新績效預算：我國預算改革的重要借鑒

中圖分類號：F8103文獻標識碼：A

【本項目得到西南民族大學研究生創新型科研項目“新績效預算：我國預算改革的重要借鑒（編號：CX2014SP131）”資助?！?/p>

摘要：新績效預算在西方國家取得較大效果，因而對我國的預算制度改革具有重要的借鑒作用，本文通過分析新績效預算的內涵、特征、優缺點和實行新績效預算的難點，探討了新績效預算對我國預算改革的借鑒作用。

關鍵詞：新績效；預算；借鑒

新績效預算率先由美國在20世紀90年代實行，并逐漸被西方國家引進和效仿。新績效預算誕生至今，對西方國家產生了深遠的積極影響，不僅縮小了西方國家財政赤字規模，還提高了政府服務水平，使得西方國家在全球競爭中仍處于優勢地位。從我國預算改革的實踐來看，有必要了解和借鑒新績效預算的理念和某些做法，為我國的預算改革服務。

一、新績效預算的內涵

新績效預算是一種事先在美國起源并實施，隨后被世界大部分國家引用的預算制度。同美國之前實施的績效預算不同，新績效預算的目標不僅僅是提高財政投入效率，更重要的是提高其預算支出公眾的滿意度[1]，關注的焦點是公共項目的結果而非產出，更加側重對政府行為責任和績效的衡量， 強調預算資金應當取得一定的公共利益或實現某種社會期望。

新績效預算的核心在于由政策制定者同預算執行單位簽訂的績效合同。政策制定者在合同中決定預算項目的資金總額，并制定預算項目需要產生的結果，預算執行者則需要在績效合同規定的時間內達到相應的預算結果，并承擔相應的責任?？冃Ш贤瑢τ陬A算資金只規定大致的使用方向，而預算資金具體執行則完全由預算執行單位自行決定。通過簽訂績效合同，預算執行單位同政策制定者的關系由原來的上下級關系變為企業行為的委托—代理關系，將傳統預算關系中存在的隱性合同轉關系轉化成為顯性合同關系[2]，并賦予了預算執行單位一定的自主權和靈活性，促進了預算資金的合理分配，并提高了預算執行單位的積極性。

二、新績效預算制度興起的原因

（一）控制財政赤字和政府債務的需要

20世紀70年代以來，西方主要發達國家經濟大都處于“滯漲”狀態，導致西方國家的財政赤字和債務水平急劇增大。在通過增稅等方式開源十分困難的情況下，節流就成為政府的必然選擇[3]。而新績效預算正好能在控制成本的基礎上提高資金使用效率，達到節流的效果。因此，為了緩解政府財政赤字和債務規模以及隨之產生的政治危機和社會危機，以結果為導向的新績效預算成為必然選擇。

（二）經濟全球化背景下的政府競爭需要

20世紀90年代興起的經濟全球化使得合作與競爭成為現實主流，在這種背景下，國際競爭力成為衡量一個國家好壞的重要指標，而政府管理的效率已日益成為影響國際競爭力的重要因素[4]。為加大并保持在政府競爭中的優勢，美國等國家紛紛轉變自身觀念和職能，通過政府預算改革，帶動政府管理效率和服務水平的提高。而新績效預算由于具有這種功能而被引進、吸收和效仿。

（三）不斷總結、繼承和發展的結果

美國先后經歷過逐項預算制度、績效預算制度、零基預算制度等制度變革，不僅對預算制度改革做出了許多有益的探索，積累了豐富的經驗，還善于借鑒當時流行的委托—代理管理模式。因此，新績效預算的興起是不斷總結、繼承和發展的結果。

（四）完善的法律制度和技術制度

美國先后通過《公共預算強制法》、《信用改革法》、《首席財政官員法》等法律為新績效預算的開展打下了法律基礎，又通過《政府結果與績效法案》和“格蘭姆法”保證了新績效預算的順利實施；澳大利亞也先后建立和修訂了 《基于績效的支付協議法案》、《審計長法》、《財政管理及問責法》以及《公共服務法》[5]保證新績效預算的實施。此外，互聯網和信息技術的普及與發展減小了準確收集和處理各部門績效數據的難度，加大了整個國家統籌資金支出的可能，先進的會計核算制度和適合公共部門績效評估方法的出現也是新績效預算得以實施的重要保證。

三、新績效預算的特征、優點和難點

（一）新績效預算的特征

第一，目標和總額控制。傳統預算一般先由下級部門向上級部門提交預算計劃，上級部門在匯總之后提交給更高級別部門，最終被審核通過，因而是自下而上的預算模式，而新績效預算卻是一種自上而下的預算模式，政策制定者一般只對支出目標和支出總量進行控制，并規定資金的大致使用方向，對于資金具體使用方向沒有明確規定。

第二，適當放權，強調結果。新績效預算實施過程中，資金使用單位對預算資金擁有一定的自主權，管理者可以根據預算項目具體情況制定相應的資金使用方向。但同時，預算單位需要在規定的資金和時間內完成績效合同中商定的預算目標或結果，并承擔相應的責任。

（二）新績效預算的優點

第一，從追求合規到追求結果。傳統預算模式要求預算單位嚴格遵守預算法規，對資金的使用時間、使用方向和使用明細有嚴格的規定，預算單位不得隨意更改預算計劃，這種對預算行為合規性的追求能夠在一定程度上防止預算資金的流失和由此產生的腐敗問題，但降低了資金的使用效率，并忽略了納稅人納稅的真正目的，成本與收益并不相符。新績效預算則從追求合規轉變為追求結果，把監控重點轉變為預算結果是否符合目標、是否產生良好效果、是否解決了一定的社會問題等方面。這種追求結果的模式能夠在同樣資金下得到更好的結果，因而提高了資金使用效率，并符合社會期望，滿足社會需要。

第二，改變政府擴大支出的沖動。自下而上的預算實踐表明，在只追求預算行為是否合規而不重視預算績效的情況下，預算項目的資金總額得不到控制，預算應該取得的結果得不到保障，不僅可能造成預算項目重復或進展緩慢、資金浪費等低績效問題，還使得各預算單位普遍存在支出擴張的沖動。而新績效預算通過績效合同控制資金總額、制定預算目標、評估預算結果、承擔相應責任等步驟確保了在資金使用效率的提高，從而改變了預算部門的支出沖動。

第三，提高效率并鼓勵創新。新績效預算不過多干預預算資金的具體使用過程，預算管理者可以根據部門實際和項目的特點進行資金管理，不僅能夠將預算資金在不同預算科目和預算年度之間合理分配，甚至還可以將部分剩余資金作為員工獎勵，此外，績效越高的預算單位下一預算年度能夠分配的預算資金也更多。這種通過績效分配預算資金并賦予預算單位一定自主權的方式不僅能夠有效提高資金使用效率和工作效率，還能夠鼓勵預算單位想法設法進行效率改進和方法創新。

（三）實行新績效預算的難點

第一，預算目標設定困難。新績效預算首先需要確定預算目標，但由于利益訴求的不同，各預算參與人對某個預算項目目標認識存在不同，而各預算項目之間存在一定的差異，每一個預算項目又有不同的預算科目，因此達成相同的預算目標要么很難，要么成本高昂。同時，即使就每一個預算項目達成共同目標，預算機構仍然需要花費大量成本來掌握部門人員編制、收支狀況、往年預算以及公共生產服務的過程、成本、技術等信息，而這也會直接影響預算目標的設定。

第二，預算結果評價困難。新績效預算強調結果，但公共部門的結果往往是多樣而抽象的[6]，對結果的評價依賴于一套科學合理且成本低廉的績效評價體系，但這個評價體系的制定是困難的，這也導致準確評價結果非常困難。首先，對結果進行數量上的評價相對簡單，但進行質量上的準確評價則相對困難。其次，每個預算項目不具有可比性，無法建立適用于所有預算項目的評價體系。再次，影響預算結果的因素有很多，無法進行準確甄別，如“差”的績效可能不是由于獲得預算的項目或部門管理不夠努力，而可能是需要解決的問題太難所導致。最后，不同群體和個體對同一結果的評價和感受不同，因此也無法準確測量預算結果對解決問題的實際作用的大小。

第三，政府配套措施要求較高。新績效預算的實施要求政府在法律制度、會計制度、審計制度等方面提供配套支持。首先，要求政府健全預算法律體系，使新績效預算能夠不斷制度化和規范化[7]。其次，要求完善會計核算制度，建立權責發生制的會計制度，準確衡量政府的活動成本。最后，要求不斷完善審計體系，并盡快建立有效且成本低廉的評價體系。

四、新績效預算理念對我國預算改革的借鑒

（一）強調績效可以提高我國預算資金的使用效率

我國進行的部門預算、國庫集中支付和政府采購的預算模式，本質是“控制取向”預算，預算單位在使用資金時主要考慮是否合規，預算審計也只是審計是否有違規行為。無論是決策部門、執行部門還是審計部門都很少考慮預算績效，對預算應當實現什么結果和應當解決什么問題重視程度不夠，因此無法從根本上解決預算資金使用效率低、預算單位積極性差等問題?？山梃b新績效預算的做法，在預算編制、執行和評估過程中始終貫穿績效理念，并在預算考核中引入一定程度的績效考核，提高預算資金的使用效率。

（二）強調結果有助于遏制支出沖動

我國追求合規的預算制度改革，本質上是對預算資金進行手段上的控制，對預算資金應當取得什么樣的結果沒有足夠的重視，存在政府部門追求預算最大化和預算項目重復進行等支出擴張行為，并導致財政赤字和債務增長而服務水平不高等問題。借鑒新績效預算的理念，預算單位在預算項目立項之前，需要進行充分的調研或研究，并確定預算項目需要達到的初步效果和所需的預算資金，預算審核或監督單位需要對預算項目進行立項審查、執行監督和驗收評估，并逐步建立長效的評價體系和獎懲機制，從而遏制某些部門的支出沖動。

（三）總額與目標控制有助于決策與預算統一

我國公共預算一直存在預算過程同決策過程相分離的嚴重問題，一方面是因為各級政府傾向于顯性政績，預算觀念淡??；另一方面則是因為作為撥付財政資金主要部門的財政部門受決策者領導，無法形成有效制約。而新績效預算通過對預算目標和預算總額進行控制，有助于形成決策過程與預算過程的統一，不僅能夠保證預算資金使用的高效率，還能夠取得良好的決策執行結果。借鑒新績效預算的理念，我國在預算改革的過程中，可以通過機構重組與改革和探索發展多年滾動預算的方式來逐步實現政策過程與預算過程的統一。

（四）有利于改善預算監管環境，提高預算透明度。

我國目前的預算預算透明度不高，還只是處于半公開狀態，不僅社會公眾無法廣泛參與預算行為的審核和監督，甚至立法機關對預算的審核和監督也是走過場，預算的法律效率不強，監督體制較弱，無法對違法違規行為進行有效制約。借鑒新績效預算理念，我國預算改革需要保障公眾對預算的知情權和參與權，要加快披露預算過程，改革預算支出項目，規范預算外收入，并加強人大的獨立性和權威性，加快預算法案和相關法律制度的建設，提高預算法律權威性。

西方國家目前正在實行的新績效預算，是在一百多年的傳統預算模式實踐基礎之上不斷繼承和發展的結果，是一種超越傳統的預算模式。但正如?？怂赋龅哪菢?，如果一個國家還沒有建立起傳統預算模式，那么無論如何都不應該繞過這一階段。我國目前正處在建立傳統預算模式的過程中，目前還不具備全面推進績效預算的基礎條件和技術水平[8]，因此現階段只能堅持漸進的預算改革，而無法從整體上借鑒新績效預算，但我國依然可以通過理順外圍、規范預算管理、試行部門績效預算和改革相關配套措施等方面將建立新績效預算當做長遠目標而進行努力。

參考文獻

[1]Zeng Congqin..Comparison of performance budget and traditional budget[J].Canadian Social Science.2007（5）.

[2]馬駿.新績效預算[J].中央財經大學學報.2004（8）：1-6.

[3]羅丹，湯妤潔.美國績效預算制度興起的原因分析[J].法制與社會，2013（2）：243—244.

[4]詹國彬.公共部門新績效預算制度的興起、發展與評價[J].財經縱橫，2004（2）：58-60.

[5]張斌. 政府績效預算發展的最新進展與面臨的挑戰[J].財會月刊，2013（6）：11-13.

[6]肖育才，潘惠勇.公共預算改革新方向：新績效預算[J]. 科技創業，2004（11）：87-88.

[7]張斌. 政府績效預算發展的最新進展與面臨的挑戰[J].財會月刊，2013（6）：11-13.

[8]王則斌.美國預算支出編制方法的演進及啟示[J].財政研究，2012（11）：69-72.

作者簡介：陳志明（1989—）：男，籍貫湖北黃石，西南民族大學經濟學院碩士研究生。研究方向：財政與稅收理論和應用。