0～4.8 km(另有一條線路站間距為8.25 km)。其間存在高鐵熱壓倒城市交通需求，速度值高于站間距需求的問題(220 km·h-1最高時速的線路，對應的合理站間距應為15 km以上)，出現了基礎設施的浪費。

從城市來說，對市郊鐵路所具有的城市交通作用關注少，主要將市郊鐵路視為引導郊區經濟開發、城市空間布局等的經濟先行者?，F象之一是買、拆、建，即購買城市內舊鐵路之后拆除，在原線位上新建地鐵，上海地鐵3號線及武漢地鐵1號線都有如此建成的路段。買、拆、建固然存在與鐵路合作難的因素，但是也說明中國城市沒有如國外城市一樣，考慮到鐵路的城市交通功能，將之改造成為城市交通的出行工具?，F象之二是運營上不爭取市郊鐵路為城市交通服務。北京S2線是中國第一條新型市郊鐵路，但是它經過市區而不提供城市交通服務，甩站通過清華園、清河、昌平等通勤人口集中地，即便有少量停站，車次也極少考慮通勤需求。S2線是北京市與北京鐵路局各持股50%成立公司改造而成的合資鐵路，理論上地方政府在設站、運輸組織上擁有與鐵路局一樣的發言權，S2線路過通勤人口聚集地而不停車，有鐵路局的因素，但是地方政府忽視市郊鐵路城市交通功能、不積極爭取這一功能的發揮，也有重要影響。

3 運輸市場壟斷

鐵路運輸市場壟斷使得中國鐵路部門不愿意且可以不參與到市郊鐵路運輸中來。

首先，壟斷使鐵路總公司得以不進入市郊鐵路領域。在壟斷市場，壟斷廠商可以長期調整全部生產要素的投入量而實現最大的利潤。如果壟斷廠商在長期內只能獲得正常利潤或存在虧損，則可以通過調整規模來獲得超額利潤或者消除虧損。對于壟斷廠商來說，通過降低產量、提高產品價格的辦法比提高生產效率的辦法更容易獲利，同時獲利成本更低，因而壟斷廠商就沒有必要去提高生產效率。

中國當前的鐵路運輸市場，長途客運和貨運都比市郊鐵路運輸利潤大得多。如果在完全競爭的市場格局下，存在眾多的市場供給者，甚至有的運輸企業專營市郊鐵路運輸，由此運輸企業將努力改善服務質量、提高運營效率，使市郊鐵路運輸取得良好的經營效益而壯大自身。但在壟斷的市場格局下，鐵路總公司可以通過不參與市郊鐵路運輸，轉而選擇貨運、長途客運等營利性業務，以最低的成本使利潤最大化。因此，鐵路運輸市場的壟斷使得鐵路總公司得以不進入市郊鐵路領域。

第二，壟斷市場導致市郊鐵路運營效果欠佳，使得鐵路總公司不愿意進入市郊鐵路領域。中國當前鐵路運營由鐵路部門主導，不僅僅國鐵，引入地方資本、機構投資者的合資鐵路也要委托本區域鐵路局運營。北京S2線及上海金山支線，都是采用委托鐵路局運營、地方政府購買服務的運營模式。但在當前的清算辦法下，即便補貼，市郊鐵路運營依然虧損，比不上長途客運和貨運。因為是委托運營，實際虧損由鐵路局承擔，掛賬合資鐵路公司。在這樣的模式下，鐵路總公司不愿意進入市郊鐵路領域。

鐵路運輸市場壟斷是導致市郊鐵路運營效果欠佳的重要原因。壟斷導致市場失靈，使市場激勵約束機制失效，難以刺激市郊鐵路運輸企業提高經營績效。一方面，長期完全壟斷市場格局阻礙了中國鐵路運營主體的真正市場主體化，導致相關激勵約束機制很難發揮作用。例如北京S2線，在北京市政府購買服務，承諾只要鐵路局滿圖運行16對列車，就支付1.3億元服務費用的情形下，北京鐵路局至今沒有滿圖運行，每天開行12～13對列車，服務費用因此減扣。激勵無效的表象是動車組不夠，根源是北京鐵路局沒有成為真正自負盈虧的市場主體，因而缺乏提高服務質量和改善經營業績的動力。另一方面，完全壟斷的運輸市場缺乏多元運營主體，使市場機制難以發揮作用。市場機制發揮作用的重要基礎是存在市場競爭，當前中國鐵路運輸雖然存在多個鐵路局，但在同一區域內是區域鐵路局壟斷。在這樣的市場格局下，任何市場激勵約束機制，例如有期限的專營權等，都形同虛設。

表1 JR東日本2013財年(2012年3月—2013年3月)營業收入情況Tab.1 Operating revenue of JR East in the 2013 Fiscal year(from March 2012 to March 2013)

與中國市郊鐵路運輸形成鮮明對比的是，國外很多市郊鐵路運輸是盈利的，是企業營業利潤的重要來源。例如運營東京都市圈市郊鐵路的JR東日本，其2013財年的營業收入情況如表1所示。JR東日本運營日本關東地區的鐵路網絡，其中東京圈的市郊鐵路是其運輸業務最重要的組成部分。2013財年的運輸業務收入中，70%的客運收入來自東京圈市郊鐵路，2013年客運量的66.22%來自東京圈市郊鐵路，這兩者同時說明，JR東日本運營的東京都市圈市郊鐵路經濟效益好于整體運輸業務。另外，英國倫敦的市郊鐵路運營(國鐵)也已經從2010年開始實現盈利，不再依賴政府補貼。柏林S-Bahn在2009年出現運輸事故導致危機之前[4]，也取得了良好的經營效益。

良好的運營效果與有效的激勵約束機制密不可分。JR東日本是日本鐵路1987年民營化改革后成立的區域公司之一，民營化改革的目標是將鐵路運輸企業改革為自負盈虧、脫離國家財政兜底的民營化市場主體。在一系列激勵約束機制的刺激下，JR東日本努力提高運輸服務水平，拓展業務領域，提高營業收益，不但償還了背負的原國鐵債務，還扭虧為盈，成為經濟效益良好的鐵路運輸企業。倫敦和柏林則采取有期限專營權的形式進行約束。倫敦市郊鐵路由私人火車公司運營[5]，從英國交通部獲得7年左右的專營權，運營選定區域的路線。專營權合同有明確的服務標準和財務要求，對于“熱線”，專營權合同的獲得者應該向政府繳納專營費，對于“冷線”，政府給予專營補貼。柏林市郊鐵路由德國鐵路全資子公司運營，該公司與柏林-勃蘭登堡都會區議會簽署有期限的服務購買合同，柏林-勃蘭登堡都會區按照客運量進行補貼[6]，在補貼的情形下公司實現盈利，該期合同到2017年止。這種有期限的運營服務合同(特許專營權)，都能對市郊鐵路運營方形成有效的激勵約束，如果該期內不能得到甲方的認可，運營方將很難繼續獲得服務合同。例如因為不滿意市郊鐵路當前的服務，柏林-勃蘭登堡都會區議會已經拒絕了德國鐵路公司提出的刺激市郊鐵路的計劃，德國鐵路市郊鐵路公司將很難獲得下一期的服務合同。

4 結語

中國市郊鐵路未得到充分發展還有其他細節因素，基礎設施不足、發展理念滯后和運輸市場壟斷，只是從宏觀上概括了阻礙中國發展市郊鐵路的因素，是其他細節因素的根源。未來，要滿足城鎮化的需求、解決特大城市出行問題、建成分工合理的城市軌道交通網絡，還需要加大基礎設施建設力度，重視市郊鐵路對城市交通的服務作用，改革鐵路運輸市場，促進市場競爭，培育市場發揮資源配置作用的基本條件。

[1]郭小碚.城鎮化發展中要加強軌道交通系統建設[J].綜合運輸，2013(8)：17-20.

[2]甄小燕.市郊鐵路：促進鐵路與城市融合[J].運輸經理世界，2013(10)：76-78.

[3]JR East.Annual Report 2013[EB/OL].2013[2014-03-20].http://www.jreast.co.jp/e/investor/ar/2013/pdf/ar_2013_all.pdf.

[4]S-Bahn Berlin.S-Bahn Berlin:A Company of theDeutscheBahn Group[EB/OL].2013[2014-03-20].http://www.s-bahn-berlin.de/en/s-bahn-berlin-a-company-of-the-deutschebahn-group.

[5]梁棟.英國鐵路考察報告[J].鐵道經濟研究，2010(4)：15-20.Liang Dong.Investigation Report of UK Railway[J].Railway EconomicsResearch,2010(4):15-20.

[6]顏穎，方奕，李得偉.德法市郊鐵路運營管理特點分析[J].都市快軌交通，2012，25(4)：123-126.Yan Ying,Fang Yi,Li Dewei.Analysis of the Characteristics of Operation Management of Suburban Railways in Germany and France[J].Urban Rapid Rail Transit,2012,25(4):123-126.