林業財稅政策的國際比較與借鑒

陳少強 賈 穎

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

林業具有公益性和產業弱質性特征，許多國家因此而出臺了扶持林業發展的財稅政策。本文以發達國家（美國、日本和韓國）和發展中國家（巴西和印度）為例，分析比較這些國家的林業財稅政策，為我國林業財稅政策提供借鑒。

一、發達國家支持林業發展的財稅政策

（一）美國

美國森林資源豐富，林產工業發達，林業科技先進，其林業財稅政策以稅收政策為主，財政補貼和專項基金政策為輔。

1.支持林業產業發展。一是所得稅優惠政策。美國對長期經營和培育林木者的銷售林木行為征收邊際稅率較低的長期資本所得稅。1986年之前，普通收入最大邊際稅率為50%，而個人林業投資資本所得最大邊際稅率20%；普通所得最大邊際稅率為46%，而公司林業投資資本所得最大邊際稅率為28%。1986年的稅改取消了公司資本所得和普通收入稅收上的差異，普通收入最大邊際稅率則調整為39.6%，但個人資本所得最大邊際稅率仍然享受28%的優惠。在費用扣除方面，凡在私有土地進行更新造林的費用，均可在當年納稅時扣除，扣除金額不得超過1萬美元。采伐道路的全部或部分投資以及采運設備也享受減稅優惠。二是采伐稅優惠政策。美國有12個州制定和實施了森林采伐稅法。森林采伐稅收以再投資的形式有力地促進了當地林業的發展，為林業建設提供了財政資金保障。例如，弗吉尼亞州至少將50%的稅收用來支持森林保護和林業苗圃計劃，其余部分仍由林業部門分配使用，阿肯色州將稅收款的97%納入州林業基金，密西西比州將80%的采伐稅收作為林業獎勵基金，而北卡羅來納和南卡羅來納州將全部采伐稅收納入州森林基金。三是政策性貸款。為解決林業生產經營過程中資金不足、借貸困難問題，美國政府為私有林主造林提供年利率為5%~6.5%的長期貸款。四是財政專項基金支持政策。美國林業專項基金主要用于鼓勵私有林主更新造林以及林業技術推廣，資金大多來源于財政預算（見表1）。

2.支持林業公益事業。為了支持林業公益事業，美國出臺了生態防護林建設、退耕還林、植樹造林以及森林資源保護等方面的財稅政策。一是支持建設生態防護林。例如，《華盛頓州森林指南》要求河流兩岸必須保留60米寬度的防護林帶。為彌補由此給私有林主造成的經濟損失，華盛頓州政府按照防護林帶的市場價值核算值的50%一次性給予補貼。另外，為了保護河岸緩沖區的植被，聯邦政府和一些州共同啟動了保護區建設項目的流域管理新項目，為自愿放棄農業生產而進行植被恢復的土地所有者提供10-15年的財政支持。二是支持退耕還林。由于美國農業用地超過了實際需求，美國制定了退耕還林政策。若原有農田原來是林地，則必須進行退耕還林。在5年內，政府給予每公頃林地111美元的補貼。三是支持植樹造林。聯邦政府每年都撥付經費獎勵和補貼林主造林活動。四是支持保護森林資源。美國對私有林地和林木的土地和立木價值征收森林財產稅。財產稅縮短了輪伐期，刺激森林資源的加快利用。為糾正這一缺陷，20世紀50年代以來美國各州進行了相應調整：以收益稅代替或者補充財產稅，收益稅按照3%-12.5%的稅率對采伐的立木價值征稅；按土地生產力價值征稅，生產力價值稅的大小取決于土地的生產潛力，與林木蓄積量無關。

表1 美國林業發展專項基金

（二）日本

日本森林資源豐富，按照所有制形式可以劃分為國有林、公有林、私有林三種。國有林中的60%為天然林，大多分布在偏遠山區，主要由林野廳管理；公有林由都道府縣和市鎮村等地方政府所有；私有林面積、森林蓄積量均占全國50%以上，是木材供應的主要來源，歸私人所有。日本林業財稅扶持政策體現在支持林業產業發展、林區建設以及林業資源保護等三個方面。

1.支持林業產業發展。一是所得稅優惠政策。所得稅是日本最主要的稅種。日本林業所得稅優惠政策表現為稅基優惠、減征、免征三個方面（見表2）。

表2 日本林業所得稅優惠政策

二是遺產稅優惠政策。林木作為一項重要的資產，繼承者接受林業資產時要繳納遺產稅。政府根據不動產價值和立木價值占課稅遺產總價值的比例采取延期低息納稅措施。對于將全部或部分遺產捐贈給國家、地方公共團體或特定公益法人的遺產繼承人，其捐贈部分全部免稅。

三是其他稅收優惠政策。日本對林地免征地價稅，對防護林用地的購入免征不動產購置稅，對防護林及國家公園區域內的特種保護區免征固定資產稅，對林業企業和個人所購買的林業用輕油免征輕油交易稅，對從事林業生產的法人和個人免征營業稅。

四是政策性金融貸款政策。林業生產周期長、收益低，私營林業部門貸款難。為解決林業建設資金不足的問題，日本建立了完善的貸款制度，貸款資金來源以政府財政為主，通過政策性銀行給予支持（見表3）。

表3 日本政府對林業部門貸款計劃表

五是財政補助政策。日本政府還提供了林業發展的各項補助，補助資金范圍廣闊，涵蓋了林業的各個方面且性質各異（見表4）?！渡址ā穼ρa助資金來源有明確的規定，補助來源以中央財政補助為主，地方財政補助為輔（見表5）。

2.支持林區發展。為了穩定山區居民，促進山區經濟發展，日本出臺了《山村振興法》，將林地面積占75%以上，人口密度為160人/平方千米以上的偏遠山區指定為“振興村”，并對振興村給與財政補貼。由于林業生產效益低下、大量農村人口外遷，山區土地無法得到有效利用。針對這一情況，日本政府又通過了《促進山區農林業振興基礎整備法》（1993年），將生產條件差的農村地區也納入了林業扶持的范圍，其扶持內容既包括了人才、技術培訓、公共設施建設。

表4 日本林業補助

表5 林業補助金費用分攤比例

3.支持林業資源保護。日本自然災害多發，政府十分重視林業資源特別是保安林事業的保護工作。政府對民有保安林免征固定資產稅、不動產取得稅和特種土地保有稅，減征遺產稅、所得稅和法人稅，延期交納遺產稅。對保安林造林給予年息3.8%的低息長期貸款和高于一般林地的造林補助。對民有林中具有重要防護機能的保安林，可由國家收買和經營。對民有林中因限制或禁伐的保安林及標準伐期齡50年以上的保安林所承受的經濟損失，由國家和受益者給予經濟補償①保安林利益受益的所有者，如公路、鐵路、發電設施、用水設施等的所有者和農田、森林以外的土地、漁業等其他所有者。。

（三）韓國

韓國是世界上森林覆蓋率較高的國家之一，森林面積占國土總面積的65%，但其森林資源總量和人均占有量很低，林業發展水平較低。

1.保護森林資源。20世紀60年代之前，韓國森林資源保護工作欠缺，盜伐、火田等行為猖獗。為了保護山區森林資源，遏制盜伐、火田等行為，政府除了加強監管、進行山區移民之外，還提供了退耕還林補貼。韓國政府要求對坡度大于20度的火田進行還林，補貼火田農約1年的收入（40萬-50萬韓幣）。

2.支持造林活動。20世紀60年代開始，林業工作的重點轉變為人工造林和森林撫育。為了配合不同階段的林業工作，韓國政府出臺了不同的補貼政策，即退耕還林補貼、造林補貼。一是造林補貼。為了實現《林業發展計劃》擴大森林資源的目標，韓國建立了造林補助金制度，包括防護林補貼、公益林補貼、用材林補貼。政府根據森林的用途給予不同比例的補助，林業主的造林成本總體上得到政府補償（見表6）。二是稅收優惠。韓國對森林所有者的造林行為在所得稅、繼承稅兩大稅種上給予優惠。

二、發展中國家林業財稅政策

（一）巴西

巴西是世界上森林資源最為豐富的國家之一，森林總面積和森林覆蓋率都位居全球第二。在經濟發展過程中，巴西毀林步伐也有所加快。20世紀90年代開始重視對亞馬遜熱帶雨林的保護工作，但在近25年中還是受到了較為嚴重的破壞。當前，巴西政府面臨林業發展和林業保護的雙重任務。

表6 韓國造林補貼費用承擔比例

1.支持人工林培育業發展。一是稅收優惠政策。1966年巴西政府頒布了5106號法令，對營造人工林給予稅收激勵政策，主要表現為：（1）法人企業免交50%所得稅，其免交部分用于一次性造林。（2）在特定地區造林的企業，均可以從造林計劃所得稅中提取25%作為造林費。二是專項基金政策。巴西通過亞馬遜投資基金、東北部投資基金和部門投資基金這三種全國性基金支持人工林培育。三是專項貸款政策。1966年-1986年林業企業和個人可以向政府申請年利率3%，償還期為6年的造林貸款；利用本企業所得稅投資造林的木材加工企業也可以享受政府的低息貸款政策。四是造林補貼。政府向中小農（林）場主免費發放幼苗，達到一定規模的林業組織給予補貼，如圣卡塔琳娜州的林業規劃規定，造林5公頃以上，即可獲得200美元/公頃的補貼。

2.支持外向型林業經濟發展。從1964年開始，巴西政府將發展外向型經濟作為一項國策，林業經濟也是巴西向外擴張的組成部分。巴西政府對林業加工出口產品實行財稅補貼政策，如免稅、提供低息貸款和出口保證等。

（二）印度

印度歷史上森林廣褒，森林覆蓋率一度占90%，但由于長期開采，森林覆蓋率急劇下降，到1999年僅為23%。印度森林絕大部屬于國有，公有林、私有林占比合計不到5%。按照功能不同，印度森林可以劃分為用于水土保持的防護林，為工業、鐵路、國防提供林產品的生產林，滿足鄉村居民的多種需求的社區林，以及用于保護生物多樣性的保護區森林。

1.支持社會林業發展。印度是世界上開展社會林業最早的國家之一。印度政府十分重視社會林業的發展，將其作為鄉村發展的重要內容，并納入國民經濟總體發展規劃。印度社會林業的類型主要有三種：鄉村片林、聯合森林經營、生態開發（見表7）。

表7 印度社會林業一覽表

為了促進社會林業發展，印度政府出臺了以下財稅政策：一是補貼政策。為了吸引無地農民和少數民族在村莊附近退化的林地或公有荒地上造林，印度林業局分給每戶至少1.5公頃土地進行造林，并每月支付工資。農民將獲得收獲后純利潤的20%。另外，在聯合森林經營中，當地人擁有采集大多數非木材林產品（NTFP）的權力，對間伐①間伐是指在一定的森林面積上分次砍伐全部的林木。享有100%的份額，對收獲伐享有至少25%的份額。印度的林木培育者合作社聯盟（NTGCG）還對符合一定要求的荒地造林給予1.5萬美元左右的一次性資助。二是專項貸款政策。印度林業計劃的資金通過國家農業與農村發展銀行進行再融資。另外，林區林戶造林模式中，林業局每年給每個林戶250盧比的無息貸款，直至林木采伐。造林當年及前三年的管理費由林業局墊付，林戶獲得收入之后再償還貸款和管護費。三是政府投資。印度對林業的政府投資主要采取項目形式，由環境與林業部負責管理實施，其他部門配合。比如，“六五”計劃期間，為了鼓勵種植薪炭林和經濟樹種，印度實施了“鄉村薪炭材人工工程”、“援助小農戶和貧困農民”兩大社會林業項目。

2.支持林產品外貿。印度長期采用關稅和非關稅壁壘等方式保護國內林業產業。印度政府以長期合同的形式，以遠遠低于市價的價格向大型森林工業企業供應原材料。近年來，木材禁伐造成國內木材供應不足，印度政府對木材進口的限制有所放松。例如，原木和木片的進口關稅稅率從100%下調至5%和10%。

三、國外林業財稅政策的比較與借鑒

發達國家與發展中國家由于處在不同的發展階段和林業自然稟賦差異，政府對林業扶持的重點和方式也有所不同，這啟示我國應結合自身國情，取長補短，從而進一步完善我國的林業財稅政策。

（一）財稅政策是林業發展的基本政策

從國外的經驗來看，林業發展離不開政府財稅政策的支持。政府支持林業發展主要是基于以下方面的考慮：一是林業是弱質產業，林業靠天吃飯，產業發展競爭力不強，二是林業的公益性和外部性特征明顯，三是林業發展與林區發展密不可分，如日本將城鄉統籌和林區居民的發展結合起來，美國對采伐道路的全部或部分投資以及采運設備給予稅收優惠。因此，無論是從林業發展的內涵還是從外延上來看，政府財稅政策一直是支持林業發展的基本政策。

我國在較長時期仍然處于社會主義初級階段，經濟發展程度尚未達到發達國家的水平，森林覆蓋率較低，林業發展落后，生態環境脆弱，財稅政策也應在林業發展中發揮關鍵性作用。

（二）財政政策因林業分類的不同而有所差異

各國政府根據不同的經營目的對森林進行了分類，確立了分類經營的原則并制定不同的財稅政策。發達國家林業發展目標更加全面，對森林的經濟效益、生態效益和社會效益都很關注，財稅政策對用材林和非用材林都有支持。如，美國森林按照用途分為用材林、非用材林，用材林大部分屬于私有林，政府對其經營進行不加以干預，因此一般通過經濟扶持政策加以引導；而對防護林等非用材林，政府則主要采取補貼、撥款等形式促進其發展。而發展中國家則更多的關注森林的經濟效益，財稅政策也更多的支持用材林發展。如，為了發展林業經濟、解決就業以及消除貧困，印度十分重視人工林和社會林業的發展，并相應地給予補貼、貸款、政府投資等扶持。通過對林業分類，政府可以根據林業發展的目標，對不同類型的森林采取不同的財稅政策，使政策更具有針對性。

我國林業種類較多，政府應首先做好林業分類工作，然后根據其外部性、市場發育程度，結合我國的林業發展目標來制定差異化的財稅政策，如：進一步完善對用材林的稅收優惠等經濟扶持政策；逐步構建和完善對生態防護林等非用材林的生態效益補償制度，如完善補貼機制、設立專項基金等。

（三）專項基金和財政補貼是林業財稅政策的主要內容

林業專項基金和造林補貼是各個國家普遍采取的補貼形式。相對而言，發達國家的補貼政策相對來說更加多樣、全面，補貼形式更加科學，對市場的影響較小，如美國、日本的各種補貼基本都屬于WTO的綠箱補貼類型，而巴西的農林產品最低價格保護補貼則屬于黃箱補貼類型。

作為發展中國家，我國稅收制度的完善尚需時日，財政政策特別是林業專項基金和補貼仍將是主要的政策支持手段。同時，作為WTO成員國，我國財政補貼政策也要注意支持方向，盡量多采用綠箱補貼政策，以避免林業進出口貿易的國際爭端。

（四）稅收政策將成為林業財稅政策的重要補充

相對于財政政策而言，稅收政策更具有穩定性、長期性、法制性的優點。無論是發達國家還是發展中國家，都用到了稅收政策，但發達國家的稅收優惠政策更加完備。美國、日本等發達國家通過所得稅、遺產稅、財產稅等稅收政策來刺激林業發展、林區建設和公益林事業，這與兩國的稅制設計有關。對于巴西和印度這類發展中國家，稅收政策主要體現促進本國林業出口或者對國外林產品實施保護性關稅。

我國與林業相關的稅種主要有農業特產稅、增值稅、企業所得稅、關稅，稅收優惠政策并不多，稅收優惠的形式主要是減征、免征。隨著我國向成熟的市場經濟體制邁進，稅制逐步完善，資源稅、遺產稅等稅種將逐步開征。相應在稅收政策設計中，也應對將林木的生產和經營征收資源稅，對集體林業的家庭內部成員的轉讓征收遺產稅。通過豐富和完善林業稅制，我國既可以為林業發展和林業生態保護籌集資金，也可以通過稅收手段優化林業資源配置、維護林業市場統一以及促進林業資源的合理利用。

（五）明確中央和地方政府的林業財政責任

國外中央和地方政府都通過財稅手段支持林業發展，但政府間的事權劃分和財政責任并不相同。國外一般是按照森林的所有權屬性來區分中央和地方政府的林業事權，即國有林一般由中央政府負責，公有林、民有林由地方政府負責。如美國的國有林由聯邦政府農業部林業局負責，而州有林、民有林則歸州林業機構管理。韓國農林水產部山林廳負責國有林的垂直領導工作，而地方一級的森林管理科則負責民有林管理。此外，受益范圍也是劃分中央和地方政府的事權和財政支出責任的重要依據。中央政府一般負責提供公益性質強和受益范圍廣的林業公共品，如負責防護林、公益林營造，林業總體規劃，以及補助林業經濟主體的重要損失，一般性林業產業發展和林業公益事業主要由地方政府負責。當然，這種區分也不是絕對的。更多的情況是，中央和地方政府同時對某一項目進行補助。

我國是公有制國家，林業資源屬于公有。除法律有明確規定屬于集體所有外，境內森林資源都屬于國家所有。中央和地方政府在林業發展中的職責也應有所劃分。大致說來，集體所有的林地和林木支持政策，一般由地方政府負責。當然，中央政府基于林業發展的外溢性，林業公益事業的重要性，以及地區統籌協調發展的角度，對集體林業給予財政支持。對于國有林地和林木，中央政府財政支出責任較重，而地方政府則在基礎設施等外部環境創造方面發揮應有的作用。

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