城鎮化進程中的教育管理體制改革問題

柯春暉 褚宏啟 張雪 黃浩淼

作為21世紀影響人類歷史進程的兩件大事之一①，城鎮化已經并正在繼續深刻改變著中國社會的面貌，對教育事業的改革發展產生著重大影響，從而不可避免地對教育管理體制和教育管理的方式、方法、手段等提出新的要求和挑戰。究竟城鎮化進程對教育管理體制提出了哪些新的要求和挑戰？過去這些年在應對城鎮化的要求和挑戰、推進教育管理體制改革、轉變教育管理方式等方面有哪些做法和進展？目前存在哪些困難和問題？應如何進一步繼續推進？這些既是理論問題，也是實踐問題。結合《教育規劃綱要》的任務分工和全國科學教育規劃相關課題，2013年以來，教育部政策法規司聯合北京師范大學和廣東、江蘇、湖北、上海、遼寧、河南、陜西等省市教育廳（教委），成都、無錫、東莞、順義、浦東等市（區）教育局（教委）和有關學校研究機構共同開展了“城鎮化進程中教育管理體制改革問題研究”，目前已形成了一些初步成果。本文結合研究的情況，選取流動人口子女教育、教師在城鄉間流動所引發的教育管理問題及構建城鄉一體的教育管理體制進行一些討論。

一、流動人口子女教育管理問題：如何突破城鄉二元管理體制

城鎮化最顯著的表征就是人口從農村向城鎮集中，即人口的大規模遷移。改革開放以來，已經有2億多人口從農村轉移到城市，此外每年有2億農民工流動在城市和農村之間，有人預計未來六七年將至少還有幾千萬農村富余勞動力轉移到城市。當前教育的許多問題與人口的大規模流動密切相關。首先是流動人口特別是農民工子女的教育問題，其中包括隨遷子女和留守兒童兩個群體。

長時間里，農民工子女教育問題一直是社會的熱點問題和公共政策的重要議題。隨著本世紀初“兩為主”政策的確立和不斷推進，隨遷子女在流入地接受義務教育問題得到了較好解決。據統計，2013年全國義務教育階段在校隨遷子女1614萬人，約80%在公辦學校就讀。而近年“兩個全面納入”政策的提出，則標志著隨遷子女教育政策的平等性、包容性更加明顯。在黨和政府的高度重視下，隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試也開始破冰。留守兒童問題過去這些年受到各個方面的高度重視，關愛與服務體系不斷完善。伴隨著農民工子女教育問題的解決，我國的教育管理體制特別是農村義務教育管理體制不斷變革、調整?！耙钥h為主”義務教育管理體制的確立以及后來不斷強調提高統籌層級，其中一個重要旨歸是為了更加有效地解決諸如農民工子女教育等問題。實踐中，各地都探索了許多有效的針對流動人口子女的教育管理方式、方法和手段。

但是，現有的所有針對流動人口或農民工子女的教育政策都是在至今仍存的城鄉二元、城鄉分割的體制下作出的，有不得不如此的意味，先天包含有矛盾的因素。其中最突出的有兩個問題：一是城鄉二元的戶籍制度仍然是農民工子女教育問題難以跨越的障礙。數量龐大的留守兒童過著“隔代照看”的生活，其中原因很多，根本在于戶籍制度阻礙了他們流向城市的腳步。異地高考問題同樣如此，2014年全國有28個省份5.6萬名符合條件的隨遷子女在流入地參加高考，但相對于1000多萬的隨遷子女，這不能說是一個令人鼓舞的數字，異地高考問題的癥結也還是城鄉二元的戶籍制度。二是“兩為主”政策與現行財政體制的沖突。有人認為“兩為主”的實質是由中央政府將流出地政府的義務教育責任轉嫁到了流入地政府身上。一方面，流入地政府的義務教育責任和經費投入大幅增加，但卻因為是經濟發達地區，無法得到中央政府的補償；另一方面，流出地政府由于是農村地區或中西部，不僅可以得到中央政府的經費補償，而且還豁免了對流出兒童的義務教育責任。事權與財權不一致影響了流入地政府的積極性。以江蘇無錫為例，2013年全市義務教育適齡隨遷子女超過17萬人，以5000萬元建設一所1000人規模學校的標準計算，新建學校投入需85億元；以當地生均教育事業費標準計算，每年投入需超過20億元。再以廣東東莞為例，截至2012年年底，共有60.91萬名非戶籍學生在義務教育階段就讀，按當年中小學培養成本的標準測算，每年需投入69.78億元，這給人口流入大省和市縣造成了較大壓力。即使近年來中央和省級財政逐步探索對農民工子女教育支出進行轉移支付，但由于比例低、金額少，不足以彌補地方的教育支出成本，很大程度上影響了農民工子女教育問題的解決。

從根本上解決農民工子女教育問題，有賴于徹底破除城鄉二元的體制，特別是打破戶籍制度的束縛?，F有條件下提高教育財政的統籌層次、加大財政轉移支付力度，被認為是解決問題的現實選擇。國際經驗表明，大部分國家在義務教育財政投資體制上選擇了集中模式或相對集中模式，意味著中央和省級政府應是義務教育的分擔主體。中央和省級政府要在解決農民工子女教育問題方面發揮更多作用，逐步提高中央、省級財政義務教育投入比例，將義務教育經費保障從“以縣為主”改變為以中央、省財政投入為主。同時，要通過制度化轉移支付，根據流入地義務教育階段隨遷子女實際在校生人數劃撥，彌補人口流入大省、大市的部分教育成本，在解決隨遷子女跨省、跨市流動方面承擔更多責任。解決農民工子女的教育問題，需要有更大的政策突破。

二、城鄉教師流動與管理問題：如何打破交流的政策壁壘

教師在城鄉之間流動特別是從農村流向城市是長期以來的常態化現象，城鎮化、學生流動、農村學校數量減少等因素，加劇了農村教師流向城市，體現在農村流向城鎮、中小城鎮流向城市、市縣流向省會城市、邊遠落后地區流向經濟文化發達地區。加上由于教師補充機制不暢，導致農村學校教師數量不足、質量下降、年齡結構老化、結構性短缺、音體美等學科教師缺乏，師資力量十分薄弱。城鎮學校雖然教師補充機制相對健全，但由于農村學生的大量涌入，同樣存在教師缺編現象。

最近這些年，出于教育公平、均衡等的考量，國家和地方層面出臺了很多推動教師流動的政策和舉措，引導教師從城市到農村、從強校到薄弱學校流動，如定期流動、支教、對口支援、教育聯盟、走教制度、送教下鄉、優質教師資源輻射等多種途徑和方式。成都等許多地方創新了“縣管校用”的教師管理制度，編制管理上實行縣管總量控制、學校按崗配備，崗位設置上實行縣管崗位結構、學校按崗定員，聘任形式上實行縣管人員身份、學校合理使用，教師交流上實行縣管全局統籌、學校擇優選派，教師考核上實行縣管體系標準、學?？荚u執行，實質是推動教師從“學校人”向“系統人”轉變，從“定點貢獻人”向“多點貢獻人”轉變。這一創新有效實現了動態配置教師資源，收到了良好效果。

但是，教師流動在實踐中也存在一些問題?？傮w看，目前由于缺乏有效的激勵保障機制，交流教師的身份、編制、待遇、住房等問題難以得到很好解決，政策不具有法律強制性、操作性欠缺等原因，導致參與交流的教師比例小，特別是骨干教師和優秀管理干部少，教師參與交流的積極性不高，對提升農村教育水平作用有限。在“縣管校用”機制下，由于教師身份管理與崗位管理相分離，校長不具有人事聘用權、只有崗位使用權，出現了學校對教師的管理“權威”下降、教師不服從校領導的安排管理、對學校缺少心理歸屬感等問題。有些地方甚至出現了教育行政部門把到農村任教作為對城鎮不合格教師的一種懲罰性措施，規定城鎮教師不合格者一律下派到農村任教②，這給農村教育帶來了進一步的不良影響。

師資力量差距是城鄉教育差距的核心因素。必須通過教師管理體制和人事制度改革，打破交流的政策壁壘。一方面健全城鄉教師和校長流動機制。探索打破教師的區縣歸屬、單位歸屬制度，解決好流動教師身份歸屬、福利待遇不明等后顧之憂，真正實現教師的雙向流動。相對而言，這種機制旨在緩解城鄉師資差距的燃眉之急。另一方面，建立面向農村教師的補償機制。實行中小學編制標準、薪酬分配和職稱評定“補償性”向農村地區教師傾斜，重視農村教師和校長的專業發展，真正讓教師愿意留在農村、服務農村，這是農村教育固本強基的根本舉措。

三、構建城鄉一體教育管理體制問題：如何統籌城鄉教育發展

城鄉一體化是新型城鎮化所蘊含的一種重要的理論與政策視角。城鄉教育一體化是一種結構化的思維，它反對孤立看待農村教育或者城市教育發展，而是主張統籌城鄉教育發展，整合和對接城鄉教育資源，打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的教育體系和機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補，縮小城鄉間教育差距，使均衡化的公共教育服務覆蓋城鄉全體居民，實現城鄉教育均衡、協調、共同發展③，“雙強共榮”。

過去這些年，很多地方進行了構建城鄉一體教育管理體制的實踐和探索。比如，成都在構建新型的教育公共服務制度方面，建立起了以城鄉教育一體化為核心的教育公共政策體系，以促進教育公平為核心、建立市域統籌的教育公共財政體制和教育監測機制，以“辦人民滿意的教育”為目標和標準的教育公共服務體系，并以建設現代學校制度為核心、逐步轉變教育公共治理結構，推動實現城鄉教育一體化和教育現代化。此外，各地還積極探索城鄉學校幫扶機制，通過“以城帶鄉、城鄉互動”、“區對區”、“強弱結對，捆綁考核，聯動發展”等多種形式，實行強弱學校幫扶制度，促進農村薄弱校發展。

考慮到城鄉二元結構根深蒂固，可以預見，要真正實現城鄉教育一體化將是一個長期的過程。構建城鄉一體的教育管理體制，要通過統籌當地城鄉教育發展，讓流動人口得到與城市居民同等的教育服務，同時確保農村地區獲得同質同量的公共服務。從狹義的角度來說，必須大力發展農村教育，而不是“消滅”鄉村教育，從多方面加大投入和補償力度，縮小城鄉義務教育供給水平、供給質量和供給標準上的差距，重建農村學校的社會文化資本和支持系統，提高農村教育吸引力，實現農村人口就地城鎮化。從廣義上說，要求統籌城市居民和農民工及其子女的教育問題，打破城市內部針對農民工及其隨遷子女的教育制度歧視④，建立以常住人口為基準的公共服務提供機制。

從實踐層面，各地應在教育管理中深化城鄉教育統籌與規劃機制，優化城鄉教育設施規劃布局結構和空間布局，實施城鄉統一的學?；窘ㄔO、辦學條件等標準治理改革。將城鄉教育一體化發展，尤其是義務教育一體化發展納入政府部門年度目標責任制考核，納入領導班子和領導干部政績考評體系。加強對資金使用效率、效益和效果績效評價，將評價結果與財政撥款相掛鉤，保障財政投入轉化為有效公共服務的一體化供給。在具體的教育管理方式和手段方面，城市教育要擴大優質教育資源，進一步深化城鄉一校兩址、集團化辦學、辦學聯盟等聯合辦學形式，積極發揮城區強校的示范引領和輻射帶動作用。在購買民辦學校學前和義務教育學位、委托社會機構進行學校管理、開展農民工職業培訓等方面，探索政府向社會力量購買教育服務的有效形式。

目前，我國的城鎮化發展已進入中期階段，也就是城鎮化發展加速階段。中央城鎮化工作會議和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》進一步指出城鎮化的本質是“人的城鎮化”，是“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的城鎮化，是更加強調以人為本、著重在質量和內涵上下功夫、推進高效包容可持續的城鎮化，這給教育提出了新的要求，也提供了巨大的機遇。要緊緊圍繞促進基本公共教育服務均等化、提高教育服務經濟社會轉型升級能力，深化教育管理體制改革，有針對性地解決已經積累的突出矛盾和問題，理順適應新型城鎮化發展的教育體制機制，使教育能夠成為城鄉之間“填補鴻溝、彌合分裂”的力量，有力推動我國城鎮化和現代化進程。

注釋：

①諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨認為：城市化將使中國成為世界領袖，中國的城鎮化和美國的高科技是21世紀影響人類進程的兩件大事。

②史湘琳：基礎教育公平問題的非經濟因素研究〔J〕.江西教育科研，2004.10

③褚宏啟：城鄉教育一體化：體系重構與制度創新——中國教育二元結構及其破解〔J〕.教育研究，2009.11

④褚宏啟：教育制度改革與城鄉教育一體化——打破城鄉教育二元結構的制度瓶頸〔J〕.教育研究，2010.11