淺析我國國有土地征收補償制度

中圖分類號：F2992 文獻標識碼：A

摘要：根據法律規定，國家為了公共利益可以對土地實行征收或者征用，并給予補償。但是隨著因房屋拆遷事件引發的一系列社會問題，讓筆者不得不反思我國現有國有土地房屋征收補償制度上的問題與不足。本文在明確國有土地房屋征收補償的概念基礎上，結合實際情況，從公共利益的界定、補償范圍以及補償評估機制三方面分析不足，從而為完善我國國有土地上房屋征收補償制度提出建議。

關鍵詞：國有土地；房屋征收；補償；完善

一、國有土地上房屋征收補償的概念

2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第二十條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀喾ā返谝话俣粭l規定：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權獲得相應補償?！鄙鲜鲆幎槲覀冋_把握和理解征收補償的內涵提供了法律依據。在我國學界認為是指：國家因征收國有土地上的房屋的行為造成私人財產權以及有財產價值利益的特別損失時的填補或公平給付義務。

二、我國國有土地上房屋征收補償制度的問題與不足

（一） 公共利益界定上的不足

《征收與補償條例》第8條規定了國家因公共利益需要可以對國有土地上房屋進行征收，并列舉了公共利益的幾種情況，進步明顯。即便如此，鑒于公共利益概念本身的抽象性和模糊性，上述做法仍然不能保證政府不會在公共利益問題上做文章，濫用征收權損害民眾利益。

（二） 補償范圍方面的問題

我國現行的《征收與補償條例》第十七條的規定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償?！庇缮峡芍?，對于所涉及到的土地使用權、預期收益以及無形利益卻沒有明確說明要給予補償。

（三） 補償的評估機制的不足

補償條款被稱為征收財產規定的唇齒條款，凡確認征收者，皆以補償為前提條件，無補償則無征收。而征收補償的前提是行政機關為了公共利益的需要而給無義務的特定公民、法人或者其他組織增加了額外的負擔，補償是國家對承擔額外負擔的相對人給予的救濟，是基于社會公平負擔的一種國家責任。

三、完善我國國有土地上房屋征收補償制度的建議

（一） 公共利益界定上的完善

“公共利益是行政征收合法性的基礎，也是劃分行政征收權和公民財產權的界限?！睂怖娴慕缍ㄟ^于寬泛，易導致國家濫用征收權侵犯公民私權利；對公共利益的界定過窄則束縛了政府的手腳，損害國家整體和長遠利益。結合我國城市房屋征收的現實，筆者認為應遵從以下幾個具體的判定標準：

1. 征收動機的非商業性

從理論上講，公共利益與商業利益并非絕對不能兼容，而且國外也有這方面的典型案例。但是，我國當下房屋征收的實際是，大量的商業開發假借公共利益之名進行，對被征收人合法利益巧取豪奪?？紤]到這一嚴峻的現實，即使冒矯枉過正的風險，我們也必須在對公共利益和商業利益的區分上從嚴要求。

2、征收后土地的利用效益應大于征收前的利用效益

“法律的終極原因是社會的福利?！闭魇詹疬w后，對土地的利用效益必須大于征收前該片土地的利用效益，或者，征收活動帶來的經濟效益的增加必須大于征收對私人利益造成的侵害。否則，政府的征收活動將使社會利益總量減少，這無論如何都不能說是為了公共利益。

（二） 完善補償范圍

1、增加對土地使用權的補償

我國的頗具中國特色的土地制度使得在城市房屋征收中對被征收人的國有土地使用權要不要補償、如何補償的問題變得復雜起來，有關土地使用權的補償問題也是現實的征收中矛盾的焦點之一。在我國，土地的國有性質給國家與城市居民之間的土地使用權出讓合同涂抹上一層濃重的行政色彩，但這無損于土地使用權的私人財產權利性質。國有土地使用權都是一種獨立的物權，盡管與所有權相比它不是一種完全物權。那么，當國家征收私人土地房屋時，就必須遵循調整商品流轉關系的市場法則，對被征收人的土地使用權予以補償。

2. 增加對預期收益和無形利益損失的補償

統一的征收法必須對被征收人的預期收益和無形利益損失作出通盤考慮，給與充分補償。對于經營性房屋的預期收益的補償，應在對其經營效益、停產停業期限、搬遷后的營業環境及該地段的同類經營活動的平均利潤水平作出客觀評估的基礎上對因征收拆遷造成的損失給與公平補償。

（三） 受償主體應增加承租人

如前所述，《征收與補償條例》僅明確了房屋所有權人是房屋征收的受償主體，這在法律制度的設計上排除了房屋承租人的受償權利，使其利益難以得到有效的保護。這樣的制度架構與國情不符，也不利于有效化解矛盾，因此，筆者建議對我國城市房屋征收的受償主體進行立法完善，把承租人也納入到受償的主體之中。相關的法律依據有：《中華人民共和國物權法》第四十二條規定，第一百一十七條規定，第一百二十一條規定，由以上的規定可知，被征收房屋的承租人作為用益物權人是應該獲得相應的征收補償的，而作為下位法的《征收與補償條例》不應違背作為上位法的《物權法》的相關規定。

（四）完善征收補償的評估機制

1. 確保評估機構的獨立性

我國評估機構由于過去的行政色彩，總是讓人對其的獨立和公正性產生質疑。信任的建立不是一朝一夕的，但是我們要為之努力，首先就是從制度上進行設計，完善評估體制。筆者認為我國的評估應該從以下方面進行改進：一是完善評估人員的回避制度，因為在過去評估機構隸屬于政府，人事任免也與政府有著千絲萬縷的聯系，其中難免還存在利益聯系，所以建立評估人員的回避機制對于評估的公正和維護評估機構的聲譽和權威性有促進作用。

2.將評估機構市場化

為確保損害評估的公正，在損害價值的評估過程中，評估機構應當在由補償義務機關代表、補償權利人代表（可以是一方單獨出資委托的評估機構派出人員或者受委托律師）的共同參與下，公開進行聽證，在認真聽取雙方意見的前提下，作出正確的評估結論。具體如何設計選擇獨立評估機構的合理方案，可以進一步深入探討，但是走損害評估市場化的道路是一種必然趨勢和最佳選擇，應當通過立法規定來予以保障落實和健全完善。房屋征收評估機構應當深入所在地新建商品房和二手房交易市場對房屋所在地均價進行調查，并且對房屋的結構、朝向、樓層、用途、建造年代、成新程度等進行綜合分析，測算出被征收房屋應有的公正的市場價格。

3. 建立評估主體評價的信息披露制度

房屋評估機構也有信譽的問題，可以對評估機構進行積分制度，每年可以評選出先進評估機構，并且在網上發布評估機構的各項信息，例如評估機構曾參與評估的項目情況，違法評估記錄披露等。對于連年被評價為信譽差，或者出現重大違法評估情況的評估機構，應該由有關部門進行查處，構成犯罪的應當追求評估機構和評估師個人的刑事法律責任.

參考文獻

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[2]金儉：中國不動產物權法[M]，法律出版社，2005年.

[3]姜明安：行政法與行政訴訟法[M]， 教育出版社，2000年.

[4]王克穩等：城市拆遷法律問題研究[M]，中國法制出版社，2007年.

作者簡介：尹志娟（1991—），女，江西吉安人，江西師范大學政法學院憲法與行政法學專業碩士研究生。