社會穩定風險評估的社會理論圖景*

朱德米

黨的十八大提出“建立健全社會穩定風險評估機制”，黨的十八屆三中全會提出“健全社會穩定風險評估機制”。2014年2月28日在中央全面深化改革領導小組第二次會議上，習近平總書記提出“涉及群眾利益的改革要建社會穩定評估機制”。從各地實踐和中央相關文件來看，社會穩定風險評估的基本含義是對“重大決策對社會穩定的影響預評估”，實現社會穩定的“源頭治理”，從而實現維護社會穩定的模式轉變。它包括三個基本要素:預評估，就是對未來的不穩定因素進行模擬和預測;源頭治理:不是為評估而評估，中心任務是把社會不穩定因素控制在萌芽狀態或緩解社會矛盾，需要采取相應的行動措施;維穩與維權的統一，把事后的抗議力量導入到公共決策參與過程，把“維權”、“維穩”和“決策過程的法治化、民主化和科學化”三個系統結合在一起。

與實踐領域相比，學界對社會穩定風險評估的研究還處在滯后狀態，特別是對其知識基礎認識嚴重不足。本文嘗試從社會理論出發為社會穩定風險評估提供學理基礎，推動其發展，以發揮其在國家治理體系中的作用。

一、國家與社會

社會穩定風險評估是一項制度安排，其學理基礎奠定在國家/社會互動之上。社會穩定風險評估核心要旨是把社會力量導入到公共決策過程中(society－instate)，從而實現國家對社會一定程度的開放;反之，它也反映了國家力量進入社會系統(state－in－society)，運用國家力量來疏導社會發展過程積累的社會穩定風險。因此，社會穩定風險評估置于國家與社會的界面(interface)和互動(interaction)進程來分析。

在規范層次上，國家與社會之間關系呈現簡單的三種博弈情形，對抗、妥協、合作。自由主義強調國家與社會對抗，保守主義強調妥協，法團主義強調國家主導或社會主導的合作。不同流派的政治思想對兩者看法的差異源自對人性、國家以及政治本質假設的差異。

在理論層次上，國家與社會之間關系體現在強弱組合上。20世紀60、70年代以來，隨著政治發展理論興起，國家建設(state－building)顯得日益重要。發展中國家的政治發展困境引發學界對國家強弱的關注。受到馬克思主義影響的“回歸國家學派”(bring the state back in)提出了國家是一個行動主體，具有自主性的分析思路。這些探索從而引發了國家－社會之間關系新的變化。國家能力(state capability)成為評估國家強弱的指標。國家能力的最基本含義是財政汲取能力，即稅收征收能力。由于發展中國家和從計劃體制向市場體制轉型的國家都普遍面臨著“國家失敗”(state failure)的窘況，國家能力作為一個具有豐富描述性的概念開始被賦予更多的含義。國家能力與職能直接發生關聯。如法律和制度的供給能力、維護秩序安全與穩定的能力、發展規劃能力、基本公共物品供給能力、國家內部控制與糾錯能力、意識形態和文化價值認同能力等。國家的強弱體現在能力高低上。

與國家能力相對應的概念是社會發展(social development)。社會發展質量高體現在社會自主性強，社會結構合理、功能有序以及追求善的價值理念。在英語文獻里，用“civil society”(漢語翻譯成“市民社會”、“公民社會”或“文明社會”等)理論來描述介于國家/市場之間出現的大量社會組織、團體、職業聯盟等等。從社會自身發展程度來看，“強社會”(strong civil society)是一個帶有價值選擇和道德規范的詞匯。強社會首先是一個善的社會(good society)，從而與“黑社會”、恐怖主義、宗教極端主義等形形色色的組織相區別?！皬娚鐣斌w現在社會具有自主結社特征?！扒ё税賾B的社會組織”是強社會直觀體現，社會組織其本質是一種價值追求，把個體從原子化狀態中解放出發，結社成團體。結成社團是出自個體自愿，而不是強制。因此社會組織密度是測量社會強弱一個指標。社會信任、容忍、合作、集體行動等也成為觀測社會強弱的窗口。有的學者從“結構－空間－價值－影響”四個維度構成的鉆石框架來測量社會強弱。①

國家與社會之間強弱組合，形成了四種關系，如圖1國家與社會強弱關系分析。

規范和理論層次分析都假定國家與社會之間存在明顯的界限(boundary)。國家是有性格的行動主體，社會是復雜的社會生命系統。然而，在經驗研究層次，國家與社會之間卻并非涇渭分明，而是相互交錯。②喬·S．米格德爾(Joel．S．Migdal)提出了“國家在社會中”的過程分析框架。國家在社會中分析框架關注的是國家自主性以及國家對社會控制與滲透。從邏輯上看，硬幣的另一面是社會進入國家(society－in－state)。社會對國家能夠形成一定程度的制約，失敗國家或弱國家是其極端形式。在實證層次上，研究國家與社會之間的關系合理分析框架是國家與社會之間形成良性互動(good interaction)，構成了圖1的“強社會強國家”理想狀態。理想狀態下的國家與社會之間的互動首要問題是解決國家與社會之間的界面(interface)。界面是工程技術領域的一個專用術語，描述儀器設備部件之間的接口，后來廣泛運用于表述事物相互聯接、相互作用的狀態，如人機交互界面。在工商管理領域，組織界面用來指不同類型企業之間復雜交換活動?！熬W絡組織”和“網絡治理”概念的興起，“界面”成為“網絡的節點”(node)。

圖1 國家與社會強弱關系分析

國家與社會之間存在著許多“界面”，如國家提供的法律制度和公共秩序、意識形態、公共物品、再分配的政策、對經濟社會活動的監管框架等等。而公共決策過程是國家與社會的“互動最集中的界面”。社會穩定風險評估其實質是對決策社會影響評估，旨在實現“源頭治理”。國家與社會互動有兩個界面:評估，打開了決策的“機會之窗”;公眾參與，開放了決策過程。從社會穩定風險評估終極目標來看，實現國家與社會的合作，從而形成“強國家強社會”的理想格局，推動中國的民主建設和國家建設。

在國家與社會互動界面上來認識和理解社會穩定風險評估，把該項制度安排的生命力置身于民主政治和國家建設的雙重維度交叉點上。這個定位實質是建立了社會穩定風險評估的制度安排評價坐標:民主性和有效性。通過社會穩定風險評估提升行政決策的有效性，從而克服轉型時期國家與社會之間的緊張關系和直接對抗性;民主性是把經濟社會發展積累的消極能量轉化為決策過程的正能量，從而提升決策的民主化。有效性和民主性是相互支撐的，構成了社會穩定風險評估兩個支點。

二、決策與評估

對公共決策進行系統的評估起始于環境影響評估(environmental impact assessment，EIA)。公共決策結果以多種形式呈現出來，如建設工程項目、政策、戰略規劃等。環境影響評估分為建設項目、規劃和戰略性等幾個層次。與環境影響評估相伴隨的是社會影響評估(social impact assessment)。社會影響評估起源與20世紀50年代唐納德·坎貝爾(Donald Campbell)的《社會背景下實驗有效性相關因素》，該書引入了社會科學方法來研究實驗和準試驗內外部有效性的測量。③60年代美國“向貧困開戰”運動中成立了“經濟機會辦公室”，要求對社會政策進行評估。但這些努力并沒有成為制度安排。1969年美國實施《國家環境政策法案》，要求聯邦政府機構進行對“立法”的人類環境(human environment)的影響進行評估，促進了環境影響評估大發展?！吧鐣绊懺u估”首先出現在對環境的社會影響評估中，由美國社會學會提出這個概念。70年代在福特基金會資助下，對聯邦政府社會政策和項目進行評估，超越了環境影響評估的范疇。80年代聯邦政府開始形成環境和社會影響評估兩個體系，并得到廣泛運用。1986年世界銀行在其資助的工程項目領域進行社會影響評估。此外，社會影響評估得到全面、廣泛的發展。

按照《國際社會影響評估手冊》對社會影響評估的基本定義是“對干預性的行動(政策、項目、規劃和工程)的預想到的或未預想到的社會后果進行分析(預測、估算和反思)和管理”。④對影響評估的內容和方法沒有太大的爭議。爭論的焦點集中在“社會”的范疇上，難以清晰的界定。首要的是社會影響評價價值和目標的定位。國際影響評估協會(International Association for Impact Assessment IAIA)提出社會影響評估的基本價值和原則有12條⑤:

(一)規劃和社會影響評估首要原則是基本權利平等;

(二)規劃性干預的社會影響是可預測的;

(三)規劃性干預能夠被調整，以減少負面影響，提升其正面效果;

(四)社會影響評估應納入到決策的全過程;

(五)應當更多關注可持續發展的社會方面，社會影響評估(連同環境影響評估)能夠提供更好的發展方式，平衡經濟利益和社會成本;

(六)所有干預性規劃及其評估，應當有助于地方社區社會和人力資本的培育以及強化民主過程;

(七)對于從干預性規劃中獲益的人群應當仔細調查;

(八)當一些不可避免的影響存在時，應當對干預性規劃不同方案進行比較;

(九)即使干預性規劃得到批準或被認為是有益的，也應當對其環境和社會潛在影響進行全面評估;

(十)在評估過程中地方性知識、經驗和文化應當充分考慮到;

(十一)在評估和規劃性干預時，不應當使用暴力、恫嚇和威脅;

(十二)侵犯人權的所有干預性計劃都應當停止。

從上述12條原則出發，社會影響評估的“社會”主要體現在平等(代內和代際)、價值多元、成本內化(而不能外溢)等基本含義。具體的說有:生活方式、文化、社區、健康、福利、基本權利、身心安全、代際公平等。在這其中社會穩定影響評估集中在基本權利、健康和福利等方面。社會影響評估關注政策、項目、工程的社會后果，評估的目的是分析、監管和管理這些后果。這些后果包括積極的、消極的、預料到的、沒有預料到的、直接的、間接的、短期的、長期的。社會影響的后果包括對人群的需要、偏好、居住、工作、娛樂、相互之間的關系、利益結構等方面帶來的變化。社會影響評估的對象是人或組織，所以往往涉及到價值沖突和權力斗爭。

決策過程是國家與社會互動的界面。影響評估是決策科學化和民主化的要求，體現了民主性和有效性的價值追求。影響評估本身就是打開決策過程“黑箱”的一把鑰匙。社會穩定風險評估從其本源上來說，它是社會影響評估的一個部分。評估的主題是“社會不穩定”。在中國的語境下，社會不穩定特指大規模信訪、越級上訪、群體性事件、極端事件、網絡輿情等。社會不穩定是社會群體行動的一種表達方式，或許也可以理解成為社會群體博弈的一種方式。⑥社會不穩定的根源在于維權機制發育不足。換言之，社會穩定風險評估實質是通過對民眾的基本權利進行影響評估，從而實現管控型維穩模式的轉變。

簡要的說，工程、項目、政策、規劃等可能引起社會變化(social change)。社會變化表現在人口、經濟、空間、制度運轉、公民權、利益、分配、社會文化和心理等過程。決策的后果對社會變化有經濟的正面的效果，也有負面的和消極的效果。負面的效果往往會引發出社會抗爭，進而影響到社會穩定。社會穩定風險評估的內容包括:

顯性影響與隱性影響。顯性風險是指已經暴露出來的社會不穩定傾向、苗頭或事件，如通過網絡QQ聊天、微博、網絡社區、現場聚會、集會等形式表達出來的抗議，通過各地維穩指揮中心反映出來的。隱性風險是指沒有表達出來，但是存在著暗流或群眾明顯的不滿意，但是根據屬地的信息員或維穩部門工作人員的經驗能夠判斷出來的風險。有的時候是根據隱患能夠識別出來的。

主要影響和次生影響。主要影響是指重大事項可能帶來的風險點，比如征地拆遷領域的補償方案。次生影響是指主要風險在社會矛盾預防和源頭治理過程帶來的新風險。短期影響和長期影響。短期影響是指在重大事項完成周期內爆發出來的時間短，程度激烈，容易識別出來的。長期影響是在周期結束后，由于社會穩定的隱患存在而在更長時間內才會顯現出來的。

技術影響與社會心理影響。在重大工程項目進行社會穩定風險評估過程中，特別是在合法性審查過程中，許多技術指標，如采光、距離等符合法律法規的要求。但由于缺少人文關懷方面的考慮，即使規劃、方案等是合法的，卻也有可能引發群體性事件或者引發社會惡性事件。因此在社會穩定風險評估過程中，針對不同人群的社會心理進行調查和評估。如有的地方在司法強制拆遷風險評估過程中，引入了社會心理分析，包括對拆遷對象的社會交往、心理落差、社會地位等方面進行了分析。

單個影響與整體影響。單個是指重大政策與大型工程在生命周期不同階段里出現的風險點、風險概率，風險值。如大型工程在規劃、建設、運營階段出涌現出的單項風險。大型工程的環境影響、社會影響等層面上涌現的單項風險。重大政策在醞釀、議程設置、決策等階段涌現的風險。重大政策對不同利益相關群體的影響的單項風險。整體影響是指利益相關的公民、利益不相關的公民在信息擴散和“傳染”機制的作用下，在社會形勢演變不確定的條件下，涌現出的整體風險。整體風險不是單項風險簡單相加，而是由于人群之間存在著信息擴散和“傳染”機制的作用而放大了社會穩定的風險。

對決策進行評估源自有限理性的假設。早期對決策評估主要立足技術維度，后來擴大到環境和經濟維度，當下更多關注到社會維度。社會穩定風險評估屬于典型的決策預評估，但是在影響評估框架內還沒有開發出評估工具和可能形成的風險概念，同時影響評估還停留在靜態意義上。

三、抗爭與參與

對“抗爭”(contention)主題的研究反映出全球化時代國內外學界逐步走向趨同的一種表現。一方面，它反映了國際學界對抗爭研究出現“轉向中國”的變化;另一方面，經過中國學界持續的多年努力，國內研究成果獲得了國際同行的認可。盡管研究出現了趨同，但是對中國社會出現的層出不窮“抗爭”行為的研究還缺乏本土的解釋力。中國特定發展階段形成規模宏大的抗爭具有非常復雜的原因，現代化進程高速推進，經濟社會系統自身的演變集聚“負能量”，社會系統難以消化，如個體主義、消費至上、金錢迷戀與崇拜、社會交往網絡結構的功利化等形成了抗爭的價值和文化來源。規模宏大、影響深刻的城鎮化是社會抗爭的幕后背景。在強國家發展戰略下，政策(決策)不當和失誤是抗爭的直接觸發因素。大規?？範幍暮蠊ǔ６紩碚叩淖兓?。

抗爭是社會基本元素之一，斗爭與團結都是源自人性;因此研究抗爭是思想史上的主題之一。世界范圍現代化運動帶來社會大轉型，刺激學術的研究。政治學、社會學等學科關注抗爭議題。按照西德尼·G．塔羅(Sidney G．Tarrow)的總結，對抗爭研究主要四個理論:怨恨與集體行為理論(grievances and collection behavior theory)、理性選擇與資源動員(rational choice and resource mobilization)、抗爭的文化(contention of cultures)、政治過程模式(the political processmodel)。⑦

怨恨與集體行為理論是從社會心理角度出發來考察社會抗爭。該理論認為社會運動是一種社會緊張關系的表現，游離于正常社會制度體系(組織化程度低)之外，是一種反常的社會心理，是一種具有自我意識的社會涌現(emergent)現象。該理論分析核心是個體被剝奪感，由此產生怨恨，從而形成集體行為。

理性選擇與資源動員理論是新一代社會運動理論家突破原有框架，并引入了微觀經濟學的經濟理性人分析假設。奧爾森及其后來追隨者都把集體行動類似于市場營銷，沒有共同利益就沒有一定數量的人群來參與。人群數量越大，大家越可能存在著“搭便車”。顯然奧爾森的理論難以解釋大規模社會運動現象。后來社會學家約翰·麥卡錫(John McCarthy)和邁耶·扎爾德(Mayer Zald)從資源為主題來回答上述問題，個體資源的擴大、職業化程度提升以及外部財務的支持等成為解決職業運動組織的答案。資源動員理論是解釋社會運動如何開展的，對早期關注結構的一種批判。⑧資源動員理論對社會運動的正式組織現象具有解釋力?？範幍奈幕碚搧碓从谌祟悓W、社會心理學和文化史等學科對社會運動現象的研究，關注社會運動的建構意義、對話以及情感等方面主題。按照塔羅歸納，有三個代表流派:湯普森階級意識的自我建構;社會心理學派提出“建構”(framing)和“共識性動員”(consensusmobilization)概念來解釋社會運動的個體情感因素;歷史學的建構主義轉向，如?？聦嗔Y構的研究;主體的建構核心是認同的形成。文化理論后續的研究關注到社會運動的激勵(motive)因素。

政治過程模式理論具有很大的影響力。它提出的“政治機會結構”概念，比較有力的解釋了國家與社會的互動，并且用來進行跨國比較研究，解釋不同的社會運動的成功或失敗。政治過程模式關注到機會/威脅、利用/壓制之間的關系。后來有的學者對“機會”與“結構”的邏輯沖突進行評析，提出用“戰略互動”來代替早期版本的解釋。戰略互動吸收了博弈思想，更為貼切解釋了國家與社會的互動關系。

抗爭理論明確提出社會運動的主體是缺乏接近決策中心或參與公共政策過程的機會、能力或資源。換言之，沒有開發出公民參與的路徑和通道。

從學術譜系的角度看，公眾參與的研究源自政治參與，甚至在相當長的時期內，兩者之間的區分是不清晰的。1969年阿恩斯坦(Arnstein，S．)在《美國規劃師學會雜志》發表了“公眾參與的梯子”(a ladder of citizen participation)一文⑨，他認為公眾參與是公眾權力(citizen power)的一種類型。根據對聯邦政府三個社會項目(城市改造、反貧困、模范城市)實施過程中公眾參與的實證研究，他注意到社會弱勢群體(have－not)對項目的規劃和執行的參與，這些弱勢群體在政治經濟過程中一直處于被排斥的地位，參與也就意味著權力的重新分配，弱勢群體因而獲得了權力。從此以后，開啟了研究公眾參與的新浪潮，從而把公眾參與研究與政治參與研究區別開來。

公眾參與被廣泛接受的定義是國際公眾參與協會(international of public participation，IAP2)提出的七個要點:

(一)公眾參與的信念是那些受到決策影響的公眾有權利卷入決策過程;

(二)公眾參與包括承諾公眾的作為將影響到決策過程;

(三)公眾參與通過對所有參與者(包括決策者在內)的需要和利益識別和溝通來促進決策持續改進;

(四)公眾參與積極推動那些對決策感興趣或受到決策潛在影響的人們卷入決策過程;

(五)公眾參與征求民眾關于如何參與的意見;

(六)公眾參與需要用便利方式給參與者提供所需要的信息;

(七)公眾參與需要與參與者溝通他們的投入如何影響到決策。

這些要點表明公眾所參與的是公共決策過程，是政策制定產生實質性的影響。公眾參與有著許多方面功能或益處:如提升合法性，增強信任感;提高決策科學性和民主性;提升公民的幸福感等等。最顯著的功能是防止社會沖突，把社會邊緣群體納入到決策過程，從而承擔起從源頭治理社會穩定的作用。

在中國特定發展階段和制度框架內，按照公民參與對決策過程的影響程度來看，參與的形式有:信息告知(information)、在場(presence)、發出聲音(voice)、談判與協商(negotiation 、deliberation)、同意(consent)。⑩這些參與形式對決策過程的影響逐步增強，形成了參與通道(ladders)。在中國情景里，“同意”成為非常重要的參與形式。官方與學界對“參與”理解的差異成為解釋公民參與在中國發展緩慢的原因，因為官方和民眾對公民參與公共決策過程都持懷疑態度。如公民參與的主要形式聽證會在中國流于形式，成為政府與民眾都關注的話題。?

社會抗爭和公眾參與都是公眾行為一系列行為。當前我國政府對社會不穩定的表現概括為12種情形:

·沖擊、圍攻黨政機關、要害部門及重點地區、部位、場所;

·發生打、砸、搶、燒及人員傷亡事件;

·非法集會、示威、游行;

·罷工、罷市、罷課;

·敵對勢力插手利用，內外勾結形成熱點;

·集體上訪;

·極端個人事件;

·堵塞、阻斷交通;

·媒體(網絡)出現負面輿情;

·個人非正常上訪;

·靜坐、拉橫幅、喊口號、散發宣傳品;

·散布有害信息。

從群體行動的角度看，個體行動排除在研究議題之外。從組織化程度和暴力程度來看，群體抗爭行為有:組織化程度高的暴力、低度組織化暴力、無組織性的暴力、集體抗議(占領敏感地區、堵塞交通、游行、示威、靜坐、“集體散步”)、信訪等。其中信訪可以納入到制度性行為范疇內。組織化程度高的暴力行為不是抗爭政治，而革命政治研究的范疇。因群體行動而引發的國家安全也不應列入抗議政治研究的范疇。把上述因素都考量進去的話，對抗爭與參與之間的系列公眾行為形成了一束光譜，簡化為“公眾行為光譜(spectrum)”(見圖2)。

公眾行為系列光譜旨在描述公眾行為的轉變關鍵是在于公共決策過程的變革?？範幷蔚难芯恳驯砻魃鐣\動的主體是缺少進入公共決策過程機會或能力的社會階層，而公眾參與的研究也表明公眾參與公共決策過程能夠防止社會沖突，特別是公民與政府之間的沖突。公共決策過程成為抗爭政治和公民參與研究的交叉點。當地方公共決策過程排斥公民參與時，公民的需求、利益和偏好無法卷入到決策過程，必然引發公民對決策后果進行抗爭。同樣，大規模持續的抗爭、嚴厲的干部考核和責任追究迫使地方政府領導人轉變決策過程，傾聽民意，注重民眾的利益、需求和偏好。簡要地說，社會穩定風險評估要義是在評估的過程中推進公眾參與，把群體抗爭的負能量通過決策過程的變革轉變為公眾參與的正能量。

圖2 公眾行為光譜

四、戰略與預見

對公共決策的影響評估屬于“前評估”，其實質是把戰略預見引入到公共政策制定過程中，提升對決策后果的可控性。與影響評估相比，戰略預見更具有主動性，更加強調決策本身具有選擇性和主觀性特征。戰略思想最初出現在軍事領域，與戰術是對應的一種思想方法，它關注的是整體規劃以及實現長期結果。中國古代孫子被認為最早提出戰略思想的軍事家。預見(foresight)通常是指個體對未來(future)的一種思考，與此對應的詞有:后見之明(hindsight)，對過去的反思能力;洞察力(insight)，對當下的認識能力。第一次運用“預見”這個詞的是1932年英國BBC廣播公司。?戰略預見是組織一種有系統、理性規劃能力。在技術創新、商業、軍事、氣候變化等諸多領域戰略預見方法已得到長足應用和研究。近年來在公共政策領域開始出現運用戰略預見方法對決策過程的研究。2010年比特·哈比格(Beat Habegger)在《公共政策中的戰略預見:對英國、新加坡和荷蘭經驗評論》一文中指出:“戰略預見和解釋對公共政策制定的貢獻集中在兩個方面:一方面為政策趨勢提供系統的知識;另一方面推動政策制定者之間相互社會學習，并模擬公共政策者共同接受的愿景”。?

從決策的時間影響來看，公共決策有兩種類型。一類決策是機會決策，“時間之窗”打開時，需要公共部門采取行動或不行動。機會決策是在各類條件和信息都已確定條件下，投入—產出或投入—結果之間因果關系比較顯著。另一類是戰略性決策，與決策相關的各類要素都處于變動過程中，決策的影響或后果常超出決策者理性認識范疇，預料之外的結果可能發生。戰略預見是把預見與決策融合在一起，從而對強化戰略性決策的研究。戰略預見的研究包括趨勢(trend)研究與未來(future)研究。趨勢研究是評估當前的行動、決策帶來的可能后果進行評估。未來研究關注潛在的各類因素發展，社會整體的變革等。

趨勢研究和未來研究結合在一起，形成了戰略預見的四個層次:評估當前行動和決策的意義(結果評估)、在問題暴露之前發現并避開(早期預警和引導)、未來可能的事件對當前意義(形成主動性戰略)、未來設想的方方面面(情景模擬)。?這四個方面與社會穩定風險評估的實質含義高度吻合。從事物發展客觀規律來看，有五種狀態:永遠不會發生(never)、不可能發生(unlikely)、不確定發生(uncertain)、可能發生(possible)、能夠發生(can be done)。戰略預見在這些要素進行分類和區分基礎上，識別出對決策與環境因素之間互為影響的路徑和結果。從領域上看，這些因素包括社會、技術、經濟、生態、政治和價值觀六個方面。五種狀態和六個領域構成了戰略預見分析和研究的內容。

如何進行戰略預見?這是戰略預見研究領域長期關注的主題。隨著信息(情報)和數據收集的便利化，處于數據的能力和手段的科學化，不同的學科領域都在持續關注開發出戰略預見的工具。

概括起來有四種戰略預見的工具和方法。影響評估是類似準實驗方法來進行情景模擬。結構分析是識別有關未來的關鍵問題。利益相關者分析是識別影響未來或受決策影響的行動主體，并分析他們之間的關系。形態分析(morphological analysis)是對整個要素可能性的總體把握，并建構“情景”(scenarios)。其中形態分析是其中最重要的工具和方法，被廣泛運用到針對“棘手問題(wicked problem)”的決策分析。?湯姆·里奇(Tom Ritchey)指出“如果你是在從事長期段的社會、商業和組織規劃——或者影響人們生活的所有政策規劃——那么你就要面對處理棘手問題”。?解決棘手問題采取的方法就是一般形態分析。

形態分析在許多學科和領域中都得到廣泛運用，如生物學、語言學、地質學、天體物理學、社會學等?！癕orphological”的意思是形狀(shape)、構造(form)。形態是指一個物體各個部分之間的結構和安排。首先使用“morphology”一詞的是德國詩人、劇作家和思想家歌德(J．W．von Goethe)。?歌德用“形態”一詞表示有機體的構成與轉變，關注的是“形式與質”，而并非“功能與量”。對形態分析工具和方法進行更為科學探索的是瑞士天體物理學家和航空航天學家弗瑞茨·茲維基(Fritz Zwicky)在美國加州理工學院發表了對形態分析研究的系列文章，推動了該領域科學化程度的提升，并促進了向其他領域的傳播。其后，在許多領域都運用形態分析。

1973年霍斯特·里特爾(Horst Rittel)和梅爾文·韋伯(Melvin Webber)在《一般規劃理論的困境》一文里對“棘手問題”和“平淡問題”(tame problem)進行了區分。他們認為社會規劃問題的整個社會現實就是傳統的線性分析方法無法成功地應對，用“棘手問題”這個詞來描述這類社會問題的決策。后來的研究更加細化了兩類決策問題類型特征。通常來說，“平淡問題”的特征有:有相對穩定和明確問題陳述;我們知道當答案出現時，問題有明確的終點;答案能進行客觀評估對或錯;用相類似的方法解決類似類型的問題;可以用試錯法進行實驗。與此相對應的是“棘手問題”，其特征有:難以清晰地定義，相對含混;與道德、經濟、政治、社會等領域高度相關，主觀性強;對問題本身以及解決方案都缺乏共識;與變動的環境形成互動，問題處于不穩定狀態，答案更加不確定。?更進一步的說，問題的定義是多維度的，取決于主觀判斷;問題沒有明確終止邊界;解決問題的方法沒有對錯，只有更好或更壞之分;對答案沒有當下或長期的檢驗標準;解決問題的潛在方案無法列舉全;幾乎每一個棘手問題都有著特殊性;每一個問題都可以看作是其他問題的前期癥狀;導致問題形成的原因是多重的。對于“棘手問題”的解決方法運用的是形態分析。形態分析首先是從環境—戰略空間框架出發。環境分為兩類:背景(context)和相互作用(transactional)的環境。背景環境是指能夠對組織和系統產生影響，但組織和系統不能改變的因素，如技術變革。相互作用的環境是指能夠與組織和系統形成相互交換，相互從事影響的因素。戰略空間是組織和系統能夠集成所有可控因素并形成應對背景因素的戰略。環境－戰略空間框架(如圖3)是形態分析環境模型。?

形態分析包括兩個及以上維度或要素(充當變量)，內含一系列狀態或價值，構成了分析參數。在不同參數之間的狀態或價值建立起關聯。關聯有三種:因果關系、統計關系和邏輯關系。每一個維度都可以用表格進行描述。形態分析是戰略預見的定性方法的代表。

社會穩定風險評估的對象是帶有復雜利益調節的公共決策，屬于典型的戰略性決策，而非機會決策。戰略性決策回應的是“棘手問題”，反映利益相關者的多重博弈的特性，因此需要對決策進行趨勢和未來的研究。戰略預見是對影響評估的進一步發展，更加強調決策的主觀性和選擇性，更加重視決策者的積極作為對決策后果所產生的影響。

圖3 環境與戰略空間框架

五、風險與管理

社會穩定是社會脆弱性(social vulnerability)的直接體現。社會脆弱性來源于社會不公平，“嵌入在復雜社會關系和社會過程中”，最好看作是需要社會解決的社會問題。?在中國的語境下，社會穩定與社會秩序是聯系在一起。社會穩定的風險實質是社會秩序受到挑戰，表現為社會群體性事件、社會騷亂、集體上訪、惡性社會事件等。社會穩定風險評估拓展了社會影響評估的范疇，關注的是風險問題，由此而納入到風險評估與管理范疇。社會穩定風險評估關注的是風險的評估、預測與防范等。

既然是風險評估，那么首先需要在學術意義上厘清“風險”的含義。風險具有兩個層次的意義:不利結果的嚴重程度和發生的概率。在系統論意義上，影響風險出現的因素有:輸入、輸出、狀態的變化、決策的變化、外部的變化、不確定性的變化以及隨機變化。?又可以表達為:R={si，li，xi}。R(risk)的含義是“風險”，S(risk scenario)的含義是“風險情景”，L(likelihood)的含義是“可能性”，X的含義是“破壞性的結果”。進而言之，“風險”是破壞性結果發生的概率，來源于對未來變化的不確定性(uncertainity)，是系統脆弱性狀態的一種表達。

在風險評估的框架里，核心概念是不確定性。它包括了四個方面的內容:對結果預判的知識方面不足;對風險無法進行定量描述或風險評估的結果不可靠;潛在因素對活動結果的影響上缺乏理解;對結果的空間狀態缺乏明確的定義。?簡單地說，它分為兩種類型:偶然或意外事件的不確定性(隨機變量)，即偶然的不確定性;由于知識不足導致認識論層次的不確定性，即認識上的不確定性。在實踐中，社會穩定的風險既有偶然的不確定性，突發事件的影響;又有決策者知識不足，對社會利益關系認識不足，對人群的集體行動能力和能量認識不足。

風險識別方法是風險預測的關鍵要素。其主要方法有:

(一)類型識別模式(a taxonomy－based model)

風險分類是按照類別(class)、要素(element)、屬性(attribute)三個層次來進行風險劃分。在風險評估過程中，風險類型識別模式一直是基本的分類方法，逐步利用軟件工程等信息技術來進行標準化分類。在社會穩定風險評估過程中，針對不同類型的風險采取相應的風險防范顯得非常重要。

(二)分級全息建模(hierarchicalholographicmodeling，HHM)

分級全息建模(HHM)是建立在系統和整體哲學基礎上，全面、豐富、多角度、多維度地展示系統特征。?“分級”來自組織的本質是按層級設計的，因而由層級機制推動風險管理框架的運行?！叭ⅰ苯栌玫氖菙z影技術詞義，意思是“全息攝影”，展現系統風險的多視角圖像?。HHM是建立情景模擬基礎上，力圖通過類似攝影技術方法，全方位揭示風險源、風險類型及其風險演化。其核心分析概念是分解(decomposition)方法，把多目標系統劃分為各類子系統，按照風險來源進行定位和識別。

運用HHM分析大型工程項目的社會穩定風險，包括了生命周期、項目管理、技術、硬件、軟件等分系統。分系統可能引發的社會穩定風險源是不同的，如生命周期分系統內社會穩定風險源，見下圖(表1大型工程項目生命周期HHM分析)。

表1 大型工程項目社會穩定風險評估的HHM分析

運用HHM分析重大政策的社會穩定風險評估，關鍵是能識別出風險源，在此基礎上進行系統掃描。重大政策的風險源主要來自政策文本的變化可能帶來的社會穩定風險。政策文本的變化集中在三個方面:時間(temporal)、空間(spatial)、個體的異質性(individual heterogeneous)。?個體的異質性也就是社會人群。

重大政策的整體風險取決于兩個因素:每個風險點的風險值大小、擴散機制的強弱。單個風險點的風險值比較小，但擴散機制強，整體風險也比較大;單個風險點的風險值比較大，但擴散機制弱，整體風險也可控。擴散機制是指利益相關群體或不相關的群體，在網絡、負面信息、謠言等作用下，利用人群的負面情緒來擴大社會風險。重大政策的風險點識別的標準是不同人群因政策縫隙而導致的利益獲得或受損程度。因時間、空間、人群上的不一致，調查出人群的數量和利益關注點。

公共政策的生命周期簡單的說可分為:決策、執行與評估。依據上述兩個維度，構建出識別重大政策風險源的工具。

表2 基于HHM的政策風險識別

簡要地說，社會穩定風險評估旨在對決策后果進行預評估，實現社會利益沖突的源頭防治，緩解社會矛盾和沖突，從而推動管控型維穩向民主、活力、有序的社會秩序建設轉變。從學理上需要回答并解釋社會穩定風險評估到底是什么，有哪些知識基礎，學術觀點發展脈絡的圖景。從國家與社會、決策與評估、抗爭與參與、戰略與預見、風險與管理五個不同層次展現出社會穩定風險評估在社會理論知識脈絡中的地位(如下圖)。

圖4 社會穩定風險評估的社會理論圖景

基于上圖進一步提煉社會穩定風險評估的學理基礎。社會穩定風險評估處于國家與社會互動通道上，是對公共決策過程進行影響預評估，目的是把社會抗爭轉化為公眾參與，運用了戰略預見的思想和工具，其實質是一種風險預測、評估與化解的制度安排。

注:

① Helmut K．Anheier．Civil Society．Measurement，Evaluation，Policy．pp．14 －42．

②Joel．S．，Migdal．2001．State in Society．Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another．Cambridge:Cambridge University Press．pp．3 －36．

③http://lsi．mckinsey．com/what_is_social_impact_assessment/the_history_of_social_impact_assessment．

④⑥Henk A．Becker，Frank Vanclay(eds．)．2003．The International Handbook of Social Impact Assessment．Edward Elgar:Cheltenham ，Uk，Northampton ，MA．USA．p．2，pp．4 －5．

⑥YongshunCai．2010．Collective Resistance in China．Stanford:Stanford University Press．p．191．

⑦⑧Sidney G．Tarrow．2011．Power in MovementSocial Movement and Contentious Politics．Cambridge:Cambridge University Press，pp．22 －28，p．24．

⑨Arnstein．S．1969．A ladder of participation．Journalof the American Institute of Planners．35，pp．216 －224．

⑩漢語中“參與”的意思是介入，而并非是參加。國際公民參與協會(IAP2)把參與定義為五個層次的行為:信息告知、咨詢、卷入、合作、授權，http://www．iap2．org/．

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