新《預算法》：疏堵結合規范地方債

文/劉劍文 陳立誠

新《預算法》：疏堵結合規范地方債

文/劉劍文 陳立誠

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過修改決定，新的《預算法》將從2015年1月1日起開始施行。備受關注的地方政府債務問題，在新《預算法》中取得了重大的突破。10月2日，國務院辦公廳也對外發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》。

問題撥疏：債務膨脹的成因透視

修改前的《預算法》第28條規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！边@一規定原則上禁止了地方債的存在，但實際上并未在現實中得到有效的推行。事實上，近年來我國地方政府債務規模一直不斷膨脹。根據審計署2013年底發布的全國政府性債務審計結果，我國地方政府負有償還責任的債務已逾10.8萬億元，同時負有擔保責任的債務約2.6萬億元，可能承擔一定救助責任的債務約4.3萬億元，總計將近18萬億元。作為對比的是，我國2013年地方政府本級財政收入約為6.9萬億元，加上稅收返還和轉移支付約為11.7萬億元?？梢?，“隱形”的地方政府債務已經遠遠超過其明面上的常規收入，嚴重影響到了財政穩健與安全。

究其成因，地方債難題從根本上導源于地方財政失衡的壓力。在行政主導的分稅制體制下，多次財政調整都顯現出“財權上收、事權下移”的傾向，一些中央與地方共享稅種的劃分比例一再向中央傾斜。而政績考核壓力又使得地方政府必須采取積極的財政政策以拉動經濟增長，導致財政支出不斷增加，地方政府收支缺口日益擴大。特別是2008年世界金融危機以來，我國經濟增長速度有所放緩，加之“結構性減稅”與“營改增”的影響，地方財政收入自然呈下行態勢。但與此同時，為了加快經濟復蘇，地方政府又必須加大經濟建設支出，這就進一步加劇了地方財政的窘境。

為了彌補財政缺口，發債成為了地方政府的重要手段。雖然老《預算法》禁止地方發債，但卻留有制度漏洞，沒有對地方政府的融資行為進行有效的約束與監督。因此，地方政府雖然不能公然發行債券，卻可以通過各類融資平臺來“隱形”、間接發債?，F實中，在經濟危機引發的財政壓力之下，地方政府選擇性地無視《預算法》的禁令，而中央政府則“睜一只眼閉一只眼”，選擇性忽視地方政府的這一行為。在這種“默契”之下，地方債難免愈演愈烈。

可見，地方債問題是有著深刻、復雜的成因的，牽涉到整個中央與地方財稅體制的架構。在地方財政失衡的大背景下，單純的“堵”只能催生地方政府的各類博弈行為，至多使得債務“改頭換面”，而無法真正取得實效。

治理思維：發債權納入法治軌道

換一個角度看，其實地方債并非洪水猛獸。只要能夠保證債務規范有序、規?？煽?，那么發行地方債就可以成為開辟地方財源的有效路徑。事實上，政府債券是國際通行的地方政府融資方式。財政部的相關報告顯示，世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。

新《預算法》采取了“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，表面上是放開了地方政府的發債權力，實際上卻是為了將原先不受約束的“隱形”發債權引導到陽光下，使之受到法治規范和預算約束，從而防范和化解債務風險。具體來說，《預算法》主要從以下三點著手構建地方發債權的規范機制：

一是舉債有度。在主體上，限定于“經國務院批準的省、自治區、直轄市”，暫不允許財政統籌能力相對較弱的市、縣政府發債，體現了審慎放開的態度。在方式上，有疏有堵，只放開透明度高、最利于監管的“發行地方政府債券”一種，同時明文禁止以其他任何方式舉借債務或提供擔保；在用途上，將借債定位為補充性、臨時性財源，要求只能用于“建設投資”和“公益性資本支出”，不得用于經常性支出。

二是監管到位。新《預算法》大大強化了權力機關、上級行政機關和社會公眾的監督權，構建了對地方政府發債權的權力制約監督機制。根據規定，地方借債規模由國務院報全國人大或全國人大常委會批準后分別下達限額，財政部對地方政府債務實施監督，這保障了中央對地方債務的總體控制。而省級政府在限額內舉借債務，也必須報本級人大常委會批準，體現了權力機關對行政機關的有效監督。同時，堅持“預算管債”，并將地方債作為各級人大對預決算的重點審查內容，還專門要求公開預決算時必須向社會對舉借債務的情況做出說明。

三是風險可控。在“量入為出、收支平衡”的預算編制原則指導下，新《預算法》要求“舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源”，理清了政府的還債責任。同時，提出“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”，高度重視風險防控。此外，還要求各級地方政府財政部門編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，并公布政府資產負債表，這一提升財政透明度的有力舉措無疑也有助于地方債風險的檢測與預防。

落實關鍵：建立三方面配套制度

新《預算法》已經搭建起了規范地方債的法律框架，但要真正化解現有的債務難題、將法律落到實處，可以說仍然是任重道遠。2014年9月2日召開的國務院常務會議已經明確提出完善預算管理的當前重點是大力推進三個“強化”、開展兩項“行動”、做到兩個“規范”，其中就包括“規范地方政府性債務”。為此，應當盡快制定《預算法實施條例》及其他相關細則，建立起三方面配套制度：

第一，要建立起地方政府債務風險評估和預警機制。例如，根據美國俄亥俄州的《地方財政緊急狀態法》，州審計局負責核查地方政府的債務風險水平，如果發現存在法律列明的三類情況之一，就應發布書面通告，將其列入“預警名單”，對地方財政進行監控。如果財政狀況進一步惡化，則要移入“危機名單”。在預警或危機解除前，該地方政府不得舉借新債。我國應當借鑒國際經驗，建立起相應的評估機構，并規定一系列監測指標，確保在地方債務出現風險時能夠及時發現、及時化解。此外，還可考慮建立償債準備金制度，要求地方政府按照所借債務的一定比例提取準備金，以免暫時性財政波動導致無法償債。

第二，要建立起地方政府債務風險化解機制。從世界范圍內看，解決地方政府債務危機主要有三種模式：一是地方政府自行處理，中央政府不提供財政援助，阿根廷是典型實例。與之相應地，這往往伴隨著地方政府破產制度；二是中央政府承擔地方政府債務；三是中央政府直接行政接管。如法國規定地方政府一旦無力償債而無法正常運轉，就將解散地方議會和政府，由中央政府暫時接管并墊付償債，待新選舉產生議會和政府后再逐步償還。我國作為單一制國家，中央政府在最終意義上承擔著債務的兜底責任，因此可能并不適合選取第一種模式。為避免地方政府因此而傾向于擴張債務，則有必要合理設計中央接管的具體方式，并應建立起債務考核和責任追究制度。

第三，要建立起政府財務報告與債務審計機制。對于地方政府債務，需要通過國務院和同級人大的批準來實現事前授權，更需要通過規范的政府財務報告來實現事中監控，并通過嚴格的審計制度事后監督。

全局視野：理順政府間財政關系

從系統論的角度來看，財政制度不是孤立存在的，而是一個各個部分相互密切聯系的有機整體。地方債問題既然導因于地方財政的失衡，其治本之策也必然離不開理順政府間財政關系，需要從財稅制度整體出發來綜合考慮。

一方面，我們應當看到，新《預算法》賦予地方政府發債權，可能實質性影響甚至改變我國的央地財稅體制。而財稅體制是牽涉到國家治理根基的核心問題，需謀定而后動，切切不可隨意調整。另一方面，地方債問題的最終解決，也離不開財稅體制改革的整體推進。作為地方政府財源的重要一環，要使地方債回歸到補充性、輔助性財源的應有定位，避免債務的過度擴張，就必須從根本上改變地方財政收支倒掛的境況，賦予地方充足的財權與財力。正因如此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專門提出，要做到“事權和支出責任相適應”。這直接針對過去“上級請客，下級買單”的現象，要求從法律上厘清事權配置，進而保障與之相應的地方財源。同時，新《預算法》也增加了財政轉移支付制度的規定，明確以均衡地區間基本財力的一般性轉移支付為主體。從根本上說，只有改變分稅制下中央行政機關主導的行政性財政分權，建立起法治框架下財事協調、權責統一的政府間財政關系，才能從完整意義上實現地方債的規范治理。

論點

著眼于修改前地方債“禁而不止”的局面，新法轉而“以疏代堵”，一方面允許地方依法適度發債；另一方面則對發債主體、用途、規模、程序、監督和問責等方面作了嚴格規定，體現出以法治方式規范地方債務的治理思維。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com