我國農業旱災災后援助機制的構建

劉新意

摘要：近年來，我國農業旱災發生頻繁，極大地影響了農村經濟的發展，給我國農業生產帶來巨大的損失與破壞。在與旱災抗爭的過程中，我國政府積累了一定的災害管理和援助經驗，建立了災害管理和防災減災工作體系，但災后恢復重建援助機制還不完善，存在著部分缺失。

本文分析我國農業旱災災后恢復重建援助中的缺陷，并為提出構建新型災害援助機制提出相應的對策與建議。

關鍵詞：農業旱災；恢復重建；援助機制

干旱災害是對我國國民經濟尤其是農業造成最嚴重危害的自然災害，出現頻率高、持續時間長、影響范圍廣。近年來我國農業旱災更是日益嚴重和頻繁，1991-2010年的20年間，1992、1994-1995、1997、1999-2003、2006-2007、2009-2010年均發生了重大旱災，共13個年份，接近于1.5年一遇^[1]，可見重大旱災發生頻繁、時間間隔短，因此加強旱災的研究，對于災害管理和災后恢復重建有重要的指導意義。

然而，現階段我國農業旱災災后援助機制比較薄弱，還不成熟，本文擬以此展開探討，以期能為災后援助機制的改善提供理論依據。

一、我國現行農業旱災災后援助機制缺陷分析

我國自然災害發生頻繁，造成的損失嚴重，尤其是旱災，影響農業生產，具有巨大的破壞性和不可知性，使得人們不得不思考災后援助機制的構建和完善。本文將分析現有援助機制及其效能缺陷，提出完善和構建農業旱災災后援助機制的政策建議。

旱災災后援助是指國家和社會向遭受自然災害而造成生活貧困甚至無以生存的災民提供一定的物質幫助和社會保障，以保證其正常生活水平和自行生存能力^[2]。援助的內容包括緊急救援、災后居民生活的安排、災后農業生產和基礎設施的維護與恢復以及社會關系的重建等。

其目的在于幫助農戶脫災，脫貧，恢復和發展生產。由于災害援助具有公共性和公益性的特點，應以財政救助為主導，同時輔以市場保險、社會援助等為輔。但現階段我國農業旱災援助體系不完善，機制不健全，從而表現出援助制度的缺失與不足。

（一）政府財政援助，主體單一且弊病叢生

我國災害援助主要是通過政府救助實現的，社會援助的各個環節是通過政府行為表現的。

①從援助主體來看

我國災害援助主體，主要是民政、財政、教育、勞動等行政機關，政府援助是集三種職能于一身，是援助制度的決策者，也是執行者，更是監督者。同時援助資金來自保險賠償的很少，民間組織與社會團體的資助也非常有限。援助管理體系落后，救災管理工作分塊分割，部門之間職能分散、交叉、缺位問題嚴重。缺乏統一的管理與指揮，存在多頭救助、重復救助與救助遺漏等矛盾。

②救災資金來源渠道單一

我國災害援助救災資金，主要依靠國家財政收入。很難瞞住救災工作的血藥，導致援助資金供給嚴重不足，與援助需求存在很大的差距，災后恢復重建面臨資金缺乏的難題，災后返貧或返貧的風險加大。援助制度有著明顯城鄉分治的二元結構。城市的災后援助制度較全面，而農村在遭受重大災害是有國家統一援助，一般的旱災由地方政府采取臨時救濟或自救形式。農民獲益水平低，難以進行農業生產。

③援助法律制度缺失

世界上很多國家和地區對農業旱災援助都有比較完善的法律規定，如美國、日本、西班牙等，我國目前對災后的農民有援助的政策，但往往局限于對農民生活上的援助。忽略災后恢復重建，缺乏統一的救災法。

發生旱災時，僅僅依靠政府行政命令、政策與文件、缺乏規范的法律規定，使得救助流程不規范，使得援助工作具有隨意性和盲目性。而且我國法律援助門檻高，需要符合兩個標準：經濟困難標準，案情標準，這樣致使大量的受災人口難以包括在受援范圍之內。很多國家均頒布了農作物保險法，而在我國僅僅是一些關于農作物保險方面的制度規定，而且局限于地震和風災，對于農業旱災則很少涉及，災害保險體系十分脆弱，同時巨災保險匱乏，農業再保險也社會風險機制缺失^[3]。

（二）市場化的災害商業保險援助效果明顯，但保險能力不足，再保險職能缺失

依靠單一的國家財政收入援助，效果不是很明顯，災害的援助水平與災害農戶需求不想匹配。國家對農業災害的補償不足災害損失的3%，而且通過主要是通過財政層層下撥救災款項，難以避免挪用等問題。

借鑒國外市場經濟較為發達的國家發現開展商業化的農業災害保險能夠有效轉移和分散農業災害損失，像日本，雖然大多是農戶小規模經營，在遭受災后后很難通過自身的調節力量恢復。

但是日本政府根據保險結構原理制定了農業災害補償制度，形成農業共濟保險體系，包括中央政府農林水產省、都道府縣農業共計組合聯合會、市町村農業共濟組合，這種三級聯動的保險體系確定了農業災害保險補償制度的組織體系與結構，同時也規定了保險的業務范圍，以及保險率，這樣可以充分彌補農戶因遭受災害所承擔的損失。

農業產業是受自然界支配、影響最大的產業，具有基礎性、重要性和農業災害風險的復雜性。市場經濟下，受災的農業和農民是否能得到補償恢復重建，直接影響了農業的生產，以及農產品的社會供給和國民經濟的穩定，因此，開展農業保險對農業的生產是必要的。但是由于存在著逆向選擇和道德風險，我國農業保險發展滯后、業務范圍急劇萎縮，保險賠償占災害損失比例小，保險效能低下，再保險職能缺失，不能有效承擔災害損失補償的職責^[4]。

（三）災害的社會補償機制發揮了一定的作用，但補償比例低下

災害的社會補償機制是指通過非政府、個人等社會力量，在政府的引導與規范下，發動社會各界人員對遭受災害的群眾“施與仁愛”實行捐贈為主要內容的災害補償方式，是災后群眾災害補償的一個重要途徑。這種災害補償機制即滿足人的美德的道德訴求，也災害補償作出了重要的貢獻。

捐贈作為一種重要的災害補償方式對災后損失補償是不可或缺的，但我國在這方面尚不完善，在災害補償機制中難以發揮重大的作用，同時存在的問題也較多，使得其所體現的作用不是很明顯。

我國目前的救災動員機制不健全，主要依靠政府救助，而對社會動員機制這方面缺乏重視，從而主要依靠國家財政投入，而社會捐助的積極性沒有充分發揮。如今，政府財政收入有限、災害補償能力明顯不足，我國應積極地發展社會捐助事業，發揮社會災害補償機制的積極性。在加上，農村就業培訓結構少，培訓內容簡單，而且內容未與市場需求相結合，這樣使得農民所掌握的職業技能就少，導致災后農民就業困難，災區恢復沖減受到限制，影響災區發展也影響到災區迅速恢復生產的能力。

二、我國農業旱災多元化援助機制的構建

新型災害援助機制秉承“以人為本”的精神，堅持科學、合理、有效的原則，相對以前的援助體系應進行如下的轉變：援助主體向多元化轉化，從單一政府援助轉變為政府、市場、社會多元共同參與；援助內容充實化，從單一生活援助到生活保障與家園恢復重建；援助手段服務化，從單一生活援助轉為提供多元需求服務；援助對象均等化，從援助對象身份識別轉化為機會均等保護。

總之，新型災害援助制度的基本框架是：在政府財政援助的主導下，以市場化保險援助為主體，社會互助為輔；以最低生活保障為基礎，提供醫療、教育、就業等專項援助為輔的對象多元化，管理制度化、標準科學化、方式專業化的與經濟社會發展水平相平衡的社會援助制度。

（一）完善國家援助體系

①明確援助主體

完善國家援助體系，首先要明確明確援助主體，完善災害援助工作責任分級和經費分擔體制。明確國家作為重大災害事件援助主體的角色，加強救災預案、物資儲備、信息評估和綜合協調工作。堅持援助立法建設，規范災害援助流程。缺乏制度的約束是我國農業災害援助最大的弊端。

②逐步完善關于農業災害援助的相關法規和各項制度

我國尚未有關于農業災害援助的明確的的法規，也無災害援助手冊全面概括農業災害援助范圍、災害損失評定、援助制度流程等援助內容。為了能有效進行援助工作，避免災害援助的隨意性與臨時性，應加強農業災害援助的法制建設。一方面，加快農村災害援助的立法，盡快制定農業災害援助法、農業保險法等為災害補償提供依據的法律法規，同時制定與之相適應的社會援助程序法；另一方面，建立以農民災害最低生活保障制度為基礎的各項社會援助制度^[5]。

③逐步完善旱災監測預報和響應機制

需要逐步完善旱災監測預報和響應的復合型體系。加強水文、農情等方面的監測系統建設，能準備預報災害發生時間、范圍和強度，通過媒體將信息有效地傳遞給農民群眾，形成覆蓋全面、信息完整、資源共享的監測系統。同時，建立反應敏捷、協調有序的抗旱應急響應機制，不斷完善各級防災減災的應急預案，加強各級政府間的聯動協調能力，信息發布及時，確?？购祽狈漳芰?，使得有效開展災后援助工作。改變救災觀念，將農業災害救助常規化。自然災害援助是一項應急性的工作，并頒布了《自然災害應急預案》來對重大自然災害進行應急管理^[6]，但農業自然災害確是頻繁地、同發地，使得農作物的產量損失，農民收入減少。

因此，各級政府應當轉化災害援助觀念，把農業自然災害救助納入日?；芾?，實現災害管理的常態化管理。由此，我國可以借鑒發達國家的成功經驗，將災后相應的保險項目的災害補償問題和災害風險損失補償納入社會保險制度設計中，充分考慮災害發生后相對應的保險領域的經濟補償問題，體現災后的損失補償功能。

農業保險作為一種社會的風險分散和互助共濟的保障機制，以合理計算分擔風險的形式，實現對少數因災害導致的經濟損失進行補償，通過集體的力量來分散風險，增強參與者抵御災害風險的能力。

（二）提供多元需求服務

災害的援助應實現有單一款物援助轉變為提供多元化的服務需求援助，如加強災后農民心理援助、就業援助、對災后恢復重建的農林企業稅收減免等。提供醫學和心理援助。為減輕重災區農民的心理和生活壓力，應及時組織心理醫療援助隊深入災區實施醫療救援^[7]。

①注重災害的醫療救援

在接到上級通知后，立即啟動醫學救援預案，成立醫療救援領導小組，根據小組的知識結構、臨床經驗、專業特長等，挑選和合理安排有各方方面人員組成援助隊伍。如旱災地區易出現皮膚病、消化系統及呼吸系統等疾病，可因地適宜地籌備治療這些疾病方面的物資。同時，在災區開展疾病診治和防疫，宣傳防防疫知識，以及進行心理健康教育與咨詢，努力為旱災災區農民減輕痛苦和排解困擾。

②提供就業援助

提供就業援助，重大旱災發生后，往往造成災區產業遭受極大的低迷，尤其是旅游業、餐飲業等，這樣導致大量勞動力失業。面對災后就業壓力大，就業難的困境，各級政府應把就業援助加入災后恢復重建的過程中，將就業援助與抗旱緊密結合，大力扶持受災企業重建，鼓勵瘦子勞動者自謀職業、自主創業，提供稅費減免、保險補貼、貸款等優惠政策，各地勞動保障部門積極開展災區勞動力的就業服務，并鼓勵高校畢業生面向基層就業，從事支教、支農、支醫和扶貧等工作。

同時，加大農村教育培訓農村教育培訓援助，培養農村重建和發展技能型人才，通過政策引導，基金扶持等，加強農民職業教育和職業技能培訓，使他們成為具備從事規?；蛯I化生產的高素質的勞動力。

③提供稅收優惠

稅收優惠是政府對災區恢復重優惠政策之一，可以將對農民的經濟損失，盡快讓農民恢復到正常的農業生產過程中。此外，對于因為災害損失比較嚴重的企業要給予一定的風險補貼，解決其自身擔保能力不足問題，從而縮短其恢復重建的時間，盡快恢復生產。

（三）采取靈活多樣手段

①采取靈活手段，為災后重建提供幫助

將保險重點納入災后援助的機制中，積極穩妥開展旱災保險，發揮保險公司“三農”保護傘的作用。創新農業保險工具和保險范圍，與資本市場結合，通過巨災保險和再保險市場手段進一步分散災害風險，從而提高承保能力等，這樣可以分散農戶和保險公司承災風險。

②實行靈活的貸款方式

同時，針對不同的受災對象，銀行實行靈活的貸款方式。通過增加信貸規模、制定優惠信貸支持條件等開發創新各種新型貸款品種，加大信貸支持力度，為災后恢復重建提供資金支持。銀行監管部門充分支持和鼓勵銀行業機構支持災后恢復重建工作，如在災區農民福建設立一家分支機構，這樣為災害農民提供便利，對恢復農業生產有著一定的積極作用。

③保障災區的糧食市場穩定有序

簡化手續，放寬市場準入。運用各級糧食儲備保障災區糧食市場有序穩定。災后，糧食減產或絕收，致使糧食供給不足，這時地方各級安排儲備糧出庫，做好市場應急調控預案，運用各級糧食的吞吐，確保糧食的供給量，維持糧食價格的穩定。在易發旱災的地區，調整產業結構，實現經濟與生態的良性循環，使農民收入多樣化，這樣既可以增加農民收入，又可降低農業旱災損失。

④加強農田水利基礎設施建設

做好災后恢復重建工作。修繕已破壞的灌溉設施，并加快建設新的水利設施，改善灌溉條件，擴大灌溉灌溉面積，從而提高灌溉效率，使得農民能從旱災中恢復過來，降低因災反貧的風險。同時提高蓄水灌溉安全系數，重視湖泊的蓄水功能，維持生態平衡。

三、結語

我國旱災災后援助機制主要由政府財政援助，但主體單一且弊病叢生，市場化的災害商業保險援助效果明顯，但保險能力不足，再保險職能缺失，且災害的社會補償機制發揮了一定的作用，但補償比例低下，可看出我國旱災災后援助效能存在著缺陷。

但是另外一個方面是：組成一個完善的旱災災后援助體系的內容十分復雜，形式多樣，包括了法律援助、教育培訓援助、醫療和就業援助等在內的全方位、綜合性的災后恢復重建援助。因此要提高優化和不斷提升旱災災后援助效能，提高對災害的防御能力，就需要在我國構建一個新型的農業災害援助體制。這個災害援助體制需要由政府統一領導，各級政府部門相互配合與協調，并積極發揮保險公司的補償作用，重視社會援助或非政府援助，這樣政府、市場、社會多管齊下，才能有效建立多維立體型農業旱災防御體系，從而更好的促進我國農業生產發展和增強抗災害能力，最大程度的降低災害損失。（作者單位：湖南科技大學管理學院）

基金項目：湖南科技大學研究生創新基金項目（S120076）

參考文獻：

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