關于農村集中居住區建設的若干思考

摘 要：農村集中居住區就是將中心村作為建設核心，以城鎮化的規劃理念來建設和管理農村，以現代產業體系支撐農村，以公共服務均等化覆蓋農村。通過撤村并點，逐步實現從農村社會形態向城市社會形態轉變的現代化農民社區。農村集中居住區是通過整合村莊、土地、人口、產業等區域空間資源要素，增強居住區綜合服務功能，充分發揮農村集中居住區在新型城鎮化發展中應有的地位和作用，從而實現我國農村集聚式、跨躍式、超常規、現代化發展。本文對農村集中居住區建設進行了深入分析。

關鍵詞：農村集中區；建設；思考

引 言

當前，農村集中居戶區對加速經濟和社會轉型具有重要的作用。加快推進居住區建設，既是將新農村建設引向深入的必然要求，也是我國現代化進程中的一項歷史任務，既有利于改善農民的生產生活條件，又有利于拉動農村的投資和消費；既有利于促進人口向城鎮集聚，又有利于城市基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋；既有利于節約土地，又有利于農民減少住宅建設投入；既有利于促進當前農村經濟社會發展，又有利于城市經濟結構的轉型升級。目前，國家和地方政府對農民集中居住區的建設還沒有統一規范，各地都在按照自身情況進行探索?，F就貴州銅仁農村集中居住區建設的若干問題作思考和總結。

1 貴州銅仁農村集中居住區建設現狀

就貴州銅仁地區而言，銅仁的農村集中居住區建設相對起步較晚。在建設的方式上，有的地方是將現有的農民住宅全部拆除后重新建設，有的是將新申請審批的住宅集中建設，有的是確定新的集中居住點，引導、鼓勵村民到規劃點集中建設居住。在建設的手續上，有的集中居住區取得了由法定規劃審批權的政府規劃部門審批，有的沒有經過審批，而是由鄉、村自行規劃，自行建設。經過規劃審批的，有的辦理了用地手續和建設許可手續，有的沒有辦理，有的先建設后辦理。在建設的主體上，有的是將宅基分給村民自行建設，有的是以村民組、村委會為單位集體建設，由村民再向建設者出資購買，有的是交由開發商建設，由村民向開發商購買。在使用的主體上，有的是本集體經濟組織的成員，有的是外來人員但以本地村民名義購買使用，有的干脆以外來人員名義直接購買或使用?？傮w而言，農村集中居戶區的建設比較復雜和混亂，這也就導致建設過程中會出現很多問題。

2 農村集中居住區建設存在的主要問題

2.1 手續的不規范性

我國對土地采取嚴格的審批制度，尤其是對耕地的使用，其審批更為嚴格。但目前絕大多數的農村集中居住區的建設，沒有合法的審批手續，有的甚至未取得規劃審批。尤其是新建的居住區，大多是占用現有耕地，未按規定辦理用地審批手續，只由當地村鎮與承包戶簽訂一份征用或調整土地協議，給予一定的經濟補償后，即開始建設。由于當地政府對這一行為的認可與支持，使得這一行為雖然不符合法律的規定但能夠順利實施。

2.2 公共建設設施的不配套性

建設農村集中居住區是一項系統工程，需要全盤規劃，統籌考慮，不能僅僅限于撤村并點，拆房蓋樓，它需要社會管理服務等配套改革的支撐。當前情況下，農民戶籍、房屋產權、資產要素流動、養老、低保、就業等方面的改革滯后，還存在一些體制性障礙。農民一時難以完全享受到與城市居民同等的社會服務和社會管理，優惠政策難以兌現，社會福利保障無法到位，理想與現實出現落差，從而影響了農民對農村集中居住區的認同度和積極性，也使居住區建設缺乏有效的說服力。

2.3 建設資金短缺

農村集中居住區建設需要大量的資金投入，從資金供給上看，居住區建設存在著巨大缺口，主要原因有以下幾方面：一是很多農村缺少有力的產業支撐，農民增收困難；二是鄉鎮基層財政基本上都是吃飯財政，對農村集中居住區建設支持引導很有限；三是涉農項目資金整合比較困難，回旋空間較??；四是金融貸款限制較多，入門較難；五是社會資金參與不多；六是土地置換補助金不能適時支用，土地凈收益補助要么政策規定不明，要么須等到土地招、拍、掛之后才能支付，土地補償資金利用存在短板。

2.4 規劃建設滯后

地方政府對規劃的重要性不重視，導致規劃編制的經費不足，影響了農村集中居住區的規劃編制工作。加之缺乏專業技術人員，致使一些農村集中居住區規劃的起點和標準不高，與縣域村鎮體系規劃、鄉鎮總體規劃、土地利用總體規劃等沒有很好銜接，缺乏前瞻性、整體性、層次性。有關村莊拆并、搬遷、整治、擴建等涉及轉換用地指標的政策和居住區建設的具體標準、實施立法、補助標準，以及城市規劃區內農村建設用地的規定不完善，使基層干部在工作中無紀律遵循、操作困難。涉及辦理農村集中居住區建設的有關規劃、用地、施工許可等相關審批手續環節多、周期長、收費高，加大了建設工作難度。

2.5 法律關系的復雜性

在土地使用、建設許可等方面，國家都有強制性的規定。而許多農民集中居住點由于征地、建設、買賣等行為不符合相關規定，屬于違法行為，致使無法辦理相關的產權證明，給權屬確認及處理糾紛帶來很大的難度。一則難以對征地、建設、買賣等行為作出有效的保護；二則一些行為雖屬無效，但由于建設行為的不可逆轉性，無法適用無效行為的處理規定，不能進行返還等處理，導致處理難度增大；三則國家法律認定的違法與地方政府提出的舉措之間的不統一，不利于政府威信的維護與農村政策的落實，不利于社會和諧穩定。

3 關于農村幾種居住區建設的若干思考

3.1 拓寬籌資渠道

政府應該多管齊下、多措并舉、多渠道籌集農村集中居住區建設資金：①大幅提高扶持資金，通過以獎代補的形式，充分發揮好財政資金的引導作用；②整合涉農資金，集中使用；③出臺扶持政策，研究土地增減掛鉤機制，調動農民、鄉村的積極性；④農村集中居住區建設結余的建設用地指標收益要全部用于居住區建設，居住區建設的稅費等凡屬地方留成的，返還社區用于基礎設施建設；⑤金融部門和投資企業要積極為居住區建設融資，努力探索以住房和承包地進行抵押貸款，以宅基地換住房，承包地換股權、換社會保障的路子，使農民的宅基地、住房資本進入市場。

3.2 抓好產業發展

保持農村集中居住區建設的可持續性，必須做到就業為本、產業支撐，切實增加農民收入。在抓好農業內部挖潛增效的同時，要著力培育二、三產業。沒有二、三產業的發展，居住區居民就難以完成從農民向市民的真正轉化，居住區就難以完成向現代城鎮的轉變。因此，推進農村集中居住區建設，一定要緊緊依托自身優勢和發展條件，宜工則工、宜商則商、宜游則游，培育特色經濟，拉長產業價值鏈條，形成農民增收致富的穩定來源，為居住區建設提供持久動力和發展空間。另外，還要把農村集中居住區建設與產業集聚區建設結合起來，促進居住區居民向二、三產業轉移就業或創業，多渠道提高農民收入，逐步實現就近轉移農民、就近富裕農民。

3.3 完善社會管理配套

農村集中居住區建成后，管理服務要及時跟上，將政府公共職能逐步向農村延伸，不斷提高農村公共服務水平，實現城鄉公共服務均等化。對此，應該加快改善農村集中居住區基礎設施，大力推進以道路硬化、垃圾處理、污水治理、衛生改廁、村莊綠化為重點的村莊整治建設，統籌推進農民安全飲水、農村信息化等基礎設施建設，加快改善農村人居環境，進一步完善社會保障體系。對有穩定收入來源、已在城鎮居住且本人愿意的進城務工農民，可辦理進城落戶手續，并推動戶籍制度改革；對在城鎮落戶的農民，納入城鎮居民社會保障體系，享受與城鎮居民同等的醫療、社保、住房、失業、子女就業、最低生活保障等政策，徹底解決進城農民的后顧之憂，理順居住區治理體制機制，培育各類農民組織，提升農民自治理能力，搭建參與社會公共事務的平臺，維護和保障農民合法權益。

3.4 堅持科學規劃

規劃是農村集中居住區建設的龍頭，因此，居住區建設必須堅持科學規劃?？梢杂烧雒娼M織，聘請較高資質的規劃設計機構，根據自然文化資源、經濟社會發展水平、居民生活習慣等不同情況，精心編制居住區建設規劃，統籌發展、基礎設施、公共服務設施與居民點建設，確保規劃的科學性與前瞻性。只有高起點規劃，建設才能出精品。規劃編制完成后，要嚴格按照規劃實施，不得隨意更改，保障規劃的嚴肅性。

4 結束語

綜上所述，貴州銅仁地區的農村集中居住區建設仍然存在許多問題，政府和當地人民必須團結一致，采取有效的解決方法和發展策略尋求農村集中居住地區更好的發展，對當地的人力、自然資源進行合理規劃，才能使其發展為具有地域特色的農村集中居戶區，并帶了巨大的經濟效益和社會效益。

參考文獻

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作者簡介：田軍（1979-），男，土家族，本科，主要從事建筑專業。