對流域生態補償內涵的法律思考

王 鑫 張忠潮 高 琪

（西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌712100）

在我國水資源日益短缺、水污染積重難返、涉水災害和跨界糾紛此起彼伏的嚴峻背景下，流域生態補償作為一項有效保護流域生態環境的經濟激勵手段受到長期的關注與研究。目前，盡管理論界在流域生態補償領域已經形成了一定的研究成果，但對流域生態補償的概念與內涵仍然存在分歧，導致流域生態補償的內涵出現了泛化與混淆的問題，同時也阻礙了流域生態補償的理論發展與制度構建。

一、流域生態補償內涵的分歧

當前理論界對流域生態補償的內涵仍然存在分歧，主要表現在以下兩個方面：一是賠償能否納入補償機制，二是我國的流域生態補償是否等同于國外的生態服務付費（Payment for Environmental Services或Payment for Ecological Services，簡稱PES）。理論界對這兩個問題存在不同的理解，許多學者持肯定態度，舉例如下。

首先，將賠償納入補償機制也就是將污染者付費或損害者付費作為流域生態補償含義之一的研究并不鮮見。比如有學者總結指出“流域生態補償應包括三個層次的含義，一是對流域內因保護流域生態環境而遭受損失、投入保護成本以及喪失發展機會的地方和人們給予經濟、政策等方面的補償；二是對因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償；三是對因流域內及跨流域調水、取水的水源所在方的人們為保護和提供水源所做出的犧牲給予補償?！保?］（P80）該表述正是將賠償作為第二層含義納入補償之中。也有研究者認為“生態補償應包括損害者付費賠償和受益者補償兩個方面，既包括外部不經濟性內部化，也包括外部經濟性內部化?！保?］（P6）該研究直接將“損害者付費賠償”納入補償之中。還有學者具體指出“流域生態補償在補償類型上可以分為兩類：（1）上游地區的污染物排放量超過排污限制總量，對下游地區的水環境造成污染，上游地區應該對下游地區進行賠償，稱為污染賠償；（2）為了保護下游地區的水源區等具有特定用水功能的區域，上游地區實施了特殊的水生態環境保護措施，付出了額外成本或限制了區域經濟社會發展，下游地區應該對上游地區進行補償，稱為保護補償?！保?］（P14）該研究也將“污染賠償”納入補償之中?？傊?，這些研究都傾向于將污染者或損害者的賠償性付費納入流域生態補償的含義中來。

其次，將我國的流域生態補償等同于國外的生態服務付費也就是PES的研究也有許多。比如有學者認為“生態補償在國際上通用的是生態服務付費（Payment for Environmental Services）或生態效益付費（Payment for Environmental Benefit），目前世界各國紛紛開展了相關的實踐和探索，在歐洲、美洲、亞洲、非洲等國家都涌現了許多典型的流域生態補償的模式?！保?］（P14）該論述直接將國外的類似實踐稱為流域生態補償，也就是默認我國的流域生態補償與國外的PES是一樣的。也有研究者提到“生態補償（ecological compensation）引起了國際社會的廣泛關注。國內學者稱其為生態補償，國際上一般稱其為環境/生態服務付費（payments for environmental/ecological services）。鑒于生態補償和環境/生態服務付費為了實現相同的目的，采用相似的手段，為論述方便，本文統一稱其為生態補償?！保?］（P101）該論述直接將國內外的類似實踐統稱為生態補償。還有學者指出生態補償“核心理念與國際上20世紀70年代開始的基于市場方式進行生態環境保護的做法一致，都是引入經濟激勵的手段保護生態環境，只不過叫法有所差異，即環境服務的付費（Payment for Environmental Services）或生態系統服務付費（Payment for Ecosystem Services），簡稱PES?！保?］（P185）該研究認為流域生態補償與生態服務付費只是叫法不同而已，做法是一致的?？梢娺@些研究都在不同程度上傾向于將我國的流域生態補償等同于國外的生態服務付費。

二、對流域生態補償內涵分歧的分析

通過以上介紹，可以發現當前理論界對流域生態補償的內涵是存在分歧的，其中將賠償納入補償機制以及將我國的流域生態補償等同于國外的生態服務付費的理解方式是不合理的，具體原因分析如下。

（一）賠償與補償

將賠償納入補償機制，實質上是未能嚴格區分正外部性與負外部性，這在很大程度上導致了流域生態補償內涵的泛化與混淆。

一方面，賠償與補償具有本質上的差異，不能隨便混淆。賠償是流域生態環境污染者或損害者基于其侵權損害責任而必須承擔的強制性義務，賠償性付費是賠償責任主體為自己的污染損害行為買單，其所針對的是負外部性的內部化；而補償是流域生態效益受益者在合法利用自然資源的情況下對生態建設成本的公平分擔，補償性付費是受益者為了流域生態效益的增加與保持而支付的，其所針對的是正外部性的內部化。同時，賠償機制遵循“污染者付費，損害者賠償”的原則，往往是在生態環境已經受到污染與破壞的情況下去追究責任而實施的末端治理；而補償機制遵循“保護者獲益，受益者補償”的原則，補償不一定發生于獲益之后，也可以是補償關系的主體雙方對特定的生態產品與服務進行約定而由生態保護者通過生態保護建設進行提供的源頭治理。雖然在流域生態破壞與環境污染問題的解決上，流域生態補償確實能夠發揮積極作用，但其運作機理與賠償是截然不同的。因為受益者不是污染損害責任主體，受益者支付費用的目的并不是為自己的污染行為買單，而是為了幫助上游治理流域生態環境，從而保證下游的流域生態效益得以保持和增加，這是必須要理清的關鍵問題。

另一方面，針對負外部性問題的矯正，我國在以往的環境污染治理方面已經建立了較為完整的政策體系，基本體現了“誰開發誰保護，誰污染誰治理”的原則。如果再將賠償納入補償機制，這就人為地擴大了生態補償的范圍，而且勢必引起生態補償與上述環境政策的沖突和重疊，政策的執行也會發生混亂。由此可見，將賠償納入補償機制是不可取的，賠償與補償應該有各自獨立的政策法規體系。

（二）流域生態補償與生態服務付費

將我國的流域生態補償等同于國外的生態服務付費（即PES），實質上是未能認清兩者在內涵與社會經濟條件上的差異，這使得兩者的內涵被混淆。不可否認，流域生態補償與生態服務付費在基本的運作機理上確實存在一致性，但兩者絕對不是等同的。一方面，流域生態補償與生態服務付費的側重點與主要功能是不同的。流域生態補償強調生態受益者對生態保護者所付出的代價進行合理回報，從而實現生態建設成本的共同分擔與生態效益的共同享用，其主要功能是保證生態保護者的投入獲得有效回報，以激勵生態保護者繼續從事生態建設與保護；而生態服務付費強調生態服務購買者與提供者之間通過契約形式對生態服務這一特定商品達成公平自愿的交易，購買者獲得明確具體的生態服務，而提供者獲得約定報酬，其主要功能是保證生態服務這一商品的市場交易，來促使正外部性內部化。另一方面，流域生態補償與生態服務付費兩者所處的社會經濟條件也是有很大差別的。流域生態補償是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中所出現的環境經濟手段，其所運作的環境是政府對資源配置的干預和尚未完全成熟的市場經濟條件；而生態服務付費則是在市場經濟條件十分成熟且相關制度與理念高度配套的社會經濟條件下發揮作用的。

總之，雖然流域生態補償與生態服務付費都是通過一定的經濟激勵手段來促進環境的改善，但二者所針對的主要矛盾不同且分別處于市場經濟發展的不同階段，所以不能同一而論。

三、流域生態補償內涵的應然

（一）從流域生態補償的提出分析流域生態補償內涵的應然

生態補償一詞，源于生態學中的自然生態補償的概念和生態平衡思想，指的是自然生態系統對由于社會、經濟活動所造成的生態環境破壞所起到的緩沖和補償作用。［7］（P55－56）流域生態補償的生態學含義指的也是流域生態系統本身對外部的沖擊與干擾所起到的動態平衡和自我修復功能。但是當生態系統在遭到人類的破壞很難自身恢復時，人類應該有所補償，使生態系統在人類的投入下能夠恢復良性運轉，［8］（P79）于是流域生態補償逐漸演變成為人類維持流域生態系統平衡的環境保護手段。而在人類保護和治理流域生態環境的過程中，產生了錯綜復雜的利益關系，需要法律來進行調整，通過法律制度，賦予流域生態補償一定的法律效力，形成了流域生態補償制度，從而使流域生態補償獲得了法律內涵。

對于流域生態補償的法律內涵，雖然理論界尚未達成共識，但是曹明德對生態補償制度的界定很有代表性，認為“生態補償制度是自然資源有償使用制度的重要內容之一，而自然資源有償使用制度是指自然資源使用人或生態受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權人或對生態保護付出代價者支付相應費用的法律制度”。［9］（P41）這一界定指明了我國目前生態法律制度中的生態補償的概念，也明晰了生態補償和賠償的區別。也就是說生態補償是生態受益人在合法利用自然資源的過程中向生態保護者支付費用，這種付費與污染損害賠償是不同的。通過以上分析，可以發現，流域生態補償強調由流域生態系統服務功能的受益者向流域生態系統服務功能的提供者支付費用，不包括污染損害者的賠償性付費。

（二）從國外的類似實踐分析流域生態補償內涵的應然

國外很多地方開展了廣泛的與我國的流域生態補償相類似的實踐，但這些類似實踐通常被稱為生態服務付費（Payment for Environmental Services）或生態效益付費（Payment for Environmental Benefit）。國外的類似實踐與我國的流域生態補償在基本的運作機理上是一致的，都是通過一定的經濟激勵手段來促進流域環境的改善，但在具體操作方式與社會環境上存有很大差異。

以美國紐約市的清潔供水交易為例，為了保證飲用水水質，紐約市投資購買了上游Catskills流域的生態環境服務，通過對用水戶征收附加稅、發行紐約市公債及信托基金等方式籌集資金，支付給上游地區的環境保護主體，以激勵他們采取有利于流域環境保護的友好型土地利用方式和生產方式，從而改善Catskills流域的水質。［10］（P37）紐約的這種生態服務付費是通過資金的橫向轉移來直接實現了購買者與提供者之間的生態服務交易，而且上下游之間事先對生態服務交易的主體、內容、方式等進行了明確具體的約定。這種操作方式顯然不同于我國的流域生態補償。再以哥斯達黎加水電公司的環境服務付費項目為例，為使水電站獲得穩定水流，保證水電公司的正常生產，Energia Global水電公司按照每公頃土地18美元的標準向國家林業基金提交資金，國家政府基金則在此基礎上按每公頃土地另外添加30美元，以現金的形勢支付給上游的私有土地主，同時要求這些私有土地主必須同意將他們的土地用于造林、從事可持續林業生產或保護有林地。［11］（P16）哥斯達黎加的這種生態服務付費是通過國家基金的方式對流域上游保護森林的主體進行付費，以市場為依托開發建立環境服務市場，使環境服務提供者獲得了有效回報與經濟激勵。這種林地私有的產權安排與較為發達的市場條件與我國的現實國情也是存在差異的。

總之，國外的類似實踐與我國的流域生態補償在具體運作方式與社會經濟條件等方面存在很多不同之處，尤其是在生態服務的市場交易方面，我國的各項條件尚不成熟。所以，在流域生態補償內涵的界定上，要與生態服務付費進行區分。

（三）從歷史任務角度分析流域生態補償內涵的應然

任何一種制度的設計與安排都與特定的社會經濟條件緊密相關，流域生態補償制度的提出與實踐也是我國特定社會經濟條件的產物。當前我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉型的歷史時期，經濟轉型過程最為明顯的特征就是市場的不完善，具體表現為經濟自由的不足、價格體系的缺失、交易行為的受限以及配套制度的滯后等方面。［12］（P58－59）在這樣不夠完善的市場經濟條件下，流域生態服務交易既具備了可能性又面臨諸多困境。由于經濟轉型過程中仍然存在政府對資源配置與交易行為的干預以及對部分產品和要素價格的管制，加之法律體制、金融體制、稅收體制和宏觀管理體制等配套制度大多滯后于市場的發展，因為原有的制度在經濟轉型的過程中不再適應現實需求，而新的制度建立起來又需要一定時間，導致中間出現了制度真空的狀態，這都使得流域生態服務交易很難實現。這樣一來，流域生態保護者為流域生態環境的保護與改善投入了成本，而流域生態服務的價值卻難以在交易中得到實現，從而出現了流域生態保護者利益落空的局面，這就會打擊人們保護流域生態環境的積極性。所以為了保證流域生態環境的可持續發展，就必須盡快扭轉生態保護者利益落空的局勢，通過一種臨時安排來彌補制度的空缺，于是流域生態補償制度應運而生。

由此可以發現，流域生態補償制度的歷史任務正是在我國經濟體制轉型期間尤其是在制度出現空缺的時段通過一種臨時的經濟激勵手段來替代尚未建立的新制度對流域生態服務交易進行保障，至少保證生態保護者的投入獲得有效回報，以激勵生態保護者繼續從事生態保護建設。實際上，經濟轉型的過程是一個市場經濟體系從無到有、從不完善到完善的過程，轉型期間內市場的缺失和不完善必然會要求不同于成熟市場經濟國家的制度安排來組織資源。［13］（P102）所以，不同于市場經濟高度發達的國家所采用的生態服務付費制度，我國在當前市場不完善的條件下采用流域生態補償制度是有其必然性的?？傊?，通過分析流域生態補償制度的歷史任務，可以得出，流域生態補償制度具有臨時性與階段性的特征，隨著市場經濟體制的不斷完善，流域生態補償會逐漸過渡或轉化成為與生態服務付費相接近的制度安排。但在當前我國經濟體制轉型的背景下，基于不同的歷史任務，流域生態補償的內涵也必然是不同于生態服務付費的。

四、結論與討論

綜上所述，流域生態補償是調整流域生態受益者與保護者之間利益分配的法律制度，它遵循一定的市場規律，通過流域生態受益者對生態保護者給予資金、技術、實物、政策優惠等各種形式的補償，來激勵生態保護者繼續從事生態建設與保護，從而實現流域內經濟、社會、生態的可持續發展?；谝陨夏康呐c價值追求，在對流域生態補償的內涵進行界定時應當明確以下幾點：（1）流域生態補償的內涵中不包括污染者與損害者的賠償性付費，而僅限于生態受益者對生態保護與建設成本的公平分擔。（2）流域生態補償與國外的生態服務付費在內涵上是不同的，兩者有著不同的目的與功能，不能同一而論。（3）流域生態補償內涵的獨特性與我國當前所處的特定的社會經濟條件相關，流域生態補償在我國經濟體制轉型的過程中臨時填補了制度的空缺，具有階段性特征。（4）流域生態補償的基本原則在于生態受益者要對生態保護者進行補償，從而保證生態保護者的投入獲得有效回報，以激勵生態保護者繼續從事生態建設與保護。該原則體現的是流域生態利益的公平分配，有利于實現環境正義與可持續發展。

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