改進國家審計 推動國家治理

徐佩玉

隨著我國市場經濟體系的逐步確立，工業化、現代化、信息化得到快速發展，綜合國力明顯提升，但隨之而來的可持續發展問題、環境問題、社會公平問題、社會保障問題、城鄉差別等問題已日益顯現。完善國家治理機制，提升國家治理的能力與水平，實現國家的良好治理，已成為各類治理機構不懈追求的目標。國家審計機關作為政府的職能部門之一，是國家治理的重要組成部分。如何合理有效地發揮國家審計在國家治理過程中的作用，已成為審計理論界和實務界高度關注的現實問題。

一、國家治理與國家審計的內涵

國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供，確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民權益，保持社會穩定，實現科學發展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監督和制約，發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能，推動實現國家良好治理。

關于國家審計的概念，目前并未形成統一的看法。學界較具代表性的觀點有“會計檢查說”、“經濟監督說”、“財政財務監督說”、“合規效益評價說”、“過程監督說”、“經濟控制說”等，但均存在不同程度的局限性。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》第1條明確了立法宗旨，2010年5月1日起實施的《中華人民共和國審計法實施條例》第2條規定，“審計法所稱審計，是指審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為?！币虼?，所謂國家審計，是指國家審計機關及其工作人員，依法對公共財政收支和財務收支的真實性、合法性和效益性進行審查、評價的一種國家監督活動。

二、國家審計對國家治理的意義

國家審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，是維護市場經濟秩序的銳利武器，是用權力監督制約權力運行的重要措施，是推進民主與法治的重要途徑，是加強反腐倡廉建設的有力工具，是提高財政公共資金使用效益的積極推手，是維護國家利益和國家安全的重要保障。在完善社會主義市場經濟、促進宏觀調控政策落實、推進反腐倡廉建設、維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經濟健康發展，實現國家政治安定、經濟持穩、文化繁榮、社會和諧的過程中發揮著積極而重要的作用。

國家審計機關通過對市場經濟秩序的審計監督，揭示政府部門在履行調節、監督、管理和服務職能中的不作為、亂作為行為及市場主體的無序競爭行為，為維護市場經濟秩序服務；通過對領導干部經濟責任履行情況進行監督和評價，監督制約權力運行，促進權力與責任匹配，為保障國家各項宏觀經濟政策落到實處服務；通過堅持依法審計和審計結果公開，促進政府部門依法理財和依法行政，推進民主管理和民主監督，維護國家法律法規的權威性。為推進民主與法治建設服務；通過對經濟領域重大違法違紀問題和案件的揭露和查處，推進反腐倡廉建設，為建立“預防為主，懲訪并舉”、有中國特色的廉政制度服務；通過對財政資金的審計，規范財經管理、推動財經體制改革，為確保國家經濟安全服務；通過對以社保、教育、住房等與老百姓切身利益有關的民生資金審計，為促進國家長治久安、構建和諧社會服務；通過資源環保審計，推動宏觀經濟結構調整和微觀節能減排，推進資源節約型和環境友好型社會建設，為國家的可持續發展服務。

審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組成部分，對完善國家治理具有重要意義。

三、改進國家審計的具體措施

（一）深化經濟責任審計和政府績效審計。（1）經濟責任審計是現代審計理論與方法結合中國特色審計實踐而產生的一種制度創新。嚴格執行經濟責任審計將對各部委各部門，以及國家企事業單位擔任要職的領導干部施壓，起到監督監管作用，加強了黨風廉政建設。因此，應進一步深化經濟責任審計，尤其是黨政領導干部經濟責任審計。（2）全面推廣政府績效審計將提升政府工作效率效果，應建立績效審計報告與績效審計結果公告制度，健全績效管理制度等。

（二）強化預算執行情況審計、經濟安全審計及腐敗治理審計。（1）預算執行情況審計可對中央部門預算起到管理、規范作用，提高財政資金使用效益。（2）國家審計是國家經濟安全保障體系中的重要組成部分，對維護國家經濟安全具有重要的作用。強化經濟安全審計，可以更好地實現維護國家經濟安全的戰略目標，提升國家治理水平。（3）國家審計具有法定的權力和責任，是腐敗治理的一種重要手段。腐敗治理審計中，應與領導干部經濟責任審計緊密結合，從源頭、機制上預防和治理腐敗。

（三）加強審計項目選擇的科學性?，F有的審計項目都是每年年初在有關部門的領導和要求下，綜合各方面的意見，由各級審計機關制定出本年度的審計計劃方案。這些方案往往比較粗略、寬泛，甚至會出現有些單位在短期內重復審計而有些單位卻多年漏審的現象，這些都使審計資源無法得到有效的配置，也不利于重大審計問題的及時揭示。審計署可建立一個審計項目的篩選體系，在全國范圍內建立其所關注的各類行政事業單位、國家重點國企等的監測指標，各省、市、縣也可按照審計性質、審計行業等不同類型的劃分依次建立自己所關注的被審計單位監測指標，當某單位某一項目的監測指標超標嚴重時，可考慮將此列入該年度審計項目計劃。與此同時，審計署派出局、特派辦、審計廳等也應具備一定的項目選擇自主性，申請審計計劃外的項目。

（四）樹立審計機關權威性。目前審計在具體業務上仍然是局限于一般的財務收支審計、經濟責任審計、專項資產審計等。往往由于各種復雜的原因而流于形式，不能達到原本審計的目的。因此，這就需要國家為審計賦予更加獨立的權利和義務，賦予審計部門更多的權威性，使審計部門在執行審計過程中能夠充分利用各部門的有效信息，不受牽制的調配各種與審計目標相關的資源，使審計不再僅僅是表面功夫，而是能夠深入內部、深入底層、深入事實本質的利劍，讓審計在捍衛國家利益中起到真正的衛士作用。此外，還要加強審計后的整改情況，尤其是在發現了重大案件線索后，更應注重被審計單位對于審計發現問題的后續整改措施，將審計與紀檢、監察等其他監督部門進行有效的協調配合，共享監督資源，樹立審計機關的權威。

（五）重視事前審計?，F行審計主要扮演的還是事后審計的角色，對事前審計的經驗仍然有所欠缺。事前審計應分為兩個階段，一是預警階段，二是快速處理階段。在預警階段，審計部門可以綜合所掌握的各類數據對當前經濟形勢進行預測，并將其作為日常審計事務中的一個關鍵點，持續關注經濟中的各種財政、金融、國有資產管理等領域一些苗頭性的問題，對可能發生的問題和危機進行綜合預測和報警，將風險事件的發生和程度控制在一定范圍內。而快速處理階段，則是在問題剛剛發生但還未造成擴大影響的前提下，進行快速反應，快速進駐有關單位，對即將到來的大范圍風險擴散進行導向性的抵御。這時的審計人既是審計師又是評估師還是風險戰略師，其所扮演的角色應該圍繞著為國家治理服務的大方向隨時轉變。國家審計機關應當對可能的風險點進行職業性的關注，提前關注可能發生的問題；另外，還必須建立一定的識別標準，判斷風險的大小。審計機關需要有針對性地進行風險分級，并確定風險等級的含義，并且決定重點關注的對象。對重大經濟安全事件進行篩選與甄別以后，可以提出相應的應對方案.并且報告給有關部門。

國家治理是一個宏大的概念，國家審計作為國家治理的重要部分，如何更好地發揮功能作用以服務國家治理、改善國家治理的質量與水平，是一個值得深入探討的重大課題。實踐的發展離不開理論的指導，理論既要超前于實際，又要服務于實際。國家審計理論的發展長期以來滯后于其他學科甚至是社會審計、內部審計理論的發展，創新并發展國家審計理論是審計學者共同的使命。（作者單位：南京審計學院）

參考文獻

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