我國城市內生型低收入群體住房保障的政府責任探析

羅銳

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

我國城市內生型低收入群體住房保障的政府責任探析

羅銳

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

城市內生型低收入群體受其收入制約，無力承擔在市場經濟條件下的住房成本，只能依賴政府提供的保障性住房。政府在這方面的職責包括相關立法工作、確定保障目標、制定建設計劃、提供保障性住房的實物供給或貨幣補貼、保障房的監管等。但目前，政府存在著對社會保障的認識有偏差、廉租房制度有缺陷、棚戶區改造責任不到位等問題。因此，政府需要轉變執政觀念、明確職責，完善廉租房制度，加快棚戶區改造進程。

城市內生型低收入群體；住房保障；政府責任

住房保障作為人類基本生存權利，人人都應該享有。在市場經濟條件下，解決城市住房問題的渠道有兩條：市場和政府。選擇的標準主要依據城市居民的收入狀況（包括家庭總資產及人均收入水平）。近年來，隨著房地產市場持續升溫帶來的房價高企，住房問題已成為重要的民生問題。在龐大的城市低收入群體中，城市內生型低收入群體作為改革進程中的利益相對受損群體，受其收入制約，無力承擔在市場經濟條件下的住房成本，只能依賴于政府提供的保障性住房。解決城市低收入群體尤其是城市內生型低收入群體的住房問題，是政府義不容辭的責任，同時有利于社會的和諧穩定，促進城市化健康發展。

一、我國城市內生型低收入群體住房現狀及成因

（一）城市低收入群體的特點

由于各地經濟發展水平不均衡，目前對于城市低收入群體的界定沒有統一的量化指標。學界通常運用五分法，即按照收入水平將人群平均分成低收入、中下收入、中等收入、中上收入、高收入五種類型[1]。民政部通常以家庭成員人均收入和家庭財產狀況兩個指標來界定城市低收入群體，具體標準由各地制定。

據民政部2014年1月份社會服務統計月報資料顯示，我國城市居民最低生活保障人數為2048.7萬人，最低生活保障戶數為1094.1萬戶[2]。我國城市低收入人群主要由以下幾類構成：（1）無生活來源、無勞動能力、無法定扶養人的城市貧困人口，包括孤寡老人和殘疾人；（2）家庭人均收入低于當地政府規定的貧困線，這部分人有一定的勞動能力，但無穩定工作，收入不穩定；（3）城鎮貧困職工，包括下崗職工、在崗低收入職工以及低收入離退休人員；（4）本地失地農民，主要是城鎮化后因自身專業技能以及文化程度難以適應非農產業從而導致貧困的群體；（5）流動人口，主要是外來無固定職業和固定收入的農民工以及流浪乞討人員；（6）待業人員，主要是年輕的一代人，包括暫時未找到工作的大學畢業生[3]。

城市低收入群體覆蓋范圍廣，且呈現動態化趨勢，不同時期其對象構成也不同。城市低收入群體可分為內生型低收入群體和外生型低收入群體。前者主要是指20世紀八九十年代我國經濟體制改革中的部分國有企業和集體企業的下崗工人及離退休人員。隨著時間的推進，這些下崗工人的人數占城市內生型低收入群體總人數的比重雖有逐年減少的趨勢，但截止2012年末，我國城鎮登記的失業人數仍達到926萬人[4]。后者是指城鎮化以來大量流入城市的農民工以及其他外來人員。1984年1月1日，中共中央《關于1984年農村工作的通知》提出，“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”，此后農民開始向城市流動。隨著城市化進程的加快，大量農村人口進入城市，從而形成了城市外生型低收入群體，其特點是收入較低、無城市戶籍、流動性較強。

本文所研究的城市內生型低收入群體，主要是以住房為出發點，指那些長期生活在城市且存在住房

困難的低收入群體，包括經濟體制改革中的部分國有企業和集體企業的下崗工人、離退休人員以及城市棚戶區居民。內生型低收入群體具有以下特點：一是這些人年齡偏大，文化水平偏低，在改革開放前以“工人”身份進入企業，享受國家或企業包辦的各種福利，生活條件相對優越。隨著改革開放不斷深化，大量國企或集體企業改制，導致這些學歷不高、就業面較窄的職工大多下崗或提前退休。有的職工是被一次性買斷，即企業支付給職工一筆錢，然后職工跟企業沒有任何關系。20世紀90年代中后期，大量國企職工下崗。根據當時的政策，下崗工人可以與原單位保留最多3年的勞動關系，工人下崗后需要到企業再就業中心登記并與中心簽訂協議，企業有權與拒簽協議的工人解除勞動關系，工人重新就業后與原單位脫鉤。二是生活狀況堪憂。由于原來在崗時工資不高，主要是依靠企業各種福利，因此積蓄甚少，下崗時年齡較大，再就業非常困難，從而淪為沒有收入來源或收入微薄的低收入群體。其生活狀況表現為收入低、負債重，生活支出主要是解決基本生存必需，極少用于發展和享受。三是心理負擔沉重。許多職工下崗后不愿與企業脫離勞動關系而拒簽下崗協議，消極對待再就業問題。

（二）城市內生型低收入群體住房現狀及成因

1998年住房商品化改革以前，我國城市居民的住房需求主要依靠國家統籌統建、低租金分配來滿足，只有極少數陳舊的私人住房交易。以下崗職工為主的城市內生型低收入群體，其住房大多來源于單位分配公房、政府直管公房、家傳私房以及自建房等。這些房源建造年代久遠、結構簡陋、配套設施落后。隨著我國城市化進程的加快以及住房制度市場化改革，全國各地進行了大規模的舊城改造以及新城區建設，城市的房地產業由原來國家分配的同質化變為以市場主導的差異化，形成了房地產市場。這種差異化表現在房地產市場由三個層次組成，分別是以豪華別墅區、高級公寓區以及高檔小區為代表的高收入人群居住區；以國家安居工程和經濟實用型小區為主的中等收入群體居住區；以舊城街區、衰敗企業的單位舊公房、自建簡陋房以及政府新建廉租住房為代表的低收入群體居住區。在舊城改造過程中，城市內生型低收入群體受自身收入水平所限，被迫遷至城市郊區或指定的低標準社區。這種市場主導的結果導致房地產市場的社會階層化，即根據個人收入水平將居住區劃分為高檔、中檔、低檔居住區。

城市內生型低收入群體作為城市低收入群體的一部分，其住房問題有著特殊性，尤其是棚戶區改造問題。城市棚戶區主要居住著低收入群體，我國最早的城市棚戶區居民是解放前的產業工人和城市貧民。解放后原有棚戶區未得到及時改造和治理，由于當時的人口政策導致人口的急劇增加，在棚戶區周圍搭建了大批簡易住房，這些住房建造質量低下，歷經多年風雨，房屋結構嚴重受損。以烏魯木齊為例，其棚戶區大多是破舊的平房，其中40%建筑結構簡單，材料以磚木為主，房屋面積狹小，人均住宅面積不足8平方米。棚戶區的配套設施缺乏及環境問題嚴重，主要表現在：（1）建筑密度大，達到50%～60%，人均綠地面積只有0.58平方米；（2）道路排水設施落后，遭遇風雨天氣容易積水，從而損害房屋；（3）消防設施缺乏，存在安全隱患；（4）房屋配套設施不足，缺乏供暖、供氣設施，居民生活質量低下。此外，棚戶區還存在住戶交通困難等問題[5]。

2004年，自遼寧率先在全國啟動全省范圍內的棚戶區改造以來，全國各地都在加快城市棚戶區改造，但從實際效果看，普遍存在兩方面的問題：一方面，棚戶區改造計劃未納入城市總體建設規劃，地方政府只重視短期利益，損害棚戶區居民利益。棚戶區改造涉及拆遷問題，拆遷戶的安置往往不到位，容易發生群體性事件。同時，居民的就業安置存在困難。另一方面，棚戶區改造存在腐敗問題，主要發生在項目審查、工程立項及招投標等領域。

二、城市內生型低收入群體住房保障的政府責任

由于城市內生型低收入群體處于社會的弱勢地位，因此，解決他們的住房問題只能依靠政府。

（一）政府承擔住房保障責任的必要性

社會保障體系和社會信用體系，是市場經濟體制運行的兩大支柱，同時也是維系社會經濟有效運行的體制基礎[6]221。目前，中國正處在全面深化改革時期，經濟結構優化升級導致大量從業人員下崗不可避免。這些下崗人員從原有體制的受益者變為市場經濟改革的利益受損者，最終成為低收入群體。改革在犧牲這小部分群體既得利益的同時，促進了全社會福利的增加。因此，政府有責任通過社會保障的手段彌補這部分群體的損失，維護其基本生存和發展的權利。

根據經濟學公共產品供給理論，公共產品非競爭性、非排他性的本質特征決定政府提供公共產品的必要性。住房保障作為一項公共產品（服務），其供給理應是政府義不容辭的責任。在市場經濟條件下，房地產的供給主要是以企業為主，房地產企業的逐利性致使其不愿也無能力滿足全民的住房需求。政府通過國家強制力采取稅收等手段，能夠有效解決公共產品的本質特征帶來的搭便車現象[7]。

（二）住房保障政府責任的內容

政府在住房保障中所承擔的責任和功能主要有三種：一是政府被動承擔責任的雛生型；二是采用市場手段為主政府計劃為輔的社會型；三是政府全面保障的責任型[8]。宏觀上講，政府在住房保障方面的主要職責包括相關立法工作、確定保障目標、制定建設計劃、提供保障性住房的實物供給或貨幣補貼、通過宏觀調控保證保障房的管理與正常運行等方面。具體來說，政府解決城市低收入群體的住房問題主要通過廉租住房來實現。廉租房制度是我國住房保障制度的重要組成部分，有助于保障公民最基本的居住權，從而保證其生存權和發展權，是政府解決城市低收入群體住房困難的重要手段。

住房保障是政府提供的公共產品，政府的責任貫穿從生產到消費（公民享受住房保障服務）的全過程，即公共產品供給的全過程。政府供應公共產品，可以選擇自己生產，也可以選擇委托私人部門生產（私人部門通常比政府更能有效控制成本），關鍵在于對公共產品生產什么、為誰生產、如何生產、怎樣分配做出決策。產品的公共程度越高，企業越不愿意生產，因此需要政府來提供。政府在有限財力的前提下，依據產品的公共程度科學界定其供給范圍。主要包括兩方面，一是維持社會穩定和健康發展的公共產品，如國防、社會秩序、公共建設等；二是市場主體無力承擔的公共產品，如社會保障服務。住房保障作為社會保障的一部分，科學界定其供給范圍，能夠保障政府更有效的提供，避免資源浪費。界定供給范圍，實質是確定供給對象。解決城市內生型低收入群體的住房問題，必須先確定其供給對象，主要是1984年以前就生活在城市并長期居住的城市低收入群體以及棚戶區居民。

保障房和貨幣補貼是住房保障服務的兩大內容。貨幣補貼主要是通過財政轉移支付方式完成，程序相對簡單。保障房則是解決住房問題的主要方式。保障房建設是系統工程，包括保障房的選址、資金來源、建設、分配、物業管理等，這一過程符合經濟學產品生產什么、為誰生產、如何生產、怎樣分配的規律。生產什么確定保障房的類型；為誰生產決定保障房的供應對象；如何生產是保障房的建設和管理；怎樣分配則要求保障房的公平分配。在這一過程中，政府不需要親力親為。根據新公共管理理論的契約主義，通過一種承諾或協議規定雙方的義務從而保障產品或服務的交換。契約主義分為簽約外包制和內部契約制。對于保障房的建設權主要通過簽約外包方式出讓給房地產企業，政府和企業訂立合同，對保障房的質量、戶型、建筑面積、配套設施等在合同中明確規定，企業到期交付符合合同標準房屋的同時獲得相應的利潤。新公共管理理論作為20世紀50年代以后公共部門治理方式的重大轉變，通過引入市場力量提高了政府的執政效率。政府在提供保障房等公共產品時，可以委托給私營部門，政府的責任主要是計劃（制定相關標準的契約）、籌資和監管。

三、政府在提供城市內生型低收入群體住房保障服務中存在的問題

（一）政府責任缺失或不到位

首先，對社會保障的認識存在偏差。如何看待社會保障的作用，政府的認識存在偏差，認為提供社會保障服務（特別是救助型）是對公民的恩賜而不是對公民權利的尊重。以北京京城仁合小區為例，該小區作為廣渠門北里廉租房項目，其供應對象是符合特定條件的城市住房困難低收入群體。這里的廉租房住戶實際居住中存在許多困難，一是房屋面積太小，難以滿足家庭生活基本需求；二是房屋空置率太高；三是房屋續租機制不明確，導致廉租戶不能安心居??；四是由于地處黃金地帶，消費水平過高，廉租對象經濟壓力大等[9]。面對這些問題，住戶卻敢怒不敢言，主要是擔心有關部門得知后遷怒于他們，從而影響其繼續居住。即使有關問題反映到相關部門，相關工作人員也不以為然，認為廉租對象有房子住就已經很不錯了，還提“過分”的要求。這種現象在全國普遍存在，根源在于漠視弱勢群體應有的權利。

城市內生型低收入群體作為直接受益者，在政府提供保障性住房的決策中究竟應該發揮多大的作用？是毫無條件的接受救助并感恩戴德，還是參與到決策的制定過程中來？前者是把受助對象視為乞討者，政府作為施舍者；后者則體現現代社會人人享有公民權，是社會進步的表現?！捌蛴懻摺迸c“公民”代表

不同的社會地位：公民是法律意義上的概念，包含國家對本國居民的身份認可及居民依法享有的權利和義務，公民權包括生存權、發展權等基本權利；乞討者只是一類特定的人群，沒有法律賦予的基本權利，只有特殊的生存權利，但這種權利的實現沒有法律保障，只能依靠施舍者的施舍。因此，對受助對象的身份認同（公民還是乞討者）不僅決定受助群體對社會保障需求的大小，同時決定提供社會保障服務水平的高低。北京廣渠門北里廉租房項目中的工作人員認為廉租戶提出的要求“過分”以及廉租戶因顧慮不敢提合理的要求，說明政府部分工作人員忽視低收入群體的公民權，以乞討者的標準為其提供住房救助。

其次，棚戶區改造中責任不到位。棚戶區是我國特定歷史時期遺留的問題，棚戶區居民屬于城市內生型低收入群體的一個重要部分。棚戶區所在城市一般屬于資源型城市，如煤礦、油田、林區等資源豐富的城市。這些資源型城市由于過度開采導致資源枯竭以及嚴重的環境污染問題，在進行棚戶區改造時，產業轉型和城市治理成為改造的難題。在棚戶區改造時政府理應加速城市轉型，不僅需要改善棚戶區居民的住房條件，同時還需要提供更多的就業崗位，幫助居民提高其收入。而在實際改造過程中政府的職責大多落實不到位。

（二）廉租房制度存在缺陷

為了解決城市低收入群體住房困難，我國實行廉租房制度，但這一制度本身存在以下缺陷。

第一，房源渠道較少。我國廉租房房源主要來自四種途徑：一是空置的符合廉租標準的公有住房；二是政府和單位新建或購置的住房；三是社會捐贈；四是廉租對象自行租住的符合標準的住房。實際上只有第二和第四種途徑具有可操作性。第一種途徑所涉及的公有住房屬于計劃經濟時代的產物。自1998年實行住房貨幣化改革以來，我國已停止住房的實物分配，公有住房的數量急劇減少，大量公房通過房改出售或出租給職工。因此，通過公有住房為廉租房提供房源難以實行。而通過社會捐贈為廉租房提供房源更是杯水車薪。首先，我國的社會慈善事業發展水平落后，相關法律法規以及政策配套不完善，社會捐贈成功率低。其次，住房與其他商品不同，其巨額價值令一般單位或個人沒有能力或意愿無償提供。少數捐贈行為尚未形成規模，且因戶型標準不符合規定、改建成本高等原因不能作為廉租房的來源。實際上，廉租房主要來源于政府新建或購置住房以及廉租對象自行租住的住房。

第二，建房資金難以保證。無論是政府修建或購買住房，還是廉租對象自行租住住房政府提供貨幣補貼，都需要政府提供大量的資金支持?！读庾》勘Ｕ腺Y金管理辦法》雖然明確規定了廉租房建設的8個資金來源，并從政策上不斷加大廉租房資金的扶持力度，但地方政府在具體實施時難以落實到位。原因在于，一方面廉租房建設所需資金數額龐大，且隨著物價、人力成本逐年遞增；另一方面中央撥付的資金平攤到各地區相對較少，大部分資金來源于地方政府，地方政府的籌資壓力大。

第三，廉租房、公租房并軌后的問題。2013年12月6日住房城鄉建設部、財政部、國家發改委對外公布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房。廉租房和公租房的申請對象分別為城市低收入群體和城市中低收入群體（夾心層）。兩者的并軌，有利于政府降低因住房政策過細帶來的管理成本以及減少尋租空間。但對于城市內生型低收入群體而言，并軌后雖然增加了部分房源，但符合條件的申請者數量的增長遠遠超過房源的增長。城市內生型低收入群體將與中低收入群體競爭公共租賃住房，其自身條件的限制會導致成為申請者中的弱勢群體。因此，從長遠看，并軌有利于我國住房保障制度的健全和發展，但對于城市內生型低收入群體，則應優先保障其住房需求。

四、解決城市內生型低收入群體住房問題的對策思考

（一）轉變執政觀念，明確政府職責

政府作為公共服務的供給者，為城市內生型低收入群體提供住房保障是其應盡的義務。政府工作人員觀念的轉變直接影響其提供的（住房保障）服務質量。城市內生型低收入群體作為城市的一部分，有享受住房保障的權利。這種權利不僅在于被動接受政府提供的住房安排，同時有權提出合理的意見和建議，從而促進其居住條件的改善。為此，應建立弱勢群體利益表達機制，弱勢群體可通過各級人大代表向有關部門表達利益訴求。關于城市內生型低收入群體住房保障的政府責任，各級政府應厘清職責，明確分工。中央及省級政府主要負責資金來源；地級市政府主要負責土地審批以及資金的撥付和監管；縣（區）

級政府主要負責房屋具體建設和日常管理。

（二）完善公共租賃住房制度

完善公共租賃住房制度，可從以下方面著手：第一，用制度解決資金問題。公共租賃住房制度具有長期性，應將建設資金來源納入各級政府財政預算（以中央及省級財政預算為主），確保資金來源的可持續性；第二，建立居民住房登記系統，科學識別住房保障對象，實行準入輪候機制[10]，建立公共租賃住房個人信用體系[11]；第三，針對內生型低收入群體的特點，加大貨幣補貼。建立臨時性和長期性救助相結合的長效機制，將貨幣補貼涵蓋水、電、煤氣、物業費、社會保險等居民生活費用；第四，針對公租房和廉租房并軌后內生型低收入群體的弱勢地位，應通過相關政策措施優先保障其住房需求。

（三）加快棚戶區改造進程

目前，我國仍有7000萬平方米的棚戶區需要改造，約14萬公頃的沉陷區需要治理[12]。棚戶區改造是城市化進程的重要組成部分，對城市而言，改造舊房能改變城市面貌，提高城市競爭力；對低收入群體來說，可以改善其居住條件。由于城市內生型低收入群體在利益表達上處于弱勢，政府在改造過程中常忽視其正當權益，該群體由于無法通過正當手段維權，導致發生沖突甚至群體性事件，嚴重威脅社會安全。因此，政府在進行棚戶區改造中應做好以下方面的工作。

一是做好居民的確權工作。棚戶區改造涉及的建筑物、居民數量巨大，還涉及土地的權益。國土部門應組織力量，科學測量居民占有的土地情況，做好確權工作，為以后的補償提供依據。確權關系到棚戶區居民的切身利益，應嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》中的有關條例進行。在房屋測量時，應委托第三方機構進行科學評估，保障居民合法利益。

二是必須依法拆遷。棚戶區改造是一項復雜工程，必須依照《土地管理法》、《物權法》等有關法律切實維護城市內生型低收入群體的利益。棚戶區改造作為“民心工程”，相關部門應盡可能滿足民眾的合理要求，保障其合法權益，特別是補償和安置工作要充分考慮各戶的實際情況，禁止強制拆遷。

三是落實監管責任。在棚戶區改造過程中，政府應居主導地位。政府的職責主要是規劃和監管。前者包括根據城市發展規劃科學確定棚戶區的改造區域以及改造后的用途，做好改造計劃（包括工程及居民安置等），通過公正、公開的招投標方式將改造工程分包給開發商，在改造中發揮協調作用；后者包括在工程建設中對建筑質量、資金運用情況進行監管，防止尋租和腐敗，維護拆遷居民的正當權益（包括補償資金是否足額到位，后續安置工作居民是否滿意以及日后居民的生存發展問題）。

改造棚戶區不僅要考慮經濟利益，還應注重生態效益。在整個改造進程中，政府應傾聽各方的意見，防止走“先污染、后治理”的老路，用科學的方式進行改造。

[1]孫榮飛.國家部委對低收入人群的界定[N].第一財經日報，2008-02-29.

[2]2014年1月份社會服務統計月報[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/19/content_2614562.htm.

[3]王繼明.城市低收入人群的現狀及其原因研究[J].山西高等學校社會科學學報,2007，（12）.

[4]2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/ t20130528_103939.htm.

[5]蘇巴提·阿合買提.烏魯木齊市棚戶區居民住房保障問題[J].今日中國論壇，2013，（8）.

[6]鄧大松，等.社會保障理論與實踐[M].北京：人民出版社，2007.

[7]蔡冰菲.政府住房保障責任的理論基礎論析[J].社會科學家，2008，（3）.

[8]David Donnison，Clare Ungerson.Housing Policy[M].London：Penguin Books Ltd.，1982.

[9]繁易.走進北京廉租戶[J].中國經濟周刊，2007，（48）.

[10]劉祖云，吳開澤.住房保障準入與退出的香港模式及其對內地的啟示[J].中南民族大學學報：人文社會科學版，2014，（2）.

[11]洪開榮，等.互動公平博弈視角下廉租住房保障模式研究[J].求索，2014，（5）.

[12]中國近7000萬平米棚戶區需改造城市低保人數超180萬[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/12-03/5572962.shtml.

［責任編輯：黃文紅］

C913.7

A

1001－4799（2014）06－0131－05

2014-06-11

羅銳（1985-），男，湖北武漢人，武漢大學社會保障研究中心2011級博士研究生。