論扶貧資金適用信托制度的可行性

張東升

摘要：扶貧工作是改善民生的主要環節。扶貧資金的使用在其中發揮重要作用。把信托制度引入扶貧資金使用過程中，為資金的高效使用提供了一個有效途徑。

關鍵詞：扶貧資金；信托

貧困問題，始終是人類社會發展過程中必須面對的重大問題。改革開放三十年來，致力于發展經濟，改善民生，人民群眾的生活水平顯著提高。但是，面對中國人口多，底子薄的國情，中國依然有兩千多萬人口面臨貧病交加的狀況，消除貧困依然是中國社會各界需要共同努力解決的問題。

一.我國扶貧資金運用的現狀

1.扶貧資金的來源

扶貧資金主要來自政府財政撥款和社會捐助。政府財政撥款由中央和地方財政兩個部分組成。中央一級的扶貧資金由國家扶貧工作領導小組負責協調和擬定扶貧資金的分配和使用，財政部、農業部等部委則是扶貧資金的分配和使用。地方一級的扶貧工作由地方政府負責，地方政府也成立相應的扶貧工作議事協調機構，具體工作由地方行政機關組織實施。社會捐助包括企業、社會組織和個人捐助。目前有中國扶貧基金會、國際小母牛組織等眾多公益組織，為社會扶貧提供一個有效的平臺。截止2013年，中國政府扶貧資金總量由1980年的5億元增加至2013年的394億元。這些為扶貧工作奠定物質基礎。

2.扶貧資金的管理體系

扶貧資金的管理體系與扶貧資金的來源密切相關。在資金的分配、使用、監管過程中，政府發揮著重要作用。從財政撥款的角度看，資金是逐級下放的，基層政府及其相關部門是具體操作者。我國農村貧困人口過多的情況，村級自治組織在扶貧資金使用過程中扮演重要的角色。從社會捐款的角度，主要由基金會等公益組織執行，但是，公益組織對具體項目、個人的選擇和捐助，仍然需要依靠地方政府提供的信息和資源。故扶貧資金的管理體系以政府為主導。

3.扶貧資金的使用方式

隨著經濟的發展，扶貧資金由救濟式的投入逐步向多元化的扶貧制度轉變。由單純“輸血”救助到注重“造血”功能的培育。由單一的物質資源扶持到重視人力資源的支持。由道義形式的扶貧救助到制度形式的扶貧轉化，扶貧成為常態化的工作內容。

4.扶貧資金使用中的主要問題

各級政府均成立扶貧工作的議事協調機構，然而對扶貧工作缺乏明確的分工，其結果依然是各部門自行其是。不同部門間利益取向的不同將最終導致決策矛盾，而且這種摩擦將通過行政級別傳遞給委托人的代理人，也就是各委托人的下級部門，摩擦的存在和解決意味著扶貧效率的降低。1扶貧工作信息不對稱，扶貧資金的重疊和浪費的現象屢見不鮮。由上而下的行政管理體制負責扶貧資金的分配和使用，地方政府既是扶貧資金的所有者又是分配者，監管制度的缺失，資金使用存在諸多問題。扶貧涉及城鄉、對象的選擇等問題，政府顯然不能完全適應扶貧專業化的要求，有的地方政府為追求政績，盲目使用扶貧資金，浪費了扶貧資金，受扶貧對象也沒有得到預期的利益。通過專業化的設計，有效幫助幫扶對象，可以彌補政府不足。

二.扶貧資金信托的價值

1.有利于扶貧制度的構建

信托法規定：信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。在扶貧資金的分配、使用的各個環節，須以有效的制度管事、管錢、管人。在信托制度中，政府作為信托資金的委托人，公益組織、信托公司等作為受托人，政府選擇合適的受托人、扶貧對象、全程監督等內容，具體扶貧資金的發放、項目的開展由上述組織來完成。主要的目的是實現權錢分離、高效運作。扶貧制度的構建，其一，為了調動社會各方面的對扶貧工作的積極性；其二，發揮社會組織的優勢。慈善信托制度的現實價值在于：與非法人慈善組織相比，慈善信托具有風險分割功能；與慈善法人相比，慈善信托設立簡便、結構簡單、運作靈活、財產獨立安全，公信力高。

2.有利于彌補政府扶貧之不足

政府扶貧效率不彰的問題眾所周知。其一，扶貧工作缺乏科學的考核機制。扶貧工作的重要力量是地方。然而，各地政府盲目追求政績，大建“形象工程”，其結果是有了面子，失了里子。整個地方的經濟發展并沒有質的提升，反而大量扶貧資金被挪用，真正需要扶持的產業和對象沒有得到及時的救助。其二，扶貧工作長期性與官員施政目標不適應。扶貧工作的開展是一個循序漸進的過程，必須要長期投入。由于官員實行任期制，其政績與個人升遷息息相關。地方官員熱衷于短期化、成效快的項目，但扶貧工作的大力開展又不利于官員短期政績的出現。扶貧資金的信托，使扶貧資金獨立于政府其他資金，實現?？顚Ｓ?。公益組織或者信托機構等組織作為信托資金的持有人，可以開展各種扶貧項目，使扶貧資金能夠獨立有效使用。

3.有利于專業化扶貧的深入

隨著我國改革的不斷深入，單純依靠輸血式的扶貧完全不能滿足貧困地區經濟社會發展的需要。從扶貧對象看，必須由物質支持向逐步向智力支持。扶貧工作要大力發揮我國人力資源的作用，由人力資源轉變為人才資源。第一，要實現扶貧資金的保值增值。第二，要提高扶貧資金的使用效果。扶貧工作的長效化，需要扶貧資金的大量投入，由信托組織或者公益機構可以實現資金的保值增值。我國公益組織眾多，涵蓋賑災、濟困、助學、助醫、安老等方面。以壹基金為例，其完整的組織架構，財務管理制度、行政管理制度、人力資源服務制度、項目管理制度以及由社會知名人士組成的理事會和監事會。使基金會運作科學，信息披露及時，在全社會樹立了良好形象。所以，專業化的公益組織對于扶貧工作助益很大。

總之，扶貧資金的有效使用是扶貧工作取得成效的關鍵。實現扶貧工作的預期目的，必須建構科學的扶貧資金管理制度，既要注重扶貧資金使用具有針對性和現實性，又要考慮到扶貧資金使用的可持續性。信托制度的構建，實際上是通過專業化的操作實現扶貧資金的高效運作，兼顧扶貧資金的安全與收益，為扶貧工作的順利開展提供必要的物質條件。（作者單位：四川大學法學院）

參考文獻：

[1] 劉林.少數民族貧困地區扶貧制度變遷的特殊性與優化[J].西部論壇，2013.1