權力博弈、制度設計與規范建構

張弛

摘要：2013年7月，日本正式作為第12個成員國加入TPP談判。日本的加入，不僅使TPP的經濟規模進一步得到提升，同時也給中國帶來了嚴峻的挑戰。為了避免在未來的亞太貿易體系中被美日所邊緣化，中國應采取三種策略。首先，中國需要積極尋找和構建利益同盟，提升實力，通過與美國進行權力博弈來減少TPP對中國的負面影響。其次，中國還可借鑒制度的理性設計理論，通過直接或間接的方式參與TPP規則的制定，使TPP能夠“為我所用”，為中國參與未來的亞太貿易創造有利條件。最后，中國也要思考如何在亞太區域內構建自貿區建設的規范和共識來影響TPP未來的制度建設，使其更加多元化、更富包容性，真正成為能夠有利于亞太經濟融合和區域各國共同繁榮的國際貿易協定。

關鍵詞：TPP 亞洲區域一體化 日本TPP策略

中圖分類號：D82 文獻標識碼：A 文章標號：1005-4812（2014）02-0147-157

近年來，美國積極推進的跨太平洋伙伴關系協議（Trans-Pacific PartnershipAgreement，簡稱TPP）風頭正勁，特別是2013年7月日本正式加入TPP，使得以美國為主導的亞太自由貿易區似乎已初現端倪。自2009年底美國加入TPP談判以來，短短幾年間，TPP就從一個只有4個小國參與的自由貿易協議組織發展成擁有12個成員國，經濟總量約占全球經濟總量四成的巨大經濟體。TPP的迅速崛起，雖然給亞太區域經濟一體化的進程提供了極大的動力，但它的高準入門檻，卻給不少亞洲國家，特別是中國參與未來亞太經濟一體化的進程造成了不小困難。在這樣的環境下，中國應以何種策略應對TPP？如何防止在亞太經濟一體化過程中被美日邊緣化？本文試圖就回答這些問題，從權力、制度和規范三個角度，提出可能的解決方案。

一、TPP的產生與日本的加盟

TPP的前身是跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（Trans-Pacific StrategicEconomic Partnership Agreementl，又稱P4協定。由新加坡、新西蘭、文萊和智利四國于2005年發起，旨在推進亞太區的貿易自由化和四國之間在貿易、投資等領域的互惠。隨著全球第一大經濟體美國在2009底的加入，TPP（P4于2008年改名TPP）開始受到了亞太國家的重視。日本自2010年菅直人內閣上臺開始，將TPP視為“新寵”，并把加入TPP作為日本亞太政策的主要目標之一。菅直人任首相不久，即在當年APEC橫濱峰會上拋出要求加入TPP談判的設想。野田佳彥內閣承襲了菅直人的設想，并在當年APEC夏威夷峰會上再次宣布日本要參加TPP談判。盡管菅直人、野田兩任民主黨政府都宣稱TPP將為提振日本經濟、增強日企國際競爭力、推動日本農業結構改革等方面帶來重大利好，然而TPP對日本農業、醫療、保險等產業帶來的巨大沖擊使加入TPP這一政策在日本國內遭到強烈反對。尤其是日本農協，憑借其強大的游說能力、組織宣傳能力和結盟能力，更是成為長期以來日本TPP政策困境的根源。

2012年底，自民黨總裁安倍晉三二度上臺，從民主黨政府手中奪回政權，力推所謂“安倍經濟學”。他試圖通過寬松的貨幣政策、積極的財政政策和結構性經濟改革來刺激國內經濟增長，重拾日本信心。其中，安倍視加入TPP為“安倍經濟學”的重要組成部分，力圖在任內完成加入TPP的目標。而除了經濟上的考量之外，安倍政府也試圖通過加人TPP來達到鞏固日美同盟、配合美國牽制中國在東亞發揮影響力之戰略布局的政治意圖。因此，安倍再次執政后，憑借自民黨在眾議院選舉中的大勝和自己在國內的高支持率，頂住多方壓力，終于在2013年3月15日宣布日本正式加入TPP談判，并組建了規模達百人的談判隊伍，表現出日本政府加入TPP的堅定決心。4月20日，TPP11個先行談判國在印尼泗水的部長級會議上一致同意日本加入談判。在7月15-25日于馬來西亞亞庇舉行的TPP第18輪談判中，日本正式以第12個成員國的身份出席了最后三天的談判。至此，歷經三屆政府、國內各方近三年的爭吵，日本終于艱難地成為了TPP的一員。盡管目前日本國內反對TPP的聲音依然存在，日本在與TPP成員國，特別是美國在汽車、農產品等問題上達成妥協也是困難重重；但是日本的加入，終于使TPP這樣一個橫跨太平洋兩岸，涵蓋世界第一、第三兩大經濟體的龐大自由貿易區基本成型。

二、日本加入TPP后中國面臨的挑戰

觀察TPP諸項條款，雖然它的高技術標準令不少國家在TPP的門檻前“望而卻步”，但是其在某種程度上，也反映了未來國際貿易發展的趨勢。中國只有順勢發展，才能在未來高度自由化的國際貿易中站穩一席之地。盡管目前美國表示歡迎中國加入TPP，但仍設有前提；同時，中國也并沒有為加入TPP做好充分的準備。由于日本加入TPP，很可能成為未來中日韓自貿區談判的掣肘因素，從而使中國積極推動的亞太一體化進程放緩。因此，日本加入TPP后，中國將在經濟和政治上面臨更加嚴峻的挑戰。

首先，日本等APEC成員國加入TPP，將會使未來中國在對外貿易上面臨嚴峻考驗。截止2012年，中國對APEC成員的貿易依存度已達64.2%，大約六成左右的貿易增長來自對APEC成員貿易增長的貢獻。一旦大多數APEC國家加入TPP而中國被排除在外的話，中國商品將在亞太貿易中處在十分不利的地位，對外出口企業將直接面對來自越南、馬來西亞等國生產商的不平等競爭。同時，日本加入TPP后，也可能使中國傳統的優勢出口產業出口受損（據測算，日本加入TPP后，中國的食品加工凈出口額將會下降9.353億美元，紡織品將會下降2.62億美元，農林牧漁將會下降5.629億美元），繼而導致部分出口企業虧損甚至破產。

其次，TPP的構建會增強美日在未來亞太貿易體系中的話語權，遏制中國的區域影響力。從2009年美國加入TPP到現在，TPP的談判基本是在美國的主導下進行的，其規則很大程度上反映了美國的要求。美國急切要求在2013年完成談判，并有意將中國擋在第一波談判之外，很大程度上就是要掌控TPP規則制定的話語權，使中國加入TPP的成本提高，并在未來受制于美國。日本急于搭乘TPP首波談判的“末班車”，一定程度上也是為了爭取能在TPP中有一席話語，并削弱中國在亞洲的經濟影響力。

再次，TPP的迅速推進也使中國積極倡導的區域一體化進程放緩。有學者指出，當下亞太地區一體化有兩條軌道：一條是“跨太平洋軌道”，即美國主導下的TPP；另一條則是“亞洲軌道”，指的是以東盟為中心的、中國積極倡導的各種亞洲自貿區。這兩條軌道的最終目標雖然大致相同，但在實現方式上存在著較大競爭。目前亞洲國家中，新加坡、馬來西亞、文萊和越南四個東盟國家已是TPP成員國，日本也正式加人談判；但亞洲自貿區的構建進程卻逐漸放緩，特別是日本加入TPP，給目前中日韓FTA談判注入了不確定因素，帶來復雜影響。加上最近東亞國家間的外交糾紛，

“正在給美國機會，以重申其在東亞的地位”。以上種種，使得“亞洲軌道”的前景在“跨太平洋軌道”面前顯得有些黯然失色。

最后，美國主導下的TPP暗含遏制中國的戰略意圖，也是美國“重返亞洲”政策的重要一環。目前TPP的成員國中，日本、新加坡、澳大利亞等國均是美國在亞太的軍事盟友，這也顯示了美國傾向于優先選擇軍事盟國作為自由貿易協定的對象。美國與這些盟國發展更密切的經貿聯系，有利于深化美國與盟國之間已有的軍事合作，對中國形成戰略包圍。日本加人TPP，部分也是出于靠近美國以制衡中國的戰略意圖。特別是目前中日在釣魚島劍拔弩張之際，在安全上尋求美國這把“保護傘”顯得更加重要。因此，TPP除了成為經濟上遏制中國的工具外，可能也會成為美國的政治工具。美國以此拉攏同樣具有遏華心理的日本，一起阻止中國在未來亞洲事務上發揮更大的影響。

綜上，日本加入TPP后，不僅促成了事實上的日美FTA，也進一步加強了日美同盟。借助TPP的影響力和吸引力，美國不僅重申了它在亞太的重要地位和領導權，日本也借助加人TPP增強了與美國的同盟關系和在亞洲與中國競爭的籌碼。在面臨被美日邊緣化風險的背景下，中國在經濟和政治上感受到了TPP帶來的前所未有的壓力和挑戰。

三、中國對TPP的應對策略

面對TPP的發展和挑戰，中國如何在TPP的框架內外，努力將TPP帶來的負面影響降到最小而將其潛在的利好效果發揮到最大，這是一個亟待解決的問題。特別是隨著日本加入TPP后，中國面臨的形勢變得更為緊迫。因此，在TPP尚未完全成熟這一階段，中國應思考如何實施相應的對策，以抵制或減小TPP給中國帶來的壓力。以下，筆者擬從權力、制度和規范三個角度，提出關于中國應如何應對TPP的思考。

（一）權力博弈策略

TPP作為對未來亞太地區自由貿易形式的一種安排，其本質上是一種國際制度。國家間權力的分配是國際制度構建和發揮作用過程中的根本性因素。因此，中國如何增強手中權力，通過TPP框架內外的博弈應對TPP給中國帶來的挑戰，正是權力博弈策略的主要內容。

TPP發展到現在，其議程和規則的制定，很大程度上操控于美國。美國之所以能執TPP牛耳，主要是因為美國所擁有的權力遠遠在其他TPP伙伴之上。即使日本加入TPP會一定程度上削弱美國的優勢，但考慮到到日本在外交和安保上對美國的依賴，由美國主導TPP的局面在短期內很難改變。在此情況下，TPP成員國不得不在一些問題上屈從于美國，使得當下TPP的許多條款都反映了美國的利益和要求。由于目前中國在短期內加人TPP仍有較大的難度，一旦TPP構建成功，美國在亞太地區一體化過程中的話語權將會極大提升，使中國不得不為融入美國主導下的貿易體系而花費巨額成本。因此，增強中國所擁有的權力，削弱美國的權力優勢，是中國應對TPP的首要措施。

如果中國選擇加入TPP，則需要在TPP的框架內做文章，聯合對TPP部分條款有異議的成員，共同抵制美國試圖使TPP“只有一種聲音”的目的。目前中國已經是世界第二大經濟體，也是TPP成員國中許多國家的第一大貿易伙伴。如果中國能在TPP內部在某些議題上與部分成員國結為同盟，將會有效地抵制美國試圖在亞太貿易中推行“統一標準”。

目前，中國和一些TPP國家在抵制某些TPP條款內容的情況下有著相似的訴求：如澳大利亞貿易部長就采納了在貿易協定談判中不討論改變澳大利亞藥品福利計劃、不通過貿易協定加強知識產權、不將投資者與國家的爭端解決列入貿易協定這三項建議，而這三點正是美國的主要要求。日本農林水產相林芳正甚至暗示，如果大米等日本關鍵農產品的貿易不能獲得保護的話，那么日本有可能會離開談判桌。中國既在知識產權、農產品等方面同澳、日等國有類似的要求；而且相對于澳、日等國，中國并不在安保上依賴美國，是一支相對獨立的力量。因此，中國應在特定議題上選擇適合的盟友，與美國爭奪規則設置的話語權。在權力博弈的視角下，中國如果想在TPP的框架內維護國家利益，就應該在TPP中選擇有相似訴求的伙伴，增加籌碼，使那些基于美國訴求而令部分成員國難以接受的條款得以修改，從而使TPP給中國帶來的負面效應降到最小。

如果中國一時難以加入TPP，則需在TPP的框架外增強可運用的權力。中國應采取“你有TPP，我有自貿區”的策略，積極地推動與亞太國家間FTA的構建，增強自身抵御TPP沖擊的力量。盡管越南、馬來西亞等亞洲國家也加入了TPP，但是不少亞洲國家仍對TPP保持謹慎甚至抵制的態度。由于歷史、文化和政治體制等多方面的因素，大部分亞洲國家國內經濟難以像美國一樣高度市場化，或多或少地帶有保護國內脆弱產業和重要產業國家壟斷的傾向。TPP的高度自由化會使許多亞洲國家的經濟受到很大沖擊，并遭到國內利益集團和特殊群體的強烈反對。中國所推動的FTA，雖然在自由化層級上可能不如TPP，但不會像TPP那樣在短期內帶來巨大壓力。因此，中國所推動的亞洲自貿區模式，即使面臨TPP的挑戰，仍具一定吸引力。

在此情況下，中國首先要積極推動中日韓FTA的構建。由于三國的經濟總量占世界的20%，中日韓FTA一旦成功生效，則可以使中國在對沖TPP負面影響的基礎上，實現經濟增長率提升0.35%（據測算，在不參加TPP條件下，中國GDP增長率將可能下降0.14%）。2013年，中日韓三國舉行了三輪FTA談判，開始進行自貿區建設的實質性探索。中國在這一過程中，應與日韓兩國積極合作，妥善處理國家間的分歧問題，盡早實現三國FTA所帶來的巨大紅利。其次，中國應進一步推動現有與東盟“10+1”FTA的發展。鑒于TPP對中國和東盟都有著較強的負面沖擊，中國有必要繼續加強與東盟的FTA合作，有效落實相關內容，維護東亞合作的一貫模式。最后，中國應積極參與和推動2012年11月在東盟金邊峰會上宣布啟動的“區域全面經濟伙伴關系”（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP）的建設。不同于TPP的嚴格規制標準和準入要求，RCEP是以一種相對平緩的自貿區建設方案。中國積極提倡RCEP的建設，既能取得東盟的支持，進一步開拓東盟市場，也能與日本在RCEP的框架下達成更好的合作和諒解，解決中日在未來東業經濟一體化建設中的合作難題。綜上，中國如果不能及時進入TPP，則必須強化現有FTA并構建新的FTA，使自身抵御TPP沖擊的能力變強，通過“亞洲軌道”來構建另一種亞太一體化的模式。

（二）制度設計策略

如上文所提到的，TPP是一種國際制度。如何使制度“為我所用”，是制度設計策略所要考慮的主要問題。因此，中國應設法參與TPP規則和議程的設計，解決TPP內部國家間合作的難題，并使制度的效益發揮到最優，使TPP能夠成為兼顧各方利益的制度而不是遏制對手的工具。

TPP的產生，實際上是APEC貿易自由化進程受挫后的產物。APEC的目標本是致力于促進亞太區域內經濟一體化。然而，APEC在1997到1998年間推出的部門提前自由化計劃失敗和APEC本身松散的約束機制，導致APEC推動區內貿易自由化的進程遲滯不前。TPP就是在APEC整體自由化模式失敗之后，P4國家試圖通過以先建立小自貿區的模式來推動大自貿區建設而發起的。為了克服APEC的缺陷，TPP加強了制度的集中程度和控制方式，并且進一步擴大了原有的貿易議題范圍。TPP試圖以小自貿區建設的樣板效果，吸引更多的國家參與到TPP模式下的亞太一體化進程中來。根據制度的理性設計理論，如果要克服APEC管理松散和合作困難的缺陷，應該以限制成員資格的方式來克服執行問題突出和對其他行為體意圖不確定性上升的問題；以加強集中程度的方式來克服對行為體行為、后果不確定和執行難的問題；以加強控制程度的方式來克服對后果不確定的問題。因此，美國在TPP的規則設計和議程安排上，試圖以嚴格的監督和管理機制來約束成員國的行為。在第一波TPP談判結束前，以TPP的黃金標準來實際上限制TPP的成員資格。美國試圖與日本等部分亞太國家率先達成一致，建立美國的亞太自貿區模式，迫使其他亞太國家接受美國制定的規則和標準。

美國為了盡快完成TPP談判，建立起美國主導的自貿體系，利用了制度理性設計的一些假設，的確部分解決了亞太國家間合作的難題。中國如果要從制度設計人手破解美國設置的難題，亦可從制度的理性設計理論出發，依據理論并結合實際，制定相應策略。由于亞太國家的發展水平參差不齊，發展模式也存在很大差異，即使TPP能夠成為未來亞太自貿區的模式，仍會存在著執行、分配問題和各國行為及后果不確定性較強的問題。目前TPP的設計，雖然遵循了理性設計的部分假設，但也存在一定缺陷。

首先，鑒于TPP未來在利益分配上會存在很大差異，根據理性設計理論的假設，應該增加成員的數目而非以苛刻的標準將部分國家拒之門外。因此，中國應積極提倡并聯合其他亞洲國家（如印度、印尼等）乃至于在亞太有重大利益的非亞洲國家（如俄羅斯等）共同加入TPP，通過增加成員數目使TPP對各成員國的利益分配更為平均。成員國的增加也能有效緩解因成員國數量有限，各國為追求相對利益而造成的在分配議題上的零和性質。同時，參與或關注TPP談判的國家行為體的數目越多，TPP也越難以被個別國家所操縱。日本媒體曾指出，TPP先行成員在減免關稅及政府采購等敏感問題上存在嚴重的對立和分歧，反而給“半道搭車”的日本更多平起平坐的機會。中國如能聯合更多的國家參與到TPP中，同樣也能削弱美日的主導地位，增強自身的話語權。

其次，中國在聯合多國參與的同時，應積極提倡TPP談判和規則設計的民主化和透明化。目前TPP在接受新成員時，采取的是一致同意的原則，這樣就使得個別國家擁有了否決權。中國應在申請加入的同時，聯合其他申請國提請考慮以集中談判（centralized negotiation or clustered negotiation）的方式代替逐一談判。由于TPP內部存在著分配難題，而集中（clustering）將會為談判成員帶來分配上的利益。所以，中國提倡集中談判，不僅可以使自身在加入TPP時免受個別國家的挾制，也可以對其他希望加入TPP的國家產生吸引力，從而迫使TPP對現有申請規則進行修正，以維持其所謂的“開放性”。另外，中國還應進一步敦促TPP談判透明化，及時公開談判細節，反對TPP以閉門磋商的方式損害其他利益相關國家的知情權，使亞太一體化的進程始終秉持開放、包容和透明的原則。

最后，由于國家行為后果的不確定性，TPP應在理性設計的假設下加大其靈活性。目前，TPP將貿易自由化觸及了很多國家的敏感領域。但不少國家，即使是高度發達的日本，在某些產業上仍是基礎薄弱。高度的自由化將會使這些脆弱產業遭受滅頂之災，甚至危害到國家的內部穩定。日本加入TPP時就宣稱在某些農產品關稅減免上決不讓步，而美、澳等農產品大國也不會輕易向日本妥協。在此背景下，中國應主動提出TPP應適當增強其規定的靈活性問題，重新考慮例外商品的保存數量和撤銷時間表。這樣將能為中國自身產業結構調整和弱勢產業升級爭取一定緩沖期，為中國適應未來高度自由化的國際貿易創造條件。

（三）規范建構策略

國際制度的設計，不僅要遵循理性主義的邏輯，也要考慮規范主義的思路。斯蒂芬·克拉斯納在其關于國際機制的經典定義中指出：“國際機制是在國際關系特定問題領域里一系列明示或默示的原則、規范、規則和決策程序，行為體預期以之為核心匯聚在一起?！痹谶@個定義中，原則和規范是制度的構成性基礎，規則和決策程序是制度的具體條文。國際制度中原則和規范的變化是制度根本性的變化，它制約和影響著制度中各種規則程序的具體設計。所以，中國在制定應對TPP的策略時，既要以理性設計理論來修改和再建TPP的現有制度規則，也要思考如何構建規范來影響和重塑TPP。通過在亞太國家中構建共同的信仰和理念，在國際交往中形成廣泛認可的原則和規范，使這些共識和規范影響并促成現有TPP制度的自我調整，使TPP的“合法性”和“普適性”進一步提高，以實現亞太各國的相互合作和共同利益，這正是規范建構策略的基本思路。

TPP雖然是APEC進程受挫的產物，但是TPP的規則設置依然反映了APEC的基本宗旨之一，即致力于支持開放的國際貿易體制，而這也是亞太國家在發展自由貿易上的共識之一。然而，TPP在高呼貿易自由的同時，卻對亞太的另一個重要共識欠缺考量，那就是承認亞太國家發展的多樣性。亞太國家大小不一、歷史各異，并沒有一條統一標準規定了各國的發展模式。即便是加入TPP的國家，各國國情也都各不相同。如果TPP不能在尊重多樣性的情況下來發展自由貿易，那么TPP即便能夠帶來經濟上的福音，也將會帶來區內文明的一場災難。因此，TPP的構建和發揮作用，不僅要符合自由貿易的趨勢，也要尊重各國自身的實際情況，不能以一兩個國家的標準來統一要求現有的和即將加入TPP的成員。這就需要在推進TPP時要循序漸進，根據國家的不同特點在實際執行時有些許差別，使TPP能夠平穩發展、殊途同歸，最終達到建立亞太自由貿易區的目的。

中國以規范構建的思路來應對TPP時，必須考慮促成以規范、共識等觀念因素來影響和限制理性思維，使尊重多樣性和發展自由貿易都成為TPP建設的兩個基本原則，并得到亞太區內國家的廣泛認同。一旦這種認同得以形成，其影響在區內發酵，就會促使TPP的設計者們在制定規則和議程的時候，自然而然注重思考如何調處各方利益、以何種速度推進TPP的建設、部分條款的執行如何考慮兼顧到不同的國情等方面的問題。

為了促進這一認同的形成，中國應加強與TPP成員國以及受TPP影響波及國家之間的交流往來。特別是在有關TPP的問題上，要加強與這些國家的協調溝通，努力使對方了解中國對TPP的看法、在加入TPP時的困難等方面的信息。通過政府間的溝通和協商，可以使中國與部分國家在某些議題上率先達成諒解，并在TPP討論各自敏感領域的議題時，得到互相理解和支持。2013年7月中美第5輪戰略與經濟對話中，兩國在展開雙邊投資協定的實質性談判上達成共識，一定程度上為未來中國可能參與TPP談判創造了有利條件。而在規范構建的過程中，中日兩國在未來自貿區建設問題上達成共識是其中最關鍵的一環。目前，東亞自貿區建設的突出難題就是中日在建設模式上的分歧和主導權的歸屬。如果中日兩國能通過密切的交流和關系的改善，走出在釣魚島對峙和歷史反省問題的僵局，在未來東亞、乃至于亞太自貿區的建設中達成互相諒解和合作共識。那么，不僅會使TPP在中日兩國的推動下更加多元化和更具包容性，為中國加入TPP創造有利條件，也能使中國在即使不加入TPP的情況下，通過與日本在中日韓FTA、RCEP等其他自貿區框架下的合作，對沖TPP中國的不利影響。

結語

日本加入TPP，不僅使TPP的影響力進一步擴充，也使得中同面臨的壓力陡然加大。在日前中國加入TPP仍有較大困難的情況下，為了避免未來被美日邊緣化，中國必須做好在TPP框架內外兩手應對TPP的戰略準備。從權力博弈、制度設計和規范建構三個角度出發，筆者認為，在TPP框架之內，中國應通過尋找自己的利益同盟來與美國爭奪TPP規則制定的話語權，邀請更多相關國家參加TPP談判和推動轉變談判方式來重新設計TPP的部分規則，構建多元主義共識來促使TPP能夠以比較緩和的方式推進，為中國加入TPP、參與TPP的規則制定創造有利條件。在TPP框架之外，中國要積極實施自己的FTA戰略，通過建立包含中國在內的自由貿易區以對沖TPP給中國可能帶來的負面影響、此外，中國還應考慮在國內產業結構升級、完善勞工和環境政策、發掘國內市場潛力等方面“苦練內功”，提高在未來自由貿易中的適應力，以應對TPP?？傊?，只要中國能在TPP面前做到提前準備、從容自信，就能夠化壓力為動力，使TPP為我所用，以更加積極的姿態參與到未來亞太一體化的進程。

（責任編輯：左品）