達州市農村公共產品供給情況調查

黃 珊

達州市位于四川省東北部大巴山南麓，大部分處于盆地周邊的山地區域，是一個農業人口、農村人口占大多數的城市。截至2010年末，全市戶籍人口680萬人，其中農業人口550萬人，占總人口的80%，非農業人口130萬人；在總人口中，按居住區域劃分，城鎮人口204萬人，農村人口476萬人，占總人口的70%[1]。面對如此龐大的農村人口，怎樣解決好與農村地區發展息息相關的一系列問題，如教育、醫療、通信等農村公共產品，關系著達州市農民生活水平、生活質量的提高，也關系到達州城市與農村能否共同發展，能否縮小城鄉差距。

農村公共產品是指在農村范圍內，為了滿足農民需要、農村發展和農業生產服務的，由政府、集體或私人提供的，具有非排他性和非競爭性基本特征的產品或服務。筆者對達州市農村公共產品供給情況進行了調查。

一、達州市農村公共產品存在的問題

（一）供給總量不足

根據相關數據顯示，2011年達州市公共財政預算支出完成200.17億元，比上年增長33.2%，其中“九項民生”工程支出71.1億元[2]?？梢?，雖然每年用于民生工程的支出總量在不斷增加，但占整個財政支出的比重仍然不高。同時，農村地區的教育文化事業供給不足，嚴重影響到農民的生活質量。調研發現，農村地區的文化娛樂方式雖然呈現出一定的多樣性，但大部分農民看電視仍然是主要娛樂方式，其次是“打麻將”“玩撲克”，而選擇”讀書”“看報”的農民則很少。據達州市第六次人口普查數據顯示，在全市550萬常住人口中，具有初中程度的人口為2 135 064人，具有小學文化程度的人口為1 981 724人[1]，而初中以下文化程度的人口大部分集中在農村地區。

（二）供給結構不合理

第一，供給主體提供的農村公共產品不符合農民、農村的實際需要。調查發現，個別地方存在著所提供的農村公共產品不是按照該地區的需求來提供，而是由供給主體采取強制性的決策方式來決定。主要表現為有些供給主體打著改善人民生活的旗號，不顧當地具體情況而大肆修建豪華辦公場所，不符合農民的實際需要；有的供給主體更喜歡提供上級看得見的農村公共產品。如鄉村道路建設這類項目會千方百計地爭取和投入資金加以供給，而對推廣農業科研技術等則不是很熱衷；有的地方由于領導干部貪污腐敗，導致大量的“豆腐渣”工程，嚴重阻礙了農村發展，損害了農民的利益。如修建農村道路偷工減料，導致很短時間內道路就破爛不堪。

第二，農村地區公共產品供給不足與供給過?，F象同時存在。主要表現在農村基礎設施、農村道路、教育、醫療等滿足農村發展、農業現代化以及農民需要的農村公共產品供給不足。以公共衛生為例，農村的基層醫療衛生機構總數、衛生人員數量等都明顯少于城市。同時，在這些地區也存在著供給過?，F象。如基層政府機構等存在人員膨脹現象，工作人員不按時上班、服務態度差等問題也大量存在，辦事效率過低，鋪張浪費嚴重，導致經費緊張，擠占了大量用于農村公共產品供給的資金。

（三）供給不平衡

第一，農村與城市供給不平衡。由于城鄉二元經濟體制以及一直以來非均衡的經濟社會發展戰略的影響，我國的發展政策重視城市，輕視農村。城市居民享有便捷的交通、健全的社會保障等優越的公共產品，而農民卻沒有，農村地區的基礎設施建設、教育、醫療衛生等公共產品的供給嚴重低于城市。以飲用水為例，截至2006年末，農村地區有16.5萬住戶反映獲取飲用水困難，占15.8%；使用管道水的住戶32.4萬戶，占31.0%；7.6萬戶的飲用水經過凈化處理，占7.3%；30.2萬戶的飲用水為深井水，占28.9%；62.1萬戶的飲用水為淺井水，占59.4%；2.1萬戶的飲用水來源于江河湖水，占2.0%；6 687戶的飲用水為池塘水，占0.6%；1.1萬戶的飲用水來源于雨水，占1.1%；7 338 戶的飲用水來源于其他水源，占 0.7%[3]，而城市居民100%實現飲用水安全。

第二，地區與地區的不平衡。達州市下轄1個市轄區、5個縣、1個縣級市，不同縣市之間的經濟發展水平參差不齊。在政府是主要供給主體的機制下，經濟發達地區有能力供給更加豐富的公共產品；有的地區由于其特殊情況，中央和地方政府會加大公共產品的投資，但有的地區則由于經濟落后、道路不暢通，公共產品供給則比較缺乏。

二、達州市農村公共產品供給問題的原因分析

（一）優先發展城市和重工業戰略

從整個國家戰略來看，為了盡快擺脫經濟落后的現狀，從建國初期開始，我國就實行了優先發展城市和重工業的戰略，因此，“重城輕鄉”“重工輕農”思想在全國范圍內占主導地位。在達州地區，城市地區的公共產品供給以及建設遠早于農村地區，從1956年就開始在達縣、大竹縣、萬源縣等開展城市的規劃建設工作，包括城市發展用地選擇、布局形態、組織結構、市級、區級和居住小區中心位置，以及工業、居住、對外交通、廣場、綠地、市政公用設施和各類公共服務設施的規劃[4]978。1950年人民政府開始扶持私營工業和個體手工業的發展，1958年新建了一批鋼鐵、水泥、繅絲、紡織企業，到1972年又發展了一批“五小工業”（小鐵廠、小煤礦、小水泥廠、小化肥廠、小農機廠）[4]883等，使得城市經濟更快地發展起來。在農村地區，雖然從1951年開始實現了“耕者有其田”，但是長期以來一直是傳統農業占主導，而對于農業需要的科技、機械等產品的供給嚴重不足。對于農村地區的建設，1986年才開始對建制鎮、集鎮進行規劃。正是由于長期實行偏向城市和重工業的發展戰略，城市得到了較快發展，但工業化帶來的成果農民卻無法享受，這就導致城市和農村在公共產品供給上出現了兩級分化，即城市公共產品越來越充足，農村卻越來越缺乏，進而擴大了城市與農村的差距。

（二）公共產品供給主體單一

供給主體單一是該市農村公共產品供給存在問題的重要原因之一。供給的主體必須是多樣化的，政府不應該是唯一的供給主體。但在達州地區，由于農村經濟比較落后、供給農村公共產品的經濟效益比較低，私人資金基本不進入農村公共產品供給領域，因此，除了農民負擔一部分公共產品外，政府仍然是供給的單一主體。但是，政府供給存在弊端以及公共資金的限制，必然會使農村公共產品供給存在問題，進而影響了全市的經濟發展。首先，政府供給渠道單一，不能滿足農民對多種公共產品的需求。其次，由于政府供給是強制性的，是自上而下的，所以不了解農民和農村的實際需要，造成了供給決策機制與需求機制失衡，導致公共資源的浪費。這些弊端不僅加大了農民的負擔，更制約了本地區公共產品的均衡。

（三）農村公共產品供給機制的缺陷

第一，表現為自上而下的決策機制。新中國成立以來，為農村地區提供什么樣的公共產品、以何種方式供給等，都是由上級政府強制性規定的，農民基本沒有表達意愿的機會。因此，這種自上而下的決策機制所供給的公共產品脫離了農民的實際需要，導致了公共資源的浪費，這就必然出現兩個極端：一是農民急需的公共產品供給不足。如一些處在大山深處的山村學校，教師資源不足，已有的教師工資水平不高，入不敷出，教學設施比較落后；一些偏遠的山區交通不便、環境惡劣、人畜飲水困難等相關的公共產品供給不足。二是有的地方政府從自己的角度出發，提供了許多農民不需要或者需求較小的公共產品，浪費了大量的公共資金，加重了農民的負擔。如：一些地方政府花大量資金修建豪華的辦公大樓；一些地方官員為商人提供“便捷通道”，導致重復建設項目大量存在等。

第二，農村公共產品需求表達機制缺乏。農民作為農村公共產品的需要者、使用者以及成本的分攤者，沒有表達自己需求的權利和渠道，導致決策部門無法知道農民的真實需求。近幾年，農村基層民主政治建設主要集中在村干部選舉、村務公開等方面，而農民表達自己需求的渠道仍然沒有建立起來，農民缺乏參與議事和決策的積極性，從而導致農民在表達自己公共產品需求時話語權缺失，從而造成了公共產品供給與需求之間的不協調，不利于本地區農村公共產品供給的完善。

三、完善達州市農村公共產品供給的建議

（一）構建“工業反哺農業，城市支持農村”的長效機制

第一，吸收工業資金、城市資金投入農村建設。新中國成立以來，由于偏向城市工業發展戰略，政府掠取了大量的農業剩余價值去發展城市及城市工業。在“統籌城鄉經濟社會發展”的今天，政府必須吸收大量的城市資金、工業資金投入到農村的建設中來，解決農村公共產品供給資金不足的問題。因此，這就要求達州市政府必須調整財政支出的比例，將一些城市建設資金用于農村建設，并使農村的投資比重逐年上升，進而改善農村的生產生活條件。企業也要看到農村的發展潛力，加大資金投入，從而完善農村地區的公共產品供給。國有或集體企業資金用于農村公共產品的完善是當然的，私營企業及其他非營利性組織可通過多種方式直接參與到該地區的農村公共產品供給之中，如發展偏遠地區的教育、醫療等，從而為農村地區發展貢獻一份力量。

第二，鼓勵和吸引優秀企業落戶農村地區。農村地區具有很多吸引企業的優勢，如面積廣闊、勞動力豐富等，因此，各級政府可結合本地區的實際情況招商引資，制定相應的優惠政策，吸引優秀企業在農村地區落戶建廠，從而帶動該地區的經濟發展。同時，一些優秀企業也可以對農村地區進行實地考察，找到符合自己條件的建設發展項目。這樣，一方面優秀企業落戶農村，有利于農村地區的經濟發展，使農村地區有足夠的資金積累，從而解決農村公共產品供給資金不足的問題；另一方面又為農村地區提供了就業機會，充分吸收農村的剩余勞動力，增加農民的收入，調動農民的積極性。

（二）構建多主體的農村公共產品供給體系

第一，加強政府的主導地位。由于公共產品具有非排他性和非競爭性兩個基本特征，因此，政府應該在農村公共產品供給中處于主導地位。調查發現，政府為農村地區提供的公共產品涉及到農村、農民、農業需要的很多方面。本地區農村公共產品的完善，首先必須發揮政府的主體作用。除本地政府外，中央和省級政府也要提供農村公共產品。如農村社會保障、農村義務教育等關系到全民利益的農村公共產品，全由地方政府負擔會加重本地的財政壓力，不利于本地農村公共產品的公平供給。

第二，鼓勵和吸引企業和私人主體。在農村公共產品中，某些準公共產品由于使用者多就會具有排他性特征，如地方性的公路與橋梁由政府提供則成本過高，還有可能造成資源及資金的浪費，應該鼓勵和吸引企業和私人提供。各級政府一方面應制定優惠政策，如稅收優惠等，吸引更多的企業和私人參與到本地區的農村公共產品供給中來；另一方面，還必須制定一些條例和規章制度維護企業和私人主體的合法利益，打擊那些損害農民利益的不法商人和私人企業，創造一個安全穩定的環境，保障農村公共產品的有效供給。

第三，發展第三部門供給主體。第三部門是非營利性組織，是指除了政府部門、以獲利為目的的企業之外的組織，包括志愿團體、慈善機構、民間協會、專業協會、商會、基金會、合作性的非營利性社會服務機構和組織等[5]257。在本市的一些偏遠地區，由于經濟發展水平低、交通不便等原因，政府和企業“鞭長莫及”，或者“不愿”，或者“無暇顧及”，使得這些地方的公共產品供給很不充分，如偏遠地區的教育、醫療等。因此，政府可以提供一部分啟動資金或者給予一定的優惠和幫助，大力發展和扶持本地區的第三部門，培養志愿者教師、醫護人員等，從而滿足這些地區的公共產品需求。

（三）建立科學的農村公共產品供給機制

第一，構建科學的決策機制。要完善本地區農村的公共產品，就必須在充分考慮農民需求的基礎上，建立“自下而上”的需求表達機制。這種機制的建立必須是農民有表達自己需求的愿望和積極性、該農村地區的基層民主制度比較完善等，否則，不但不能完善農村的公共產品供給，還會產生反面的效果，造成公共資金及產品的浪費。因此，政府應該從農村地區的實際情況出發，對農民的需求進行具體分析，保留一些公共產品的決策權，如農村義務教育應由政府“自上而下”地供給，會更有利于農村地區教育的發展和保證效率。因此，農村公共產品的供給機制應該是“自上而下”的決策機制和“自下而上”的需求表達機制的完美結合，只有這樣才能夠保證本地區的公共產品供給。

第二，建立暢通的農民需求表達渠道。農村地區“自下而上”的需求表達機制之所以很難建立，是因為農村地區存在著農民表達需求的渠道不暢通。因此，一要增強農民的主人翁意識，調動農民的積極性，鼓勵其發言。要通過宣傳教育，激發農民的政治熱情，積極參與到公共產品的決策當中，表達自己的實際需求，從而完善需求表達機制。二要拓寬農民表達需求的渠道。一是投票選舉。鄉鎮人大代表、鄉鎮人民政府應根據農村地區的實際情況，列出一些公共產品種類，由農民投票來表達自己的需要，政府最后確定為農民提供的公共產品。二是抽樣調查。政府通過抽樣調查來了解農民的需求，形成政府和農民共同決策公共產品供給的模式。三是定期走訪。對一些偏遠的地區，采取前兩種方式難度較大，政府可組織工作人員或者志愿者進行定期走訪，從而解決這些地方所需要的公共產品。

[1]達州市2010年第六次人口普查主要數據公報[R].達州市統計局，2010.

[2]達州市人民政府.達州年鑒[M].2012．

[3]達州市統計信息網．[2014-01-10].http：//www.dztjw.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ ArticleID=24．

[4]《達州市志》編纂委員會．達州市志（1911-2003）[M]．成都：四川師范大學電子出版社，2009．

[5]張珺.中國農村公共產品供給[M].北京：社會科學文獻出版社，2008．