我國流浪兒童救助現狀評估

鳳陽陽

摘要：近年來，在社會急速轉型的背景之下，流浪兒童相關的社會性事件不斷，流浪兒童這個特殊的邊緣群體也日益受到更多關注。但我國流浪兒童救助保護實踐及研究起步都較晚，理論研究尚不能滿足流浪兒童的救助保護實踐的要求，缺乏有效的福利框架指導。通過梳理我國流浪兒童福利框架，發掘現有成效及問題，為進一步思考我國流浪兒童救助政策提供方向。

關鍵詞：流浪兒童；福利；救助政策

一、流浪兒童的概念界定

由于流浪兒童問題的復雜性，人群特征的多樣性，目前流浪兒童的概念界定，在學界仍沒有統一確定的定義，界定流浪兒童這一概念，關系到我國流浪兒童救助政策的制定與執行。

國外很多研究都采用“Street Children”的概念，指在街頭（包括閑置建筑物、廢棄房屋等較廣的范圍）生活，且缺乏成人保護的未成年人?！癝treet Children”的概念還可以分為包含“children on/in the street”和“children of the street”兩種：Children on the street，指仍與家庭成員居住在一起或保持聯系的兒童；Children of the street，指與家庭斷絕聯系的街頭生活兒童，這里有學者提出除了少部分以街頭為生活空間的兒童外，還有包括大量在不良環境中工作的兒童。

在我國，2006年民政部頒布的《流浪未成年人救助保護機構基本規范》中指出“流浪未成年人是18周歲以下，脫離監護人有效監護，在街頭依靠乞討、撿拾等方式維持生活的未成年人”，在該定義中特別強調了流浪兒童的生活空間是街頭，而生存手段是乞討、撿拾。筆者認為該定義內涵過窄，將流浪兒童等同于乞討兒童，并不能周全現實狀況。

將流浪兒童定義為“年齡在18歲以下，脫離家庭或離開監護人流落社會連續超過24小時，失去基本生存保障而陷入困境的未成年人”，是很多學者在研究中都認可的定義。但也有學者認為該定義需要修正，薛在興就認為流浪兒童年齡界定為18周歲以下并不符合中國的國情，而應該修正為“16歲以下”。筆者認為，一方面，依據我國《勞動法》中界定的“童工”是指未滿16周歲的未成年人，而《刑法》中所規定的兒童則是不滿14歲的人；另一方面，事實上16到18歲的未成年人有一定的勞動和認知能力，能夠勝任一定的工作崗位。因此，筆者認同薛在興對流浪兒童在年齡上的定義修正意見。

二、我國流浪兒童救助保護政策發展歷程及框架

1995年在《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉發<中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見>的通知》中首次要求試辦流浪兒童保護中心，對受助流浪兒童采取保護性的教育措施。2006年，民政部印發的《流浪未成年人救助保護機構基本規范》和《關于加強流浪未成年人工作的意見》，為我國官辦救助保護機構工作提供了細則化的規定，并對各級政府部門提出了明確的職責分工，推動了我國流浪兒童救助保護事業的規范化、人性化，確定了應急性臨時救助的基本框架。截至2013年，我國先后頒發公布了多項政策意見，進一步確定了我國以官辦流浪兒童救助保護機構為主，鼓勵社會組織積極參與的保護體系。

三、我國流浪兒童救助保護政策評估

發展至今，新時期流浪兒童的社會救助機制也已經得到了初步確立并取得了很大的成就，有關保護流浪兒童已從綜合立法走向專門立法，立法理念由社會規管走向人性關愛，服務方式由混合保護走向專門救助，服務內容也越來越完善、全面。盡管取得了一定的成就，但我國流浪兒童救助保護政策還存在諸多問題，影響救助開展的效果達成。

（一）我國流浪兒童救助保護已取得成效

從救助機制建立方面，我國流浪兒童救助保護機制已基本實現規范化，形成了以民政部門負責的官辦救助機構為主體，縣級以上人民政府民政部門、公安、衛生、交通、鐵道、城管等多部門參與的組織管理機制，救助經費列入縣級以上城市人民政府財政預算的財政撥款機制。依據民政部2012年社會服務發展統計公報，我國已建立流浪兒童救助保護中心261個，總計床位1.0萬張。

從救助量方面，依據民政部門統計數據顯示我國年平均救助量為15.6萬人次左右，也就是說每年有15萬人次的流浪兒童得到了政府提供的基本生活保障，以及相關心理咨詢、行為矯治等專業服務。

從服務內容方面，除了基本的生活保障外，依據《流浪未成年人救助保護機構基本規范》，救助機構還將提供教育、培訓、就業、心理輔導和行為矯治以及針對特殊兒童的個別服務等。此外，依據《關于流浪未成年人救助保護設施建設的指導意見（試行）》，加強和規范全國流浪未成年人救助保護的設施建設，確定了合理的建設規模和標準，提高工程項目決策和建設管理水平，以滿足基本服務功能需要。

數據來源：民政部2006年至2009年民政事業統計公報及2010年至2012年社會服務發展統計公報。

（二）我國流浪兒童救助保護政策存在的問題

1.保護性救助政策不利于流浪兒童“再社會化”目標實現

我國的流浪兒童救助保護實行的是保護性救助政策，即在政策涉及的基本假設是流浪兒童被視為缺乏民事行為能力的個體，單方視所有流浪兒童都自愿接受救助，而這卻又與“自愿性”救助原則矛盾。筆者作為服務提供者在重慶市某救助站，通過參與式觀察發現，受助兒童的活動空間限定于鋼鐵門窗保護、以及無死角攝像頭安設的生活區和教學區內，由于安全考慮很少組織戶外活動。受助兒童抱怨最多就是失去“自由”。

保護性救助一方面確保了缺乏民事行為能力的流浪兒童有效避免了可能發生的傷害。但另一方面封閉環境內的集體養護模式帶來了一系列問題，單調的生活和教育方式嚴重地影響了兒童的正常發展，易造成兒童身心健康受損和社會適應不良

2.受助兒童送反家庭措施設定與救助目標矛盾

我國現存的流浪兒童救助政策的核心是通過強制性的措施將流浪兒童送返回家，以實現“回歸家庭”的目標。這一政策安排與國際通行的做法有其一致性，對我國流浪兒童問題的解決在一定程度上起到了積極的作用。但卻與實現兒童保護、“再社會化”的總體目標存在矛盾。

有學者指出將受助兒童送反家庭的措施其效果實現存在一定人群差別。一方面，有效地幫助了與家庭仍保著良好情感關系的流浪兒童，主要包括因被騙、走失、拐騙綁架、沖動性離家出走等流浪兒童。將他們護送回家，幫助了他們擺脫充滿風險的街頭生活，重新回到利于其成長的家庭環境之中。但另一方面，對于那些與家庭已斷絕關系且修復困難、家長無法承擔監護責任的流浪兒童而言，送反回家只是下一次離家的開始。這也造成了重復性救助的問題。流浪兒童的真正需求沒有得以滿足，救助資源的浪費。

3.缺乏統一綜合的兒童福利政策框架，難成預防、救助相結合的有效體系

首先，在流浪兒童問題極為復雜，與留守兒童問題、流動兒童、被拐賣兒童、童工、未成年人犯罪與藥物濫用問題都存在一定重疊，因而在福利政策框架設計和執行中都存在重疊，想要獨立地解決其中的某一個問題都是不可能。但目前我國的兒童福利政策與兒童保護服務分散在多個政府部門，行政管理和服務提供主題呈現多元化、分散化傾向，缺乏以“兒童為中心”的整合性、系統性、綜合性和一體化政策框架。以流浪兒童救助保護為例，僅靠民政部門負責的救助機構提供服務，卻忽略了流浪兒童流出地的預防工作以及離開機構后的兒童融入社會的工作，這將大大影響目標實現。

其次，救助管理中存在各部門協調不順現象。流浪兒童的保護涉及多個部門，各有不同分工：民政部門負責流浪未成年人工作的發展規劃，以及對救助保護機構的監督管理；公安機關負責將執行職務時發現的流浪、乞討未成年人等護送到流浪未成年人救助保護機構接受救助；教育行政部門負責流浪未成年人的教育工作；衛生部門負責流浪未成年人醫療救治工作等等。各部門依托自身優勢為流浪兒童提供有效服務本是優化資源利用，但諸多分工卻造成了多龍治水的混亂局面，許多部門為了部門利益相互推諉，互不負責。（作者單位：四川大學公共管理學院）

參考文獻

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