遼寧財政支持公共文化服務發展問題研究

苑新麗

（東北財經大學，大連 116025）

一、遼寧省財政支持公共文化服務基本狀況分析

（一）文化事業費投入總量持續增加，人均文化事業費不斷提高

文化事業費作為文化事業發展的核心指標，集中體現了各級政府在文化事業方面的投入狀態，文化事業費的投入是發展公共文化服務的重要前提和根本保障。近十幾年來，遼寧省的文化事業費投入總量呈不斷增加趨勢，由2001年的2.7689億元上升至2010年的11.343億元，是2001年的4.1倍。文化事業經費總量的持續增加，為全省公共文化服務建設奠定了良好的財力基礎，促進了全省文化事業的持續發展。

人均文化事業費是公共文化建設中公眾直接感受最大的一個指標，縱觀遼寧的人均文化事業經費，可以發現，近年來也呈不斷增加態勢。1995年全省人均文化事業經費僅為4.31元，2005年增加到11.27元，進入2009年以來，人均文化事業經費已突破20元，2011年更是增加到25元，比1995年上漲了5.01倍。人均文化事業費持續上升，意味著遼寧居民在享受基本公共文化成果方面有了一定的財力保障。

（二）財政對重大公共文化惠民工程的支持度提高

為進一步滿足全省民眾日益增長的文化需求，各級政府投入大量資金，針對城鄉、基層開展了一系列重大公共文化工程建設項目。2008年，為豐富農村、農民的文化生活，省財政下撥1500萬元的專項資金用于農家書屋建設；“十一五”期間，省財政累計投入4000余萬元資金（其中省本級投入2500余萬元）用于全省農村電影放映的場次補助①遼寧省財政大力支持全省農村電影放映工程建設.中華人民共和國財政部網站，http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/liaoningcaizhengxinxilianbo/201110/t20111017_599791.html。；2010年8月，省財政廳和省廣電局聯合發文，對農村電影放映場次的具體補貼標準進行了明確；2010年以來，省里通過向國家爭取并發放至地方的放映車44輛、數字放映設備430臺，自行投入750萬元的財政資金，為各地配備了43輛流動放映車、帶有GPS監控系統的數字放映設備665套，目前全省平均每個涉農縣區有1臺流動放映車、平均每11個行政村有1套數字設備，在全國處于領先地位；2011年底，省財政又安排了專項資金4890萬元，對各地發展公共電子閱覽室給予支持；為加快民族縣圖書館的發展，省財政向8個民族縣的圖書館分別投入了20萬元的資金，各市財政也分別配套資金20萬元。2012年，省財政又籌集了10250萬元的專項資金①遼寧省人民政府網.http：//www.ln.gov.cn/zfxx/tjdt/201211/t20121122_1003048.html，2012-11-22.，用于補助全省對公眾免費開放的圖書館、文化館（站）、美術館、紀念館、博物館等場館。財政的支持有力地推動了全省重大公共文化工程的建設與發展。

（三）財政支持文化機構設施建設的力度加大

近年來各級財政在全力促進文化部門發展的基礎上，還加大了對藝術表演團體、藝術表演場館、圖書館以及群眾文化活動等機構的經費投入，為各文化機構文化產品的供給與服務提供了良好的資金保障。由表1數據可知，遼寧對藝術表演團體、藝術表演場館、圖書館以及群眾文化活動的財政撥款總體上不斷增加。橫向角度看，1995年財政撥款最高部門是藝術表演團體，圖書館次之。到了2000年，圖書館和藝術表演團體的財政撥款旗鼓相當。而從2005年以后，財政撥款的30%左右集中于圖書館方面，20%以上用于群眾文化活動。2009年以來，用于藝術表演團體的財政投入均低于群眾文化活動?？v向看，2006年以來，圖書館、群眾文化機構的撥款均為正增長態勢，且在2009年各自達到最高點，分別為28.2%和27.8%，藝術表演團體增長率集中在11%—14%之間，藝術表演場館增長率則不太均衡。財政撥款方面的這些變化，反映出財政在支持導向上越來越傾向于與民眾關系更為密切的圖書館、文化館等基礎性公共文化服務。

表1 按年份遼寧分類型文化部門所屬機構財政撥款（單位：萬元）

二、財政支持公共文化服務現存問題與不足

（一）文化事業經費占全省財政支出比重較低，人均文化事業經費增長缺乏穩定性

1.文化事業經費在全省財政支出中所占比重依然偏低

近年來，遼寧財政對文化事業的投入雖然達到了較高水平，但是面對全省眾多人口所形成的復雜、多元的公共文化服務需求而言，財政在支持規模上還是遠遠不夠的。從文化事業經費投入來看，雖然在絕對額上呈上升趨勢，但由于基數較低，文化事業費占財政支出比重依然偏低，近二年甚至出現下降勢頭。如表2所示，1995年遼寧的文化事業費占財政支出的比重為0.64%，到2000年這一比重下降為0.52%，而在2005年—2011年間，這一比重均沒有超過0.4%。不僅如此，這一時期全省文化事業費占財政支出的比重大都低于全國的平均水平，在全國的位次也基本在20名之外。以2011年為例，當年遼寧文化事業費占財政支出比重為0.28%，低于全國平均水平0.08個百分點，與排名前五位的浙江、上海、北京、廣東、福建分別相差0.47、0.34、0.27、0.22和0.21個百分點，在31個省市自治區中位列第26。財政投入總量不足，亦成為制約遼寧公共文化發展的瓶頸因素，也與遼寧文化改革發展規劃中提出的建設文化強省的目標存有較大差距。

同時，相對于遼寧財政對教育、科學技術以及醫療衛生事業等其他公共服務的支持，財政用于文化事業方面的支出比重也是比較低的。如2011年，遼寧的財政教育支出為544.09億元，占全省財政支出的比重高達14.2%，財政科學技術支出87.20億元，占全省財政支出的2.2%，財政醫療衛生支出182.07億元，占全省財政支出的4.7%①根據《遼寧統計年鑒2012》相關數據計算。，而同年的財政文化事業支出為10.92億元，僅占全省財政支出的0.28%?？梢?，財政在教育、科技、衛生以及文化領域的投入尚欠平衡，其結果會影響遼寧文化事業的快速發展，固化并擴大文化事業與教科衛等其他社會事業發展的差距。

表2 按年份遼寧文化事業費占財政支出比重及在全國的位次（單位：%）

2.人均文化事業經費增長缺乏穩定性

從全省人均文化事業經費看，雖然在絕對額方面基本上是逐年增加，但各年的增長水平卻不穩定。由表3可知，2005年全省人均文化經費增長19.5%，之后的2006年和2007年，人均經費雖然也在增長，但增幅不大，且分別低于全國人均經費增長6.04個百分點和12.38個百分點，到了2008年和2009年，人均經費又快速增長，超過全國增長水平，但進入2010年增長又出現回落趨勢，2011年甚至為負增長。觀察遼寧人均經費在全國的位次，可以看出，2005年—2010年間基本徘徊在12-15位之間，2011年則下滑到第21位。分析2011年的具體情況，當年遼寧的人均文化事業經費為24.93元，低于全國人均經費4.21元，與排位前五的上海、北京、西藏、青海、寧夏相差額度更大，分別達78.08元、63.08元、38.57元、35.13元和30.69元②2011年人均經費居于前五位的上海、北京、西藏、青海、寧夏分別為103.01元、88.71元、63.5元、60.06元和55.62元。，而且，在全國人均經費增長超過20%的情況下，遼寧的人均經費增長為-3.86%。人均文化事業經費增長缺乏穩定性甚至低于全國人均經費增長的現象，固然受許多因素影響，但一定程度上說明遼寧的文化事業費投入在布局方面還存在不夠均衡與合理的缺陷，沒有實現地區之間、城鄉之間的公共文化投入的均等性要求，與現階段遼寧推動公共文化體系全面發展的大背景不相吻合，也與全省民眾對公共文化需求的日益增長不相適應。

表3 按年份遼寧人均文化事業費及在全國的位次（單位：元，%）

（二）公共文化財政投入增長速度與全省經濟發展水平不相適應

一般說來，伴隨著經濟的持續發展以及民眾生活水平的日益提高，人們對公共文化的需求無論在數量方面還是質量層面均會表現出增加的趨勢，這就要求公共文化的財政投入也應隨之增長。但考察遼寧的實際狀況，會發現并非如此。由表4可以發現，在2001年—2011年間有8個年份全省的文化事業費增速低于GDP的增速。其中在2010年，文化事業費增長率低于GDP增長率達10.93個百分點，而2011年在GDP增長20%的情形下，文化事業費呈負增長態勢。表4還表明，在2001年—2011年間，遼寧對文化事業的財政投入占全省GDP比重基本維持在0.06%左右，而上海同時期的這一比重超過0.08%，2009年以來已經超過0.1%。公共文化財政投入增長速度與全省經濟發展水平不相適應的情況表明，一些地方政府在追求經濟增長的過程中，忽視了發展公共文化服務的重要性與緊迫性，未能將文化發展統籌在經濟社會發展的總框架內，沒有更多地、更及時地追加文化方面的投入，導致公共文化發展的驅動力不足。

表4 2001年—2011年遼寧經濟增長和文化事業費增長情況（單位：億元，%）

（三）財政文化投入結構不盡合理，民眾不能均等地享有公共文化成果

與國內許多地區一樣，長久以來的城鄉二元經濟社會結構和省內各地區經濟發展差距，使得遼寧在財政文化投入結構方面還不盡合理。從城鄉角度看，公共文化財政投入明顯傾斜于城市，一些影劇院、大型文化廣場以及許多文化基礎設施等資源大都配置在城市，城市社區中的圖書閱覽室、報刊閱覽室比比皆是，而一些縣、鄉、村由于投入不足，開展公共文化服務所需的事業經費、活動經費以及專項經費等嚴重缺乏，文化設施條件差、從業人員能力低、服務水平薄弱等問題普遍存在，成為阻滯全省公共文化服務體系建設與發展的薄弱因素。有資料顯示，全省目前尚有3500多個行政村未能建設文化活動室。從區域來看，由于經濟發展方面的差距，經濟欠發達地區相對于經濟發達地區在文化財力投入上存在較大差距，如遼西北的一些市、縣，由于資金短缺，還沒有一家大型電影院或文化活動中心，甚至連基本的圖書館購書經費、文化館與藝術館的業務活動經費、文化共享工程的運行經費、鄉鎮綜合文化站的日常運行經費等，都缺乏足夠的財力保障；而經濟相對發達的大連市在2008年—2012年的五年間，文化方面的投資是前五年的3.21倍，該地區的博物館、圖書館、展覽館、文化館、紀念館、電子閱覽室、圖書室等公共文化場館已全部免費開放，各種文化服務建設活動走在全國前例。從社會群體來看，一些“五保戶”、低保戶、下崗失業人員等困難群體享受的文化服務補貼依然不足。財政文化投入結構的不合理，進一步固化了遼寧城鄉之間、地區之間、不同群體之間公共文化發展上的不平衡、不協調，民眾尤其是鄉村和經濟落后地區、偏遠地區的民眾不能均等地享有公共文化成果。

（四）公共文化服務資金投入渠道單一，財政引導社會投資的作用未能有效發揮

公共文化投資渠道，在體制上主要表現為兩個層面：其一是政府的財政投入，其二是社會投資。受傳統經濟體制影響，目前遼寧的公共文化服務資金來源與全國許多地方一樣，主要還是依賴于各級政府提供，沒能有效地建立起社會力量廣為參與的多元化機制。以2011年為例，當年全省文化部門的總收入為15.77億元①主要包括財政撥款、上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入和其他收入?！吨袊幕奈锝y計年鑒（2012）》。，而來自于財政撥款的部分高達10.94億元，占文化部門總收入的69.4%。這種單一的資金投入渠道，一方面，帶來全省文化資金的嚴重不足，另一方面，也導致所能提供的文化產品品種單一，無法滿足社會公眾對文化產品的多元化、多層次的需求，降低了文化產品的供給效率。而現階段社會力量投資文化服務的積極性不高，則與鼓勵社會資金投資公共文化的財稅激勵制度的缺失有直接關系。以稅收政策為例，現行企業所得稅法規定，企業用于公益性的捐贈額，只允許在年度利潤總額12%以內在所得稅前列支，這一規定給捐贈者在捐贈資金以外增加了額外的稅收負擔；再如，現行個人所得稅，對個人無償提供公共文化場所和設施或者以自有資金形式向公共文化服務的捐贈，均沒有明確的免稅或其他稅收優惠鼓勵。財政的引導和激勵作用不足，無疑影響著來自社會力量對于公共文化服務的投資或捐贈。

三、財政支持公共文化服務發展對策建議

（一）繼續加大財政支持力度，重點保障縣鄉等基層文化服務投入

國外的相關經驗表明，需有占公共財政總支出1%左右的經費用于文化投入，方能維持或提高公共文化服務水平①毛少瑩：《發達國家和地區的公共文化服務及其發展趨勢》，《中國公共文化服務發展報告（2012）》，社會科學文獻出版社，第292頁。。立足于遼寧的財力狀況，將全省文化支出占財政支出比重提高到1%的標準短時間內可能無法實現，但是各級政府必須要有增強公共文化服務財政保障能力的意識，不斷提高公共文化投入在財政投入中的比重。建議比照財政對教育、衛生以及科技支出的預算安排方式，在年初按照高于經常性財政收入增幅的辦法來安排公共文化支出預算，在具體執行中如果出現超收收入，還應該從超收收入中安排一定數量或一定比例的文化支出，力爭使遼寧人均文化事業經費在“十二五”末期提升至30元。

在增大財政文化服務投入總量時，還應重點保障縣鄉等基層文化服務投入?？h鄉作為基層公共文化服務的具體提供者，其財政供給能力和供給質量無疑對公共文化發展有著重要的影響。為了增強基層政府提供公共文化服務的能力，一方面，省、市級財政在財力分配上，應不斷提升縣鄉財政的財力分配比例與標準，特別是對于貧困縣（市、區）的財力缺口問題，應積極采取有效措施幫助各地彌補；另一方面，要進一步強化政府財政轉移支付對公共文化服務體系建設的作用，要加快完善省以下財政轉移支付制度，省、市級政府要多渠道、多元化地加大對縣鄉級政府的轉移支付，構建縣鄉級財力的長效保障機制。同時，還應規范財政轉移支付的管理和使用，整合財政專項轉移資金，確保資金按時足額撥付。

（二）優化財政文化投入結構，突出支持重點

一是財政資金投入應重點保障遼寧農村地區或貧困地區公共文化服務的需要。為了進一步促進城鄉之間基本公共文化服務的均衡協調發展，省級財政應采取積極的財政扶持政策，加大對農村地區或貧困地區公共文化服務的資金投入力度，在此基礎上，鼓勵沈陽、大連等經濟相對發達地區通過財政資金扶持、對口支援、定向援助和對口幫扶等多種形式，將更多的財力、物力向這些地區延展和轉移，支持這些地區發展基本公共文化服務。二是財政資金投入應重點滿足公益性文化和基本文化需求。財政資金的投向可以設計為：在省、市兩級，主要是在已有基礎上加大對博物館、圖書館、文化館和展覽館等大型文化設施的投資及各種場館的數字資源建設，興建高質量的影視中心、廣播中心，全力推動省市文化的發展；區縣則主要面向圖書館和文化館的改建與擴建，以及一些特色博物館的建設；鄉鎮和街道主要用于文化廣場和文化中心建設；社區和村落這要是圖書室、文化室、文化活動中心等建設。三是財政資金應重點向困難群眾等弱勢群體傾斜。立足于遼寧實際，可以考慮借鑒現有城鄉居民享受“低?！钡姆椒?，在沈陽、大連等經濟比較發達地區，選擇財力狀況比較好的的社區、村鎮等，實施“文化低?！痹圏c②荊曉燕：“提升基層公共文化服務水平的路徑研究”[J].行政論壇，2013年第4期。，將“文化低?！迸c城鄉居民其他生活保障方面的“低?！币煌?，納入到社會保障范圍，對取得低保證、下崗證、“五保證”、特困證等下崗失業人員，低收入人群以及殘障人群等減收或免收有線電視費、報紙雜志訂閱費、看電影看戲門票等，減免部分由財政對有關部門予以補貼。

（三）制定公共文化服務基本保障標準，厘清各級政府在公共文化服務中的支出責任

為了促進公共文化服務體系建設的持續發展，遼寧應在國家公共文化服務體系基本保障標準框架內，依據服務項目、服務人口數量、服務領域與范圍以及功能定位等信息，合理制定經費投入標準和基本保障標準，使投入的資金既能滿足公共文化服務設施的購置與人員管理需要，也能對設施運行后的基本維護以及一些數字資源、多媒體資源的及時更新有所保障。與此同時，還需要明確各級財政事權與支出責任，以增強財政投入的可操作性和保障力度。具體包括：一是在公益性文化服務方面，對包括面向省內城鄉居民開放的公共文化場館、文藝演出、影視放映、科技宣傳等公益性流動文化服務及公益性數字文化資源共享等在財政投入上應按照類屬關系由同級財政負責投入，中央和省級財政給予適當補助。二是在廣播影視方面，主要面向農村居民的農村廣播電視節目，應根據轉播廣播電視節目的級次，由同級財政負責投入；面向農村居民的農村電影放映，則應由省級財政和市縣財政各自投入所需資金的50%；面向少數民族（朝鮮族、蒙古族等）語言的廣播影視節目，其資金需求應由中央和省級財政共同投入。三是面向省內城鄉居民的公共閱讀服務，包括農家書屋、社區書屋等服務活動，財政資金應主要由市縣負擔，省級財政的職責則是承擔農家書屋出版物配置更新所需資金，同時對社區書屋建設給予適當的財政補助。

（四）充分發揮財政政策的導向作用，鼓勵多渠道籌措資金

一是政府運用財政政策鼓勵社會資本參與公共文化服務。政府可以通過鼓勵項目補貼、貸款貼息、定向資助等形式，吸引社會資金投入公共文化服務。如，對于社會資本興辦博物館的，給予與國辦公益性文化機構相同的待遇，對其建設用地由政府無償劃撥；對民辦博物館政府財政出資，給予相應的補貼等等；對向社會開放文化設施的企業、機關、學校等，給予相應的財政補貼，設立一定基數的①該基數，可由各市、縣、區依據財力和轄區實際需求狀況確定，幾十萬、幾百萬不等?！巴苿由鐣挝环丈鐓^公益文體專項資金”，用于鼓勵社會單位對公共文化設施的供給。二是政府購買社會資源，低價或免費為公眾供給。政府可以通過公開招標、競爭性采購等方式，向具備資質的民辦機構、社會組織等購買一些重點文化產品或服務項目，免費或者低價提供給群眾，以滿足其對公共文化服務的需求；對經濟貧困鄉村文化服務開展政府采購，由政府出資每年組織若干次送書、送電影；對鄉村所急需的數字電影、文藝下鄉等公益性文化項目，也應該由政府進行采購，并直接送往鄉村。三是政府鼓勵企業和私人贊助公共文化事業，豐富公共文化產品的供給途徑。政府可以采取財政補貼、稅收優惠等刺激手段等鼓勵社會組織以及個人興辦實體、設立文化專項基金、捐助公益文化設施、贊助文化活動等。在美國，公立博物館中，每年由政府撥付的經費不足20%，私人或社會組織的捐款一般超過30%甚至更高，形成這種格局的原因在于美國稅法對這類組織或個人優惠的稅收待遇。建議國家盡早修訂鼓勵社會組織對公共文化捐贈的稅收鼓勵政策，允許對文化機構捐贈全額在所得稅前列支，對從事文化服務和廣播影視的單位在營業稅和增值稅方面，給予一定的稅收減免，以此鼓勵社會力量對文化服務的多渠道投入。

〔1〕馬海濤，龍軍.公共文化服務體系建設與財稅政策支持——基于原理、制約和路徑的分析[J].銅陵學院學報，2007年第6期.

〔2〕涂斌.公共文化服務體系財政投入：規模、結構與效率：一個理論研究綜述[J].《當代經濟》，2011年第12期.

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〔4〕張秀蘭.遼寧地區圖書館公共文化服務現狀述評[J].圖書館學刊，2013年第4期.

〔5〕崔旭.著力解決影響公共文化服務體系建設的“四因素”.光明日報2013-11-20.

〔6〕遼寧省人民政府關于印發遼寧省基本公共服務體系發展規劃（2013-2015年）的通知，遼政發〔2013〕41號文.