授權立法的授權明確性比較研究——以德國與我國臺灣地區實踐為視角

呂穎鋒

華東政法大學研究生教育院，上海，210000

1 授權明確性概述

授權立法既可指立法機關授予行政機關立法的決定、決議，即授權母法；也可指代被授權之行政機關所制定的立法，即授權子法，還具有概括兩者之意。本文所討論的授權立法意指立法機關授予行政機關立法的決定、決議，即指授權母法。行政機關依據法律的授權所制定頒布的法規范，與立法機關所頒布的法律一樣具有法律上拘束力，在德國、日本和我國臺灣地區等被稱為委任立法、法規命令［1］。被授權立法是行政法的正式法源之一，基于專業、時間和其他方面的原因，僅在專業性、技術性或試驗性領域有補充、細化法律的作用。在我國臺灣地區，現行的“行政程序法”第150條對法規命令予以定義，被授權制定的法規范系基于法律授權針對不特定的多數人所為的一般性、抽象性的規定，此與僅針對具體個案作出行政行為不同，對人民的權利與義務影響巨大，其位于立法與行政的交界地帶，它既是法律的執行也是立法。從應當遵守的法律明確性原則，衍生出授權明確性原則。

在德國，授權必須符合基本法第80條第1款規定，否則，授權違反憲法，無效。除了基本法第80條第1款規定的確定性要求外，授權制定法規命令的法律自身必須確定和劃定“授權的內容、目的和范圍”［2］。授權明確性原則最為主要的三要素即是授權的內容、目的和范圍。相對于遵循授權明確性原則的是空白授權、概括授權。歷史上，德國曾通過空白授權使立法機關的人事、財政、軍事等權集中于行政機關之手，釀成希特勒采取法西斯專制手段，對內戕害普通民眾，對外發動戰爭，教訓可謂沉痛。在現實生活中，立法機關以空白授權、概括授權方式的原因，一方面是由于涉及專業性、技術性或帶有試驗性的領域，立法尚不成熟；另一方面是由于立法機關惰性所致。對于授權明確性的研究與應用，理應受到重視。

2 授權明確性的正當性依據

2.1 授權明確性符合權力分立原則

憲政分權是授權立法產生的法理基礎，憲政理論認為政府權力要分立，這是憲政的一項基本原則，它的實質是任何一個政府機構或個人均不擁有全部的政府權力，任何政府機構或個人的權力都是有限的，而且是能夠受到控制的。英國學者維爾將其歸納為一種純粹的分權學說，即“要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個部門中的每個部門都有相應的、可確定的政府職能，即立法、行政和司法職能。政府的每個部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能?！保?］權力分立原則是法治國家的一項基本憲法原則，但權力分立并不意味著三個部門之間是絕對的分立與隔絕，各個部門權力的劃分也不是僵化不變的，需要根據實際的現實狀況進行適當調節和配置。這種嚴格、僵硬的權力分立其實只是理論上的假設，少有國家之憲法能夠百分之百地貫徹。正如德國著名行政法學者Dietrich Jesch所言，權力分立原則其實并無明確、固定、放諸四海而皆準的內容，事實上，其內容是由各國憲法的整體結構所塑造而成，唯有現行了解其憲法所定權限分配秩序的規則，才能掌握權力分立的具體內容［4］。

授權立法是行政機關基于法律的授權，發揮其專業性、技術性和實效性的優勢，為執行法律作出具體詳細而又可行的規定，可以發揮行政機關進行行政管理的主動性和積極性，確保法律具有可操作性。授權明確性原則要求立法機關在進行授權時，必須就授權之內容、目的與范圍等明確指示，指導行政機關依據指示制定規范。行政機關制定的授權子法，是否符合授權母法意旨，立法機關仍享有實質的審查權。在這種機制下，立法機關雖有授權，但并未放棄立法權，立法機關仍實質上掌握立法權，對行政機關的授權子法進行監督約束，使行政機關不至逾越權限，侵害立法權力，從而使之符合權力分立原則。

2.2 授權明確性符合法律保留原則

法律保留系憲政主義之產物，為了防止行政機關任意侵害私人權利，對于行政權就關涉公民基本權利與自由之侵犯或干涉，必須制定相關法律，明確規定行政機關行使權限的范圍。尤其是對于自由與財產之侵害，必須嚴格限于法律之明確依據［5］。所謂“法律保留原則”，即指特定領域的國家事務保留由立法機關以法律規定，行政權依法律的規定進行活動。也就是說，特定領域的行政行為，非有法律依據不得為之。法律保留原則并不禁止立法機關就某些法律保留范圍內的事項授權行政機關進行規定，但如果屬于保留范圍內的事項，應由立法機關自行規定，不得授權其他機關規定［6］。但作為授權者的立法機關仍負有明確指導、指示授權立法內容形成的責任，不可放任被授權的行政機關僅顧行政管理方便行事，肆意侵犯公民的合法權益于不顧。授權明確性要求立法機關必須就授權的內容、目的、范圍明確、具體，決不能進行空白授權或者隨意概括授權，通過授權中的明確性要件實現對授權立法的實質性約束，使其按照立法機關的特定方向進行規范。授權明確性原則和法律保留原則是一個問題的兩個方面，兩者的宗旨都是為了實現法律對行政的控制，而授權明確性原則是法律保留原則理念的延伸，是法律保留原則的具體化［7］。

2.3 授權明確性符合法明確性原則

“法明確性”原則要求法治國家的國家行為須在法的架構下進行，依此國家行為須合法，具體的體現即在國家若以法律限制人民權利，則其構成要件應當明確，以使受規范者得以理解，并能預見其行為的法律效果，以確保法律預先告知的功能，并使執法的準據明確，以保障規范目的之實現［8］。立法機關將授權的內容、目的與范圍具體明確規定，行政機關依據授權進行立法，可以對法律規定進行補充與具體化。因此，授權明確性使人們通過授權母法本身而非根據授權所制定子法的規定，便可預見到國家對人民所要求作為或不作為的內容。因此，授權明確性是法明確性原則的必然要求，它可以促進所授權制定的子法具體明確且可預測，使之符合法明確性原則。

3 授權明確性之淵源與發展

授權明確性要求授權子法必須符合授權母法的授權要求，不得逾越授權母法為其設置的界限。對于授權立法的授權規定方式，應符合“授權明確性”的要求，這是對授權立法的合憲性、合法性規制。在我國臺灣地區，“憲法”就授權明確性原則未設明文規定。司法院大法官經由個案憲法解釋反復闡明，人民自由及權利之限制，應以法律為之，但不排除得由法律授權行政機關以命令為補充規定，惟其授權必須具體明確，由此逐漸建立憲法上所謂授權明確性原則之內涵。德國行政法學者Wolff指出，立法者的授權規定有無違反授權明確性的要求，與授權以命令規定的事務領域之或大或小無關，授權的“內容”應僅指針對“某一特定問題”的規范，而非對某一“類化”的事務領域（如婚姻法、繼承法）的限制。授權目的指的是被授權之行政機關有義務以命令方式來追求、達成之各種立法政策、社會政策或文化政策上的“方針”或者“目標”［6］225－226

3.1 德國關于“授權明確性”原則的相關判例

根據我國臺灣學者許宗力對德國聯邦憲法法院的15個典型案例分析［6］227－254，“授權明確性”的要求程度可以區分為下述兩種類型。

（1）一號明確性公式：立法者對授權內容、目的與范圍的具體化原則上必須明示地，至少也應具備“充分明確性”，甚至“無懈可擊的明確性”地表現在法律中，以至于無須適用某種足以引起懷疑或爭議的解釋方法，即可直接發現授權的內容、目的與范圍①參見德國聯邦憲法法院1954年7月29日審查“投資補助法”案之判決（BVerfGE 4，7，21f.）。。

（2）二號明確性公式：授權的內容、目的與范圍毋須明示地規定在法律條文內，只要能依一般的法律解釋方法，從授權條款所依附的法律的整體，明確知悉授權的內容、目的與范圍何在。解釋的依據是立法者表現在法文中的客觀意思，此客觀意思則可從文義、意義關聯立法目的，甚至立法理由來研究①參見德國聯邦憲法法院1958年12月12日審查“價格管制法”案之判決（BVerfGE 8，274，307）。。后來的判決更把解釋的依據從授權條款所依附的法律擴張到其他法律、國際條約、歐洲共同體法，甚至行政案例上。

由于一號公式要求立法者的授權規定必須明示在法律中，或具備充分的、無懈可擊的明確性，以至于不必通過法律解釋即可得知授權的內容、目的與范圍，這不僅在實務上效果不佳，而且對事物的性質而言，有些事項固然適合由法律詳細規定，但對于許多事物，精細繁瑣的立法往往使其僵化，阻礙了立法目的的達成；尤其在專業技術領域，或必須實時應變的領域，授權行政機關訂定命令，更能增進公共利益。然而，立法者忙于選民服務，本無足夠時間投入立法工作；且立法機關雖分設各種委員會，但分工不如行政部門細致，專業人力及預算亦難以與行政部門相比；加以合議制的運作方式，議員各自為其選民利益而采取不同的立場，議事冗長，甚至議而不決，如要求法律作詳細規范，立法成本更高，效率更低，而質量未必優于授權立法②參見德國聯邦憲法法院1951年審查“第二次行政區域調整法”案之判決（BVerfGE 1，14，60）。。況且，法律概念的明確性由于語言的多義性而存在或多或少的問題，“一號明確性公式”過于嚴苛的要求，無法發揮立法機關依其“立法裁量”授權行政機關根據行政管理的實際情況進行相關規范，德國聯邦憲法法院僅在早期一兩個判決采用，隨后改以采用“二號明確性公式”，適應了現實生活的繁瑣與多樣，發揮立法機關與行政機關各自的優勢，實現政策的靈活性。

至于授權立法是否符合“授權明確性”的審查標準，德國憲法法院在相關的裁判上發展出了下述標準：

（1）可預見性公式：授權條款的規定必須明確到足以令人預見行政機關將于何種場合、循何方向行使授權以及根據授權所訂定命令可能具備的內容，才能符合明確性的要求。稍后的判決則指出，授權條款的規定必須達到使人民直接從授權本身——而非根據授權所訂定之命令——可預見國家對人民所要求作為或不作為內容之明確程度，才稱得上授權明確性之要求③同②。。該項“可預測”要求主要是針對立法機關進行授權之始，自應遵守“授權明確性”原則之要求，具體規范對行政機關進行授權，其標準應是普通人民依據授權之母法即可預見到國家對人民要求作為或不作為內容之明確程度。

（2）自行決定公式：國會不得未定明確界限即轉移部分立法權給行政機關，以避免其身為立法機關之責任。立法者必須自行決定哪些特定問題應由行政機關以命令規范之，自行確定命令所應遵守的界限，并指明命令應追求的目標，即法律本身必須針對特定問題已經有所思、有所圖④參見德國聯邦憲法法院1956年6月13日審查“戰俘補償法”案之判決（BVerfGE 5，71，77）。。該項“自行決定”要求立法機關不得未經實質審查即隨意授權行政機關進行立法，授權母法應對即將解決“某一特定問題”已經進行考察和研究，由行政機關進行規范，必須依據立法機關之政策進行。也就是說，授權立法之主動權應掌握在立法機關手中，不可進行空白授權，將立法權拱手讓人。否則，不符合權力分立以及法律保留之原則，授權立法無效，也不得對人民產生拘束力。

（3）方針公式：法律必須明白指出，或至少足以令人從其規定推論出立法者所要求行政機關達成的方針。之后的判決則要求立法者至少應在授權母法自行規定“最低限度的實質規范內容”，以作為行政機關之方針與準則用⑤同④。。該項“方針方式”要求立法機關必須明白將其所要行政機關達成的政策作最低限度的實質規范，行政機關方能依據該方式進行具體與補充。

至于明確性的審查標準方面，“可預見性公式”、“自行決定公式”與“方針公式”三者并非互相排斥的關系，而是互補的關系，不僅可依個案單獨適用，也可合并適用。審查明確性時，聯邦憲法法院認為，授權明確性乃法律保留原則的“必要補充與具體化”，因此，將原僅供解釋法律保留原則目的用的“重要性理論”也引入授權明確性審查問題領域，對授權條款所要求的明確程度必須與所授權訂定的命令對基本權利的影響程度相對稱，即對基本權利的影響越深，授權的明確程度就越高；反之，影響越輕，所要求的明確程度就越低⑥參見德國聯邦憲法法院1981年10月20日審查黑森邦“學校行政法”案之判決（BVerfGE 58，257，277f）。。如果被授權立法的命令不符合“授權明確性”的要求，就可能被憲法法院裁定為違憲或違法，從而無效。

3.2 我國臺灣地區“司法院”大法官會議對“授權明確性”之闡釋

根據我國臺灣地區“憲法”第78條對司法院的職權規定，司法院有權解釋憲法，并有統一解釋法律及命令之權。司法院設大法官，行使司法職權。司法院大法官會議關于“授權明確性”作出了一系列的解釋，厘清了授權明確性的具體要求與標準，使之不斷與時俱進，適應實務之發展需要。有關“授權明確性”要求之大法官解釋見表1。

表1 我國臺灣地區歷年大法官解釋對“授權明確性”原則之發展

從表1可以看出，我國臺灣地區“司法院”大法官對授權立法的合憲性、合法性規制也要求“授權明確性”標準逐漸發展成為授權立法的原則，亦要求立法機關進行授權時，必須具體明確授權的目的、內容與范圍。是否符合授權明確性原則可從授權之法律本身的立法目的及整體規定的關聯意義來綜合判斷。臺灣地區法制的發展多有借鑒德國，且經其多年本土化努力，亦發展出自身的法制特色。德國聯邦憲法法院采“重要性理論”為審查標準，而所謂“重要性”的判斷系指對基本權利的實現重要而言。與臺灣地區授權條款的明確程度，則應與所授權訂定的法規命令對人民權利之影響相稱，對人民權利影響巨大的刑罰，要求有預見行為有受罰的可能，對授權明確性要求程度較高；反之，行政機關可作必要的規范，對授權明確性的要求較低。德國與我國臺灣地區對授權明確性的釋憲實務上有異曲同工之妙，可知授權明確性原則并非僅是一國規制授權立法的本土經驗，乃是普遍適用性的。

4 授權明確性對我國規制授權立法的啟示

我國法律對于授權立法的規制體現在立法法第9條和第10條。我國立法機關已意識到授權立法應當遵守法律保留原則以及應當授權明確的目的、范圍。然而，與其他國家和地區不同的是，我國并未指出是否明確授權之內容。當下，大量的空白授權和概括授權充斥于法律之中。授權立法缺乏有效的規制已經嚴重損害社會主義法律體系的統一、和諧。其中，最令學者詬病的是全國人大的兩次授權決定。1984年9月，全國人大常委會授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例。此舉賦予國務院享有制定有關征收、稅收條例的權力，在我國經濟社會正處于關鍵的轉型時期，國務院大肆征收稅收的行為，還是給我國企業帶來很大的負擔，不利于企業特別是中小型企業的健康快速發展。1985年4月，全國人民代表大會授權國務院對于有關經濟體制和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人大及其常委會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。這次授權決定直接賦予國務院在經濟體制改革方面更大的權力，使行政權依據憲法立法，享有更大的發揮空間。不可否認，這兩個授權決定，在改革開放的初期賦予國務院在稅制改革方面的合法性方面發揮了重要的作用。然而，稅收作為立法機關的固有權限，與公民的財產權有莫大的關系。授權的模糊，固然可以包容行政機關在經濟體制改革的過程中不斷試錯的機會，但也給行政機關恣意侵犯公民的基本權利特別是財產權留下“合法”的借口。財產權同自由權一樣，都屬于憲法規定的基本權利，理應受到公權力特別是行政權的尊重和保障，受到司法權的最終公平裁決之保障。當前我國正處于社會經濟體制改革的深水期，固然可以有一些突破常規的做法，但這不是公權力特別是行政權肆意侵犯公民合法權益特別是憲法規定的基本權利的借口。上述兩個授權決定，均發生在改革開放初期，當時我國尚未確立依法治國原則，目前作為我國立法機關的全國人民代表大會及其常務委員會在進行授權時，應當嚴格遵守法律保留原則以及授權明確性原則。否則，依法治國無從得以實現，憲法亦可能成為具文，無法真正規范與制約國家權力，保障公民的合法權益。

5 結束語

當然，立法機關的授權應如何明確，這是個極困難的問題；要以同一個標準，適用于所有與法律相關的授權規定，任務尤其艱巨。法律所規范的事物有單純，有復雜，有靜態，也有動態，難以一概而論。何種情況應以法律詳細規定，何種情況宜作概括的授權，適用寬嚴不同的授權明確性標準，立法機關應有適當的立法裁量空間。事實上，司法機關也很難劃出一條明確可行的楚河漢界，作為法律授權是否合憲的判斷基準。適度維持授權明確性原則固然必要，但是不分具體情況一律適用上述可預見性等標準，不但壓縮了立法的彈性，減損行政機關的應變能力，而且對保障人民權利亦無益。但是可以預見到的是，隨著行政責任政府的建立，加之行政程序法對于提升授權立法訂定之透明度以及增加人民參與之機會，基于對行政權進行民主控制而一再強調的授權明確性原則，其審查密度應有限度的放松之趨勢。

當然，在我國這樣一個行政權長期一體獨大的社會，作為立法機關的全國人大及其常務委員會，在事后審查授權子法尚未形成有效做法的前提下，在進行授權之始，即應嚴格遵守“授權明確性”，對其進行合法性規制，掌握授權立法的主動性和方向性，才是當前規范行政權的運行、保障公民基本權利的可行之道。

［1］陳清秀.行政法的法源.翁岳生.行政法［M］.北京：中國法制出版社，2009：124

［2］毛雷爾.行政法學總論［M］.高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：335

［3］維爾.憲政與分權［M］.蘇力，譯.上海：生活·讀書·新知三聯書店，1997：12

［4］許宗力.行政命令授權明確性問題之研究［M］／／法與國家權力.臺北：元照出版公司，1999：220

［5］吳庚.行政法之理論與實用［M］.臺北：三民書局，2011：88

［6］許宗力.論法律保留原則［M］／／法與國家權力.臺北：元照出版公司，1998：195－212

［7］溫明月.授權明確性原則研究：從行政授權立法角度［D］.北京：中國政法大學研究生院，2006

［8］吳信華.憲法釋論［M］.臺灣：三民書局，2011：89