民間組織參與農村基層治理的困境與對策分析

摘要：社會主義市場經濟的逐步發展，使民間組織在我國農村經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色，它的出現有助于推動農村經濟發展，提升農民整體素質，培育農村新興文化，是建設新農村的內在要求，更是構建和諧社會的理性選擇。在民間組織的有力推動下，農村現有的基層治理模式和鄉村民主政治體制產生了深刻的變革和調整，在農村治理中形成了公民參與并自治的獨特選擇。

關鍵詞：基層治理；民間組織；村民自治

一、民間組織參與農村基層治理的困境分析

（一）發展潛力有限，資源儲備不足

第一，資金嚴重匱乏。這是我國農村民間組織發展的普遍現狀，民間組織的發展一直深受資金不足問題的困擾。盡管各鄉鎮和村每年都把民間組織的投入納入年度支出計劃，保障活動場所和經費的投入，但仍顯不足。首先，民間組織的日常運行缺少資金的支持。組織內部的人員配置和構成都會因為資金不足而無法保障正常工資的發放。其次，民間組織的系列活動缺少資金的帶動。民間組織積極組織各項文體活動，豐富村民生活，但是缺少資金的帶動，器材和社會供應不足、質量不高，往往使得活動的連續性逐漸淡化，難以長久維持。再次，民間組織的后續發展缺少資金的推進。隨著組織影響力的逐漸增大，在未來發展中更加需要強調創新和可持續性，因此組織將更加重視對人才的培養、資源的獲取和思想的更新，缺少資金的推進將難以持續進行。

第二，人員流失危機。隨著市場化的逐步推進，基礎設施落后的基層地區已經難以緊隨社會進步的速度。因此更多的鄉村青壯年選擇外出務工，農村精英人才大量流失，留守村內的大多數都是老人、婦女和兒童，造成民間組織發展的人才匱乏，這在很大程度上制約了農村民間組織的長遠發展?，F有的組織成員隨著年齡的不斷增長，專業知識和管理能力逐漸退化，也無法有效獲取資源，最終會影響組織提供公共產品和服務，難以獲得村民的認可和支持。

（二）內部制度乏善，運行缺乏規范

首先，我國現行的民間組織法律法規，主要有1998年新修訂頒布的《社會團體登記管理條例》，同時頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，1999年頒布的《公益事業捐贈法》，和2004年頒布的《基金會管理條例》。此外，民政部還有社會團體管理規章50余個，而地方民間組織管理法規的數量更多。這些法律法規共同構成了改革開放后民間組織發展的法律框架和法制環境。但是民間組織缺少對這些法律條文的普及了解，對國家的方針政策認識不清，難以將自己業已形成的經驗與外界很好地融合。

其次，民間組織內部有著固定的規章制度，但是這些規章制度僅僅站在宏觀的角度，用寬泛的視角看待農村的問題，顯得不切實際。特別在處理一些應急事務的過程中，更是缺少實際價值和意義。另外，民間組織成員構成相對來說比較簡單，在制度上也有著較為明確的組織分工?？稍趯嶋H操作中，卻容易出現負責人獨當一面的窘境，究其原因，還是固有體制下分工不清，每個人雖有滿腔熱情，卻因種種桎梏禁錮了自己的思想和行為。在這樣的體制內，難以形成“包容性”的工作狀態，更多的則是對某一既定政策的執行，在很大程度上影響了組織成員的積極性和創造性。

再次，對于民間組織內部的獎懲設置，也缺乏合理的制度保證。對有突出工作表現和成績的會員，該如何表彰和獎勵；對于在工作中出現重大失誤或者對工作不用心、不作為的會員該如何懲戒，這些都是組織未來發展中需要完善的體制內的工作。

（三）公信力顯不足，獨立程度較低

第一，公信力不足。公信力是一個組織的生命，對于民間組織來說尤為如此，甚至關系生死存亡。較高的公信力能夠給民間組織帶來高信譽和高評價，往往能夠更好獲取社會資源，保證組織的生存和發展。但是現今有些農村民間組織由于各種因素難以在村民中形成有效的公信力，主要表現為：民間組織內部機制不完善，運行不規范，缺乏專業人才隊伍；民間組織的行為取向背離宗旨，以營利為目的，忽視了公眾的利益需求；民間組織運行缺乏有效的監督，導致組織者和管理者利用監管漏洞為所欲為，甚至傷害村民的合法利益等。民間組織發展的公信力不足嚴重影響了農村民間組織的聲譽，難以獲得廣泛認同，限制了自身的發展。

第二，獨立程度低。由于民間組織發展實力有限，因此在行為方式上容易受到基層政府和村兩委的束縛，無法有效參與鄉村治理，獨立程度較低。主要表現為民間組織職權界限不清，過多受到了行政化趨向的影響?！敖M織超權行事”雖能提高村委會的行政效率，但容易使得政府將職責轉移給民間組織，使政府規避責任和沖突，弱化政府權威，產生不作為風氣。這樣，民間組織的公信力就會削弱，影響農村民間組織發展和對鄉村治理的參與。

（四）政府職能滯后，扶持力度不足

農村民間組織在社會治理和公共服務方面具有獨特的優勢，政府應該轉變觀念，把那些更適合民間組織發揮作用的領域交給民間組織，政府要與民間組織通過合作實現共贏。但是在當前的農村，基層政府的職能轉變還不到位，越位、錯位和缺位的情況仍較為普遍，沒有充分認識到農村民間組織的重要作用以及與農村民間組織實現復合型治理的意義，制約了民間組織參與鄉村治理。

另外，政府對農村民間組織的扶持還很欠缺，特別是民間組織發展過程中的資金問題，特別需要政府的扶持和幫助。但是從現實來看，基層政府對民間組織的扶持力度卻非常有限，資金投入、稅收優惠、場地提供、服務購買等各方面都極為欠缺，影響了民間組織的行為效率和積極性。

二、民間組織參與農村基層治理困境的對策分析

（一）動員各方力量獲取資源

民間組織的健康發展和能力提高，離不開政府在資金、人力資源等方面的支持和幫助。在經費方面，政府要在政府采購、項目扶持等方面對民間組織進行支持，同時支持民間組織開展合法的服務和經營，提高其服務性、營業性收入，實現資金來源的多元化。在資金投入上，應該對民間組織全年的財政報告進行匯編，形成下一年度的合理財政預算。另外，以政府為主導，采購、配置協會在農村發展中的各項設備，形成行政化的結算模式，保證民間組織每一筆錢用到實處，保證每一筆用到實處的錢都能由政府主導分配。

除此之外，還應形成完善的民間捐贈體系。政府需要通過對社會中的愛心人士進行感召，特別是對村內成功的有一定資金實力的人和企業進行鼓勵，讓他們通過自愿的形式進行捐贈，所有捐贈的人和企業將在村內樹立“功德碑”來贊頌他們的行為。同時，這也是當代的有識之士“反哺”家鄉的一種最直接最有效的手段。

民間組織在人力資源方面，應逐步改革和完善有關人事管理、就業和社會保障制度，從制度上解決非政府組織人力資源缺乏的困境。加強民間組織從業人員的業務培訓和思想教育，提高從業人員的專業知識、服務技能和思想道德素質。另外，出臺加快民間組織發展的政策意見，通過一系列行之有效的措施，促進民間組織不斷擴大組織規模，健全內部治理結構，提高服務水平，增強發展能力。

（二）建立健全內部規章制度

民間組織和其他任何組織一樣，要發揮團隊合作精神，相互協調，動員每個成員的積極性，因此組織的各種規章制度對于自己的發展尤為重要。因此，要建立和健全各項組織內部的規章制度，全面建設一支高水平的組織服務體系。

健全議事制度，使會員和民眾真正參與到村子的建設中來，發揮眾人的創造力，強化眾人的執行力；健全決策制度，使所有決策的產生擁有民主的依托，提高決策的科學化水平；健全財務制度，使各項資金的流轉在制度的框架內運行，提高資金的使用效率；健全獎懲制度，使會員的行為都能曝露在陽光下，讓會員真正產生孰輕孰重的認知，讓民眾真正監督起組織的行為和工作。

另外，農村民間組織自身要積極開展教育和培訓，通過宣傳政策、法律法規，提高成員尤其是管理者的政治素質、法律意識和業務水平。還要增強民間組織的服務意識和責任意識，提升服務能力，擴展服務覆蓋范圍，提高資源使用效率，在公眾中樹立良好的形象和公信力，從而獲得公眾認可和支持。

（三）提升組織公信力和獨立性

農村民間組織要完善內部治理，規范自身運作，提高公信力。要建立健全民主決策和民主參與機制，確保決策的科學和民主，同時讓更多的村民參與進來，提升村民參與的積極性。此外，要建立和完善多層次的監督制度，對違法違紀行為的組織成員，要采取一定的措施進行懲戒，并著力推進信息公開，讓村民全方位了解事件的進展。同時政府還要改變過去重準入限制輕動態管理的做法，加強對民間組織的動態管理和評估，提高其社會公信力，確保農村民間組織的健康發展。

另外，農村民間組織要將保持自身獨立性作為重要原則。一方面，民間組織在自身運行中，要多依靠自身，少依賴政府，通過村民的積極參與壯大自身力量。另一方面，政府要明確自身職責，避免與民間組織職權交叉，相互形成獨立的工作路徑。只有這樣，民間組織才能發展壯大，才能發揮更大作用，也才能為政府職能轉變提供更好的承接。

（四）加大政府扶持力度

現今我國建設服務型政府時期，政府職能由過去的直接管理轉變為間接管理，同時更加注重公共服務社會化，依靠市場尤其是民間組織的第三部門來提高公共服務質量和效率。民間組織可以有效承接政府職能轉變，很好地為社會提供公共產品和服務。因此政府要加大對民間組織的扶持力度，特別是基層政府對農村民間組織的扶持?；鶎诱D變觀念，充分認識到農村民間組織在政府職能轉變和公共服務方面的積極意義，合理界定政府職能，將那些社會自治事務和政府不該管也管不好的領域交給民間組織，為組織提供合理的生存空間。

基礎政府要加強對民間組織的培育和扶持，支持民間組織參與公共事務管理，共同推進鄉村治理新氣象。因此，政府首先要積極宣傳農民民間組織的正功能，使廣大干部和群眾能夠加深對民間組織的了解和認識，另外還要村民的合作意識、公民意識，為民間組織在農村的發展奠定良好的輿論氛圍和思想基礎。同時，政府要加大資金、政策、人力資源的扶持力度，從民間組織最需要的地方入手，為民間組織的良性發展創造較為寬松的政策環境，如此民間組織才能以最飽滿的狀態為村民提供更好地服務。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

參考文獻

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