貴州城鎮化發展的新動力：小城鎮的培育

唐佩

摘要：貴州小城鎮的培育是貴州城鎮化加速推進的重要著力點。當前貴州小城鎮發展存在著小城鎮規模偏小，分布散，沒有形成完整的城鎮體系；城鎮服務能力弱；規劃滯后，缺乏產業經濟支撐等問題，從鄉村經濟發展，科學規劃城鎮體系，發展城鎮主導產業和強化城市管理部門職能，實行民主、靈活的管理幾方面著手加強小城鎮的培育，提高貴州的城鎮化水平。

關鍵詞：貴州；城鎮化；小城鎮；培育

一、小城鎮的概念及對貴州城鎮化的作用

（一）小城鎮的概念

小城鎮即為較小的城鎮，它介于城鄉之間，是聯系城市和鄉村的紐帶，它既不是城市，又不同于農村，地位特殊。本文研究的小城鎮包括鄉、民族鄉人民政府所在地和由集市發展而成的作為農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。集鎮是農村中工農結合、城鄉結合、有利生產、方便生活的社會和生產活動中心，是貴州省推進農村城鎮化的重點。

（二）小城鎮的社會經濟地位及作用

“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。城鎮一級經濟的發展，對貴州農村產業結構的調整和經濟結構的改變產生著深刻的影響，推動著貴州城鄉一體化的進程，是貴州實現城鄉跨越的重要經濟增長點。

第一，發展小城鎮，實行農村改革，是農村工業化、城市化和現代化的必經之路。是一項因勢利導的重大戰略，是貴州經濟社會發展的形勢、后發趕超的趨勢和城鎮化進程加快的態勢所決定的。既直接促進經濟發展，又直接促進社會發展；既能帶動工業化，又能帶動農業現代化；既是經濟發展的成果，又是經濟發展的動力。

第二，小城鎮是實現農村勞動力轉移的有效途徑。小城鎮是溝通城鄉的橋梁和紐帶，在促進農村經濟和社會穩定發展方面具有重要作用。加快推進特色城鎮建設，有利于鄉與鄉經濟的共同發展，有利于實現農村勞動力向城鎮的逐步轉移，有利于農業的集約化和農民收入的增加。愈是山區，愈是要走小城鎮集聚發展的道路，愈是要通過小城鎮這個大平臺來實現城鄉統籌、解決“三農”問題。

第三，小城鎮的建設有利于農村的精神文明建設，有助于改善農村的社會面貌。有利于豐富鄉村農民文化的生活，有利于國家政策的落實和人口素質的提高。

二、貴州小城鎮建設的現狀、特點及制約性因素

（一）貴州省小城鎮發展現狀

從上世紀90年代中期貴州省就明確提出“小城鎮建設要正式列為各級黨委、政府的工作目標，納入目標管理責任制”開始，全省小城鎮建設就進入了一個新的發展階段。貴州省拿出專項資金，鼓勵小城鎮建設，并以縣城為主，重點扶持全省100個小城鎮和20個民族村鎮的建設。貴州省依托區位條件、資源稟賦和發展基礎，突出產業、自然、歷史、文化和民族特色，積極培育交通樞紐型城鎮、旅游景觀型城鎮、綠色產業型城鎮、工礦園區型城鎮、商貿集散型城鎮、移民安置型城鎮等“六型”小城鎮。到1999年為止，貴州有工業性城鎮102座、礦業型城鎮32座、交通型城鎮40個、旅游型城鎮22個、農副產品加工和農貿集鎮470個。

其中具有代表性的主要有以下幾個城鎮：隨著高鐵建設、“縣縣通高速”項目實施，以玉屏大龍鎮為代表的交通樞紐型城鎮開始圍繞交通優勢，發展物流、工貿、旅游產業。以花溪區青巖鎮為代表的旅游景觀型城鎮大力推廣民族文化旅游產業。雷山縣丹江鎮、臺江縣施洞鎮依托原生態旅游資源，發展民族工藝品加工，興辦鄉村旅舍。以仁懷市茅臺鎮為代表的綠色產業型城鎮已經成為貴州省現階段最有可能建成世界名鎮的小城鎮。以息烽縣小寨壩鎮為代表的工礦園區型城鎮，以遵義縣蝦子鎮為代表的商貿集散型城鎮，以大方縣黃泥塘鎮為代表的生態移民安置型城鎮大批興起。

（二）貴州小城鎮發展顯現的問題

貴州省小城鎮建設受地域條件，地理環境，觀念意識和文化教育水平等因素的制約，當前小城鎮建設目前存在不少矛盾和問題，并突出表現在規劃和建設管理水平低，特色不突出等幾個方面。

一是多數小城鎮規劃和建設管理水平低，特色不突出。全省小城鎮多數仍停留在“平屋頂、白瓷磚貼面的火柴盒式建筑加上臟亂差的鎮容鎮貌”的水平。這首先是縣一級建設行政主管部門在管理上多半只能顧及縣城所在地的鎮，造成對非縣城的鎮在規劃和建設管理上缺位。其次很多鄉鎮干部意識不強，只是停留在簡單的表面翻新工作上。

二是城鎮建設與發展的自然條件差，城鎮建設與土地供應矛盾突出。貴州位于云貴高原東坡，以山地為主，城鎮可建設用地少。同時大部門地區25度以上坡地都劃入了基本農田保護區，導致城鎮建設用地指標與實際用地需求缺口大。

三是城鎮基礎設施建設投入不足，小城鎮自有財力又無權用于自身建設。要基本解決貴州省小城鎮基礎設施短缺的狀況，“十二五”期間至少就需要投入上千億的資金。同時，鎮級政府財政收入都要全部上繳上一級財政，鎮政府自身不能留用，運轉經費少，導致鎮一級建設資金匱乏。

四是城鄉“二元結構”對小城鎮建設與發展的制約作用明顯。城鎮規劃建設管理方面的法律法規不完善、不配套，只能借用城市的辦法，但現有城市管理辦法相對鄉村可操作性較弱，形成小城鎮規劃建設管理的真空和漏洞。

（三）貴州小城鎮發展的特點

1、城市數量少，集聚度低，沒有形成完整的城鎮體系。貴州共有9個地州，88個縣市，1795鄉鎮，3745萬人。其中，重要百萬人口城市有4個，貴陽，遵義，六盤水，安順，大部分縣市人口在50萬左右，鄉鎮人口一般在幾千到3萬?？梢?，貴州城市的規模差別很大，大城市數量少，人口集中，密集度高，鄉村的人口聚居度低。城市發展出現一定程度的斷層，大量小城市（鎮）發展緩慢，沒有形成圍繞大中城市周圍布局的城市群，以及相互配合、錯落有致的城鎮體系。

2、小城鎮規模偏小，分布散，服務能力弱。在羅甸的26個鄉鎮中，從人口上看，只有城關鎮達到3萬人，最少的一個鄉僅有4千余人，集鎮之間距離較近，大部分在10公里左右。人口規模小對經濟和社會發展就無法起到明顯的輻射作用。過小規模的鄉鎮模式，無法適應現代經濟發展的需要，也會嚴重制約小城鎮的發展。規模偏小，發展空間和輻射區域狹就小，市場也就發育不足，從而影響對資源的集聚能力，導致城鎮發展的后勁不足。城鎮規模偏小，基礎設施、公用設施建設卻必不可少，對于貧困地區有限的財力，必然造成服務能力弱。

3、規劃滯后，缺乏產業經濟支撐。當前貴州眾多縣市的集體企業由于不適應市場經濟發展的相繼倒閉，退出市場；鄉鎮企業也未成氣候；同時農業產業結構調整難以突破，無法形成支柱產業，建立龍頭企業，實現產業化經營。沒有產業的支撐，小城鎮的發展空間就狹小，就無法實現農村勞動力就近就地向城鎮轉移。極大地制約了小城鎮第三產業的發展和地方經濟社會的發展。

（四）貴州發展小城鎮的制約因素

1、對小城鎮建設工作的認識不到位。從實踐來看，貴州基層政府和干部對小城鎮建設工作的重要性缺乏認識。仍然停留在大力引進投資和工業企業的發展上，認為小城鎮建設無關大局，導致小城鎮的發展政策難落實；基層政府的財政困難，使部分用于小城鎮建設的資金用于政府其他方面。

2、貴州省薄弱的社會經濟、文化基礎和地理環境等是嚴重制約小城鎮建設的客觀原因。首先，這些鄉鎮大都分布在邊、遠、山、偏、窮的地方，社會經濟發展相對滯后、緩慢，群眾生活貧困。其次，生活基礎設施落后，群眾生活極為不便。經濟底子薄，財政基礎差。眾多鄉鎮都是靠國家財政補貼的，其財政純粹是“吃飯財政”。同時，教育、衛生條件差。在如此薄弱的基礎上發展小城鎮難度之大可想而知。

三、對貴州小城鎮發展的思考

1、重視鄉村經濟發展

農村小城鎮建設的首要目標是促進農業的可持續發展。貴州應該積極探索走特色農業發展的路子，如綠茶、馬鈴薯、煙葉、貴州三寶等，充分利用貴州的氣候、土壤、生物、資源多樣性的特點來發展山區立體農業、生態農業、特色農業，改善農業的生產條件和農村的生活環境，提高農民的收入水平和社會福利水平。

2、規劃合理的城鎮體系

貴州有2800萬左右農村人口，不可能全部進入大城市，否則會引發大城市人口過度膨脹而帶來一系列城市問題。因而，要保證大城市和中城市，小城市的平衡發展。在繼續推動貴陽、遵義等大城市的發展的同時加快發展城市周邊配套的衛星城、衛星鎮，如金陽新區，清鎮市等以分流進入大城市的人口，并帶動周邊地區的經濟發展。二要通過引導鄉鎮企業向小城鎮集聚，推進戶籍制度改革和完善城鎮功能等措施，發展重點縣城及小城鎮。做好人口發展規劃，合理確定人口遷移的規模和總量。

3、培育和發展主導產業

城鎮化發展要以產業發展為支撐。因地制宜地培育和發展具有競爭優勢的特色產業、主導產業，是推動鄉村城鎮化轉變的重要條件。貴州是山區省份、多民族省份，小城鎮建設要走特色產業發展之路。各地要結合鄉鎮經濟結構的戰略性調整，合理定位城鎮功能，以追求特色為目標，打造獨具一格的城鎮民族風情品牌，充分體現貴州小城鎮的特色風格和文化品位。著力培育本地區的主導產業，增強城鎮可持續發展的能力。通過主導產業的崛起和形成，帶動新產業的發展和配套設施建設，進一步打造具有貴州特色的小城鎮群。

4、強化城市管理部門職能，實行民主、靈活的管理

基層政府和干部要從戰略的高度認識到小城鎮建設的重要性，意識到在貴州大力發展城鄉一體化的今天，小城鎮建設不僅事關千萬農戶的發展，而且關系到全省城市化進程乃至實現現代化。同時，要形成政府-專家-民間組織-民眾的廣泛參與的決策體系，以人為本，尊重地方民眾意愿，加強社會監督。

貴州面臨著人多地少、經濟薄弱、生態脆弱、交通落后的嚴峻考驗，努力發展小城鎮，用最小的資源消耗來獲得最大的綜合效益。最終通過小城鎮建設，實現“建一條產業帶、亮一道風景線、富一方老百姓”的多重效果，帶動貴州整個城市化的快速發展。（作者單位：貴州財經大學）

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