養老金融資體系：發展·危機·改革

王涵

【摘 要】 當前，養老金問題已經成為中國民眾較為關心的民生問題之一。養老金缺口風險是否存在？養老金替代率是否已低于國際警戒線？是否應當延遲退休或延長養老金繳費年限？是否應當取消“雙軌制”？這些熱點議題已引起社會的廣泛關注。文章梳理了養老金融資體系的發展態勢，指出了當前我國養老金融資體系呈現總額逐年增長和覆蓋率逐步擴大的趨勢，分析了養老金融資體系存在的收支或存隱患、替代率偏低和區域發展失衡等具體危機，并進一步探尋了養老金融資體系改革對不同群體的差異化影響，提出了通過優化基本養老、發展補充養老和鼓勵私人養老實現多元化融資體系整合發展的改革路徑。

【關鍵詞】 養老金； 融資； 危機； 改革

中圖分類號：F842 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0062-03

一、養老金融資體系的發展態勢

自2009年批準試點新型農村社會養老保險和2011年城鎮居民社會養老保險試點啟動以來，至2012年底，我國所有縣級行政區已全面開展國家城鄉居民社會養老保險工作，而我國養老保險基金也基本形成了由城鎮職工基本養老保險基金和城鄉居民社會養老保險基金（含新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險）共同構成的社會養老保險體系。我國養老金融資體系基本呈現以下總體發展態勢：

（一）總額逐年增長

根據國家人力資源和社會保障部發布的統計數據所繪制的我國城鎮職工基本養老保險狀況圖顯示（圖1），2008—2012年，我國城鎮職工基本養老保險基金收入、支出和累計結余均保持持續增長，其中，在2008—2012年期間，歷年收入比上年增長分別為24.3%、18.0%、16.8%、25.9%、18.4%，歷年支出比上年增長分別為23.9%、20.4%、18.7%、20.9%、21.9%。同時，從2010年正式開始“新農?！痹圏c，“新農?！被?011年比2010年收入增長達135.9%，支出增長則達193.3%，而2012年城鄉居民養老保險收入增長達64.8%，支出增長達92.2%。因此，總體而言，我國社會養老金總收入和總支出均處于逐年增長狀態。

（二）覆蓋率逐步擴大

根據國家人社部的統計數據，對我國社會養老保險參保人數的分析圖顯示（圖2），2008—2012年期間，我國城鎮職工基本養老保險參保人數保持穩步增長，至2012年底，累計參保人數已達30 427萬人；與此同時，我國城鄉居民社會養老保險（含新農保和城鎮居民養老保險）參保人數則呈快速增長趨勢，尤其是2010年“新農?！敝贫群?011年城鎮居民養老保險制度的實施基本實現了我國城鄉居民社會養老保險的全覆蓋。截至2012年底，我國城鄉居民養老保險（含新農保和城鎮居民養老保險）參保人數已達48 370萬人。因此，總體上看，我國養老金參保覆蓋率在逐步擴大，參保人數也在逐年增長。

二、養老金融資體系的具體危機

總體而言，養老金融資體系基本呈現養老金總額逐年增長和覆蓋率逐步擴大等發展態勢，然而，當前我國養老金融資也面臨著收支缺口隱患、養老金替代率偏低和區域發展失衡等可能的危機。

（一）收支或存隱患

據2012年《化解國家資產負債中長期風險》研究報告分析，中國養老金缺口在2013年將達18.3萬億元。中國社科院世界社保研究中心在《中國養老金發展報告2012》中也指出，2011年，中國城鎮基礎養老保險的個人賬戶“空賬”額已達2.2156萬億元。而國家人社部則反復強調，中國養老金尚有結余，不存在缺口問題。這兩種大相徑庭的說法源于理解上的差異，結余是指現金流量，缺口則指存量，而流量的結余無法否認虧損的存在。據人社部發布的統計數據顯示，截至2012年底，城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險基金的累計結余分別達到23 941億元和2 302億元。然而，根據圖1所示，我國社會養老金總收入和支出雖然處于逐年增長中，但增長的幅度卻有所差異，收入增長的幅度普遍低于支出增長的幅度。尤其是，近兩年伴隨城鄉居民保險的全覆蓋，城鄉居民領取基本養老金的人數也快速增長，根據人社部所發布的數據顯示，2008—2012年底，我國城鄉居民實際領取養老金的人數分別為512萬人、1 556萬人、2 863萬人、8 760萬人和13 075萬人，增長幅度逐步擴大。這實際上導致了支付壓力的延后，而人口的老年化趨勢將可能導致收不抵支的缺口隱患逐步擴大。

（二）替代率偏低

養老金替代率是勞動者在退休時領取養老金的水平與退休前的工資收入水平之間的比率，它構成了社會養老保險制度體系中的重要組成部分，反映了勞動者退休前后在生活水平上的差異。養老金設立的基本目的是為了保障參與保險的人員在退休后“老有所養”，以滿足城鎮退休職工和農村老年人的基本生活需求。我國從2005年至今已經連續多年不斷增加企業職工基本養老金，據國家審計署2012年審計報告顯示，我國企業職工養老金2005—2011年年均增長了13.4%。同時，人社部的統計數據也顯示，2010—2012年期間，企業參保的退休人員的月人均基本養老金水平不斷提高，分別達到1 362元、1 511元和1 721元。盡管養老金領取水平在逐步增長，然而，我國養老金替代率卻在持續下降中。根據《中國養老金發展報告2012》的數據顯示，2011年，我國養老金替代率已由2002年的72.9%下降至50.3%。另據中央財大社保研究中心褚福靈主任的推算，我國企業養老金的替代率在2011年僅為42.9%，這已經遠遠低于國際勞工組織所提出的替代率標準的國際警戒線55%，也遠遠低于我國養老保險制度的預期標準58.5%。與此同時，與其他發達國家相比，我國養老金繳費率卻一直偏高，據統計，我國養老金中單位和個人繳費率合計達到28%，超過了大部分發達國家水平。養老金繳費率的持續增長和替代率的持續降低使得退休人員無法獲得退休后的基本生活保障，已經背離了我國養老金制度設計的基本目標。

（三）區域發展失衡

從養老金收支狀況、參保人數或參保人員贍養率等方面來看，我國養老金融資體系存在明顯的地區差異性，各省市發展失衡現象顯著。例如，據《中國勞動統計年鑒2010》的數據顯示，2009年，我國養老金參保人數最多的是廣東省，共計2 716.4萬人參保，而參保人數最少的則是西藏，僅9.2萬人參保；在養老金收支狀況上，當期收入最多的是江蘇，占全國總收入的比重約達7.79%，最少的是西藏，占比約達0.09%；當期支出最多的是上海，占全國總支出的比重約達8.32%，最少的是西藏，占比約達0.10%；而累計結余最多的則是廣東（約占全國的15.58%），最少的則是西藏（約占0.03%）；在各地區養老金的社會化發放上，遼寧社會化發放人數最多，約占全國總人數的7.93%，西藏人數最少，僅約占0.06%。而據《中國養老金發展報告2012》的分析顯示，2011年，收不抵支的省份共計14個，數量雖然減少了，但缺口規模卻增加了，而從分省區的城鎮企業來看，除去新疆建設兵團的31個省市自治區中收不抵支的省份有11個，即1/3省區是收不抵支的。同時，各省區收支狀況存在顯著差異，當年結余最多的是廣東，占比41%，而黑龍江和遼寧的當期缺口已超百億元，黑龍江的收支結余甚至不及征繳費用的一半。而除寧夏、云南以外，12個結余率超過全國平均數的省區大部分集中于東部沿海地區。此外，在參保人員贍養率上的地區差異也十分顯著，天津、東北三省和新疆建設兵團的贍養率均接近或超過50%，而上海贍養率從2010年的58.23%下降至2011年的39.34%，廣東、浙江等東部省份則普遍較低。有關分析還顯示，我國各省區之間“新農?！别B老金的最低標準存在較大差異，基礎養老金替代率水平亦極不均衡，其中最高替代率達22.1%，而最低替代率僅為5.3%（何暉、殷寶明，2012）。

三、養老金融資體系的改革設計

綜合當前養老金融資體系的發展態勢和可能危機，我國政府部門、學術界和廣大群眾對此進行了廣泛討論，并提出了不同的意見，試圖解決當前養老金問題。而延遲退休、延長養老金繳費年限或取消“雙軌制”等措施是否能夠解決養老金危機，也成為當前社會廣泛關注的熱點議題。

（一）改革的影響：不同群體的差異化分析

當前政府和學界所提出的養老金改革主要措施對各個利益群體的影響上所存在的差異性，促使各個利益群體對此形成了不同態度。

1.延遲退休對不同群體的影響

根據近期人民網對全國東中西部地區11個大中型城市的1 062份問卷調查顯示，受訪者中68.6%對延遲退休持反對態度，73.5%支持彈性退休制的實行，其中，反對聲最大的是外資企業員工，而52.8%的黨政機關工作人員也不贊同。反對延遲退休的主要原因在于國內勞動強度較大、勞動時間長且勞動者權益保障的法律法規的制定與執行并不完善。事實上，對于不同收入、技能水平、身體狀況和家庭背景的群體，延遲退休會產生不同影響。延遲退休對于收入豐厚、知識水平較高、具有中高級專業技能、身體狀況良好的老員工群體可能更能幫助他們發揮“余熱”，創造利益；而對于收入較低、勞動強度大、缺乏技能或身體欠佳的群體則可能增加更多負擔，也可能對年輕人的就業造成更大壓力。

2.延長養老金繳費年限對不同群體的影響

延長養老金最低繳費年限與延遲退休既有共性又有差異，對不同群體會產生不同的影響。一般對在社會正規部門工作的人員而言，他們的工作年限通常超過15年，且基本并未因繳滿15年就停止繳費，因此，延長15年的養老金最低繳費年限對他們并不會產生實質影響；而對在非正式部門工作的靈活從業人員而言，例如個體工商戶、非全日制企業從業人員或其他靈活從業人員等，這部分人的養老金繳費率20%全部由自己負擔，且收入通常并不豐厚也不穩定，導致他們一般繳滿15年養老金就停止繳費，因此，延長養老金最低繳費年限則會增加他們的負擔，對他們的影響相對較大。

3.“雙軌制”改革對不同群體的影響

養老金“雙軌制”一直被視為中國養老金制度中的最大不公，它是指對不同性質的工作人員采取不一樣的養老金制度，即政府機關、事業單位和企業工作人員執行的不同養老制度，在養老金繳費和領取上均存在較大差距。根據人民網的問卷調查顯示，受訪者中72.9%和18.4%認為“雙軌制”非常不合理和不太合理，59%認為養老金并軌時機成熟，29.9%認為遠未成熟，而這主要源于社會上對分配不公的一種情緒發泄。事實上，隨著近年以來事業單位與政府機關養老差距的逐漸擴大，養老金已由“雙軌制”變為了“多軌制”。若養老金并軌僅僅只是簡單將機關事業單位納入企業養老金制度，必然嚴重損害部分群體的直接利益，尤其是公務員的退休利益，導致政策難以執行。因此，養老金并軌不僅僅是簡單的合并，而應當是基于人事、工資等各項配套措施和保證各個群體共同利益基礎上的同向改革。

（二）改革的路徑：多元化融資體系的整合發展

要解決當前養老金危機，可以通過優化基本養老、發展補充養老和鼓勵私人養老，實現多元化融資體系的完善和養老金改革制度碎片的整合。

1.優化基本養老體系

根據對延遲退休、延長養老金繳費年限和取消“雙軌制”等措施對不同群體的影響分析，單純地依賴某項制度的改革并不能完全解決養老金危機問題。因此，從融資方式、融資范圍、融資結構等方面對基本養老體系進行有效優化亟待解決。一是彈性延遲退休年齡，在此過程中應當首先完善我國勞動者權益的保障制度，并配以適當的激勵和自主選擇機制；二是進一步擴大參保范圍，政府應當將更多城鄉居民納入養老金覆蓋范圍，為此，政府應適當給予中小企業稅收優惠等政策，降低養老金繳費率；三是結合人事、工資和財政等相應配套措施逐步實現養老金并軌，同時增加政府投入，以節省“三公”開支和國有股的重新劃撥等方式實現財政體系的分配制度；四是實行“稅費分籌”的融資方式，在保留保險費的基礎上，對工薪收入以外的收入以稅收形式籌資；五是實現養老金的跨區域繳納與領取，保障養老金不同險種或不同區域的轉移接續。

2.發展補充養老體系

補充養老體系作為養老金體系的“第二支柱”，包括職業年金和企業年金。它們介于社會保險與商業保險之間，分別是針對事業單位員工和企業員工，由事業單位及其員工和企業及其員工按照自身經濟狀況建立的一種退休保障制度。2011年，國務院辦公廳印發了《事業單位職業年金試行辦法》，用以推進試點省市事業單位養老金改革，卻最終進展緩慢。而在企業年金覆蓋上，國外如法國、丹麥、瑞士等約達100%，英、美、德等國約達50%，但據人社部的數據顯示，截至2012年底，我國建立企業年金的企業共5.47萬戶，參加的職工共1 847萬人，企業年金累計結存4 821億元，盡管逐年上升，但總體比例依然較小。發展職業年金和企業年金，可從以下三方面著手：一是進一步推進年金計劃，或強制實施擴大年金覆蓋率；二是給予企業一定稅收或政策上的優惠，為年金計劃創造條件；三是加強年金基金的監管，保證投資收益和防范投資風險，以實現投資收益與風險的平衡。

3.鼓勵私人養老體系

鼓勵個人參加儲蓄養老保險，建立私人養老體系，以有效支持基本養老體系。為此，國家可以通過給予個人所得稅等稅收和政策激勵以鼓勵個人將其收入的一部分用于商業養老保險，提升公民自我保障意識，以積累資金支持基本養老保險。例如，當前保監會所實施的個人延稅型養老保險等相關稅收優惠政策。通過鼓勵私人商業養老體系的發展，不僅能為我國養老金體系建立多重支柱，還能為我國資本市場積累更多資金，促進經濟發展。

【主要參考文獻】

[1] 何暉，殷寶明.“新農?！被A養老金計發辦法與籌資機制研究[J].中國軟科學，2012（12）：68-77.

[2] 龍朝陽.“稅費分籌”養老金制度籌資方式優化與結構性調整的契合[J].學術研究，2012（12）：10-13.

[3] 秦磊.人口老齡化背景下養老金籌資模式分析[J].國際經濟合作，2013（6）：75-79.

[4] 楊燕綏，劉懿.中國養老金改革的時間節點與政策路徑——以人力資本和老齡化為視角[J].探索與爭鳴，2013（1）：66-71.

[5] 張士斌，楊黎源，張天龍.養老金替代率的國際比較與中國改革路徑[J].浙江學刊，2012（4）：170-179.

[6] David Wise.世界各國養老保險體制[J].會計之友，1999（11）：47.

2.發展補充養老體系

補充養老體系作為養老金體系的“第二支柱”，包括職業年金和企業年金。它們介于社會保險與商業保險之間，分別是針對事業單位員工和企業員工，由事業單位及其員工和企業及其員工按照自身經濟狀況建立的一種退休保障制度。2011年，國務院辦公廳印發了《事業單位職業年金試行辦法》，用以推進試點省市事業單位養老金改革，卻最終進展緩慢。而在企業年金覆蓋上，國外如法國、丹麥、瑞士等約達100%，英、美、德等國約達50%，但據人社部的數據顯示，截至2012年底，我國建立企業年金的企業共5.47萬戶，參加的職工共1 847萬人，企業年金累計結存4 821億元，盡管逐年上升，但總體比例依然較小。發展職業年金和企業年金，可從以下三方面著手：一是進一步推進年金計劃，或強制實施擴大年金覆蓋率；二是給予企業一定稅收或政策上的優惠，為年金計劃創造條件；三是加強年金基金的監管，保證投資收益和防范投資風險，以實現投資收益與風險的平衡。

3.鼓勵私人養老體系

鼓勵個人參加儲蓄養老保險，建立私人養老體系，以有效支持基本養老體系。為此，國家可以通過給予個人所得稅等稅收和政策激勵以鼓勵個人將其收入的一部分用于商業養老保險，提升公民自我保障意識，以積累資金支持基本養老保險。例如，當前保監會所實施的個人延稅型養老保險等相關稅收優惠政策。通過鼓勵私人商業養老體系的發展，不僅能為我國養老金體系建立多重支柱，還能為我國資本市場積累更多資金，促進經濟發展。

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2.發展補充養老體系

補充養老體系作為養老金體系的“第二支柱”，包括職業年金和企業年金。它們介于社會保險與商業保險之間，分別是針對事業單位員工和企業員工，由事業單位及其員工和企業及其員工按照自身經濟狀況建立的一種退休保障制度。2011年，國務院辦公廳印發了《事業單位職業年金試行辦法》，用以推進試點省市事業單位養老金改革，卻最終進展緩慢。而在企業年金覆蓋上，國外如法國、丹麥、瑞士等約達100%，英、美、德等國約達50%，但據人社部的數據顯示，截至2012年底，我國建立企業年金的企業共5.47萬戶，參加的職工共1 847萬人，企業年金累計結存4 821億元，盡管逐年上升，但總體比例依然較小。發展職業年金和企業年金，可從以下三方面著手：一是進一步推進年金計劃，或強制實施擴大年金覆蓋率；二是給予企業一定稅收或政策上的優惠，為年金計劃創造條件；三是加強年金基金的監管，保證投資收益和防范投資風險，以實現投資收益與風險的平衡。

3.鼓勵私人養老體系

鼓勵個人參加儲蓄養老保險，建立私人養老體系，以有效支持基本養老體系。為此，國家可以通過給予個人所得稅等稅收和政策激勵以鼓勵個人將其收入的一部分用于商業養老保險，提升公民自我保障意識，以積累資金支持基本養老保險。例如，當前保監會所實施的個人延稅型養老保險等相關稅收優惠政策。通過鼓勵私人商業養老體系的發展，不僅能為我國養老金體系建立多重支柱，還能為我國資本市場積累更多資金，促進經濟發展。

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