農村學校布局調整對縣域義務教育均衡發展的影響與對策研究

趙丹+王懷秀+吳宏超

摘要：20世紀90年代中后期開始的中西部地區農村義務教育學校布局調整一定程度上提高了縣域農村學校的整體辦學質量，促進了鄉鎮學校和縣城學校的均衡發展。然而，布局調整也調整導致了偏遠小規模學校和中心學校間辦學條件不均衡，加劇了大規模學校和小規模學校間教師資源不均衡，進而引發了新的群體間教育發展不均衡。為改善這種狀況，繼續推動義務教育均衡發展，縣域農村學校布局調整應堅持公平和均衡優先，兼顧效率的原則；加大財政投入，均衡財力資源配置，重點加強薄弱學校建設；改革教師聘用制度，合理調配教師，促進教師流動和資源共享；關注弱勢教育群體，促進其均衡發展。

關鍵字：農村學校；布局調整；縣域；義務教育；均衡發展

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一、研究的緣起

農村學校布局調整是指對農村中小學進行科學規劃、合理撤并的過程。具體來講，就是撤銷部分規模小、教育質量低的農村薄弱學校，將其與規模較大的學校進行合并，從而形成規模效益，提高教育質量，促進教育均衡發展的動態過程。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學?！蓖?，國務院召開全國基礎教育工作會議，將農村中小學布局調整列入農村義務教育發展的重點工作。自此，“村村辦學”格局逐漸被“集中辦學”模式所取代。[1]近年來，農村中小學布局調整取得了較為顯著的成果，學校數量減幅較大。 2001—2012年，全國普通小學數量從491273所減少至228585所，11年共減少262690所，平均每年減少23881所；[2]2001—2012年，陜西省普通小學數量從29359所減少至7994所，11年減少21365所，平均每年減少1942所；[3]2001—2011年，Y縣普通小學數量從45所減少至31所，10年共減少14所，平均每年減少1.4所。[4]可見，我國農村學校布局調整力度之大。

農村學校布局調整的目的既包括促進教育資源有效利用和提高學校規模效益，也包括提升區域教育的整體水平，實現教育均衡發展和教育質量的提高。[5]從深層次意義上講，學校布局調整的最終和本質目的應是促進教育均衡發展和教育質量提高。這與義務教育均衡發展的目標相一致：即“改善農村學校和城鎮薄弱學校的辦學條件，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教育經費、教師資源以及教學設施等，切實縮小校際差距，保障每一個適齡兒童享受同等質量教育的權利”。在實際政策執行過程中，學校布局調整確實對義務教育均衡發展產生了一定的積極影響；但同時，由于地方政府對于教育效率的盲目追逐，將教育資源過多集中于大規模學校，而忽視原本就薄弱的小規模學校的發展，這就形成了偏遠小規模學校和城鎮中心學校間的教育發展不均衡，縣（區）域內學校在辦學條件、教師資源配置以及不同學生群體間教育不均衡問題依然存在。那么，從實證角度看，學校布局調整對縣域義務教育均衡發展的具體影響有哪些？其原因如何？未來應采取哪些對策以克服學校布局調整造成的新的教育不均衡問題？本研究以陜西省Y縣為例，采用實證研究方法，對上述問題進行深入分析和解答。

二、農村學校布局調整對縣域教育均衡發展的積極影響

（一）一定程度上提高了縣域農村學校的整體辦學質量

陜西省Y縣自2001年開始新一輪農村學校布局調整。調整過程中全縣共撤銷和合并中小學13所，撤并的學校均為規模較小、辦學條件較差的小規模學校。撤并后的中心學校和大規模學校，集中了更優質的教育資源，如更寬敞的教室和操場、更完備的教學儀器和實驗設施、更優秀的教師等等。從縣域學校的整體發展角度而言，大多數學校的辦學條件和教育質量得到提高?？梢哉f，學校布局調整通過教育資源的集中配置和有效利用，一定程度上提高了縣域農村學校的整體辦學質量。訪談中，Y縣教育部門工作人員指出：“總的來說，布局調整的最大貢獻在于提高了縣域農村學校的整體辦學質量。調整之前，整個縣內的辦學水平和質量參差不齊，兩極分化嚴重，整體教育質量很差。但是調整后，撤銷了部分規模太小、辦學質量較差的學校，學校數量減少了，管理也比以前更加方便，對提高縣（區）域整體教學質量起到了一定的促進作用”。

（二）鄉鎮學校和縣城學校的教育均衡發展程度得到提高

根據義務教育學校所處的行政區域，縣（區）域內學校主要有三類：縣城學校、鄉鎮學校和村級小學（教學點）。在布局調整之前，由于村村辦小學、鄉鄉辦初中的學校布局模式，縣域內絕大多數學校的辦學條件都比較落后，農村義務教育屬于“小馬拉大車”的境況，是一種劣質的均衡。但在布局調整之后，一些重復布局、辦學水平較差的村級小學被并入鄉鎮學校，進而促使鄉鎮學校規模擴大，辦學條件進一步改善。在此情況下，原本規模較小、辦學水平較差的鄉鎮小學與縣城中心學校的差距縮小，教育均等程度得到提高。而與之相對比，由于教育資源向鄉鎮、縣城中心學校集中，布局調整過程中暫時保留的村級小學（教學點）的辦學條件并不樂觀。因此，從總體上來說，布局調整通過整合分散的教育資源和師資力量，確實提高了鄉鎮學校的辦學質量，使其與縣城學校的教育差距縮小?？h級教育部門的工作人員也認為學校布局調整改變了原先“村村辦學” 的分散辦學模式，傾向于發展集中式辦學模式，從而使有限的教育資源集中起來發揮效用，提高鄉鎮學校的整體辦學水平。雖然當下還未能趕得上縣城學校的辦學水平和質量，但與調整前相比，鄉鎮學校與縣城學校的差距正在縮小。

三、農村學校布局調整對縣域教育均衡發展的消極影響

（一）地方政府效率至上的價值取向導致學校的空間布局不均衡

學校布局調整的本質目標指向教育公平和均衡。但從政策實施的角度來講，該政策的執行主體集中在縣級政府。由于縣級政府的財政能力有限，從政府自身利益出發，追求教育效率則成為地方縣級政府實施學校布局調整政策的初始動力，也即通過減少學校數量、集中教育資源，從而提高規模效益、節省教育成本?；诖?，學校數量的減少和合并后學校規模的擴大便成為地方政府衡量學校布局調整績效的主要指標，而教育質量的提高和均衡被忽視。布局調整之前，學校布局通常是每村都有一所村小或教學點，鄉鎮有中心小學和初中。布局調整后學校布局情況發生了變化，2012年底Y縣共有小學28所，其中：縣屬小學4所，中心小學5所，村小學17所，教學點2所。較調整前學校布局而言，大部分村小和教學點被撤銷，導致學校的布局并沒有得到優化，反而出現了新的空間不均衡。即少數區屬小學和中心小學集中在城區中心地帶，而其他19所村小和教學點分散布局在農村地區，平均一個學校服務10個以上村莊，學校與村莊之間的布局趨于斷裂，中心學校與村小和教學點之間也沒有形成“中心-外圍”的輻射和合作網絡。相反，布局調整后，中心學校規模日益擴大，而村小和教學點逐漸萎縮和消亡，這對義務教育均衡發展將造成潛在的不利影響。

（二）偏遠小規模學校和中心學校的辦學條件不均衡

偏遠小規模學校、完全小學和中心學校之間的辦學條件不均衡是學校布局調整對義務教育均衡發展產生負面影響的重要方面。具體來說，以衡量辦學條件的重要指標電腦、音體美學習輔助器材、實驗室、圖書館等為例，樣本縣中僅有52.6%的小規模學校配備了電腦，而完全小學和中心學校比例分別為82.5%和95.3%；小規模學校學生每周上機率僅有19.0%，而完全小學和中心學校的上機率分別為77.3%和83.4%；小規模學校每學期采用網絡視頻聽取其他學校教師講課的時間比例為0，而完全小學和中心學校的時間比例分別為31.5和41.0%；對于音體美學習輔助器材的使用情況，小規模學校每學期的使用率為31.0%，完全小學和中心學校的使用率分別為76.0%和64.2%（見表2）?？梢?，在學校布局調整之后，Y縣縣域內學校間在辦學條件方面的差距依然較大，小規模學校、完全小學和中心學校之間均存在不同程度的不均衡問題，特別是小規模學校與中心學校之間的差距最為顯著。

表2：小規模學校和中心學校間辦學條件比較 單位：%

學校類型 學校配備電腦率 每周上機率 每學期采用網絡視頻聽取其他學校講師講課率 音體美學習輔助器材使用率

小規模學校 52.6 19.0 0.0 31.0

完全小學 82.5 77.3 31.5 76.0

中心學校 95.3 83.4 41.0 64.2

（三）大規模學校和小規模學校間教師資源不均衡程度加劇

布局調整后一部分優秀的農村教師涌向縣、鎮大規模學校，而被保留下來的村小和教學點等小規模學校的教師主體還是原來的教師。因此，布局調整不但沒能改善本來就不均衡的師資，反而進一步拉大了城鄉教師資源的不均衡。首先，從教師資源配置來看，小規模學校一般只有一、兩名代課老師，而且年齡比較大、教學方式單一、知識結構陳舊。尤其是復式教學點，一名老師負責一個年級的全部課程。而大規模學校不僅有足夠的老師擔任不同科目的教學工作，而且年齡結構合理、學歷水平較高、教學方法靈活，有助于教育質量提升。其次，從微觀教學過程來看，調查表明，小規模學校中僅有24.4%的學校有外校老師幫扶上課，完全小學和中心學校分別為26.5%和51.1%；在教師教學水平評價方面，38.1%的小規模學校學生認為現在的老師講課非常好，而完全小學和中心學校持此觀點的學生則分別為54.4%和60.7%；另外，有40.0%的小規模學校學生認為老師非常負責任，而完全小學和中心學校比例分別為53.0%和61.5%；此外， 29.3%的小規模學校學生認為老師經常指導學生學習，而完全小學和中心學校分別為49.7%和44.7%。同樣，問及老師是否經常鼓勵你回答問題時，34.2%的小規模學校學生的回答是肯定的，完全小學和中心學校比例分別為53.3%和52.7%（見表3）。由此可見，小規模學校和大規模學校在師資水平方面的差距依然較大。

表3：不同規模學校之間師資力量比較 單位：%

學校類型 有幫扶老師上課 老師講課非常好 老師對學生非常負責 老師經常鼓勵、指導學習 老師經常鼓勵回答問題、背書、做練習等

小規模學校 24.4 38.1 40.0 29.3 34.2

大

規

模 完全小學 36.5 54.4 53.0 49.7 53.3

中心學校 51.1 60.7 61.5 44.7 52.7

（四）學校布局調整導致新的群體間義務教育不均衡

學校布局調整后新的群體間義務教育不均衡主要表現為偏遠農村貧困兒童“上學遠”和低齡留守兒童寄宿問題。Y縣布局調整撤銷了大量村小和教學點，被撤學校的學生不得不選擇到合并后的新學校上學，因而導致上學路程和時間增加，安全隱患也隨之加大。本研究調查結果表明，在有效統計中有34.9%的小規模學校學生上學距離小于1千米，18.6%的小規模學校學生上學距離大于1千米小于5千米，上學距離超過5千米的僅有2.3%。相比較而言，有效問卷中大規模學校學生上學距離在1千米以內的只有9.0%，上學距離大于1千米小于5千米的有19.7%，超過5千米的有2.5%。在有效問卷中，小規模學校學生上學時間在30分鐘以內的比例占到81.4%，大于30分鐘且小于60分鐘的比例是4.7%，而超過60分鐘的比例是0.0%。與小規模學校相比，中心學校和完全小學的學生上學時間在30分鐘以內的比例是72.2%，低于小規模學校，其中30-60分鐘的比例是11.1%，只有0.5%的學生上學時間超過了60分鐘（見表4）。由此可見，與小規模學校學生相比，就讀于大規模學校的學生在上學距離上比小規模學校學生更遠，上學花費的時間上比小規模學校學生更多。

表4：上學距離和上學時間與學校類型 單位：%

學校類型 上學距離（千米） 上學時間（分鐘）

≤1 1～5 ≥5 合計 缺失 ≤29 30～59 ≥60 合計 缺失

中心學校和完全小學 9.0 19.7 2.5 31.2 68.8 72.2 11.1 0.5 83.9 16.1

小規模學校 34.9 18.6 2.3 55.8 44.2 81.4 4.7 0.0 86.0 14.0

其次，低齡寄宿生學習生活不適應是學校布局調整引發的新問題。由于上學路程較遠，很多學生不得不選擇寄宿在大規模學校，特別是低齡學生本身生活自理能力較差，住宿后沒有家人照顧，難以適應新環境，因而在生活、學習以及心理方面遭遇困難，致使部分低齡住宿學生不能完全集中精力投入到學習中，影響學習效果；相比之下，非寄宿低齡學生在學習成績方面比住宿學生更為優秀。訪談中Y縣揉谷中心小學一名三年級住宿生王丹談到：像我們這樣低年級就開始住宿的學生與走讀生的最大差別就是我們每天要考慮的事情比他們多，我們每天想的最多的問題不是老師上課教了什么內容，也不是今天學到了什么知識，而是盼望著回家的日子，怎樣花錢能更節省等生活問題。

四、完善學校布局調整政策、促進縣域教育均衡發展的對策

（一）學校布局調整應堅持公平和均衡優先，兼顧效率的原則

我國農村學校布局調整之所以會導致新的不均衡，很大程度上是受政府調整指導思想影響?？h級政府為完成上級分配的任務和教育指標，往往忽視學校布局調整“方便學生就近入學，適當保留教學點”的原則和宗旨，大規模撤銷村?。ń虒W點），減少了偏遠兒童的上學機會，損傷了教育均衡和公平。因此，縣級政府在學校布局調整過程中應始終堅持公平和均衡優先，兼顧效率的原則，合理撤銷學生數量少，教育質量差的學校，適當保留偏遠地區村?。ń虒W點），進而保證偏遠貧困兒童的受教育機會和權利。特別是對于小規模學校，雖然規模較小，但它是適應偏遠農村地區人口稀少、交通不便的客觀情況而設置的辦學形式，它不僅能滿足偏遠兒童的就近入學需求，最大程度地促進教育公平，而且能夠保證教育質量，是有效的教學組織形式。因此，我國教育決策者應賦予小規模學校平等的價值定位：它應成為與縣鎮大規模學校并存的一種辦學模式，在促進教育機會起點均等的前提下，通過不斷提升教師質量來促進教育質量的均衡。安吉拉（Angela）等也提出：“小規模復試學校對擴大教育機會、讓所有兒童接受教育的目標具有極其重要的作用，經濟社會發展落后地區的教育普及急需小規模學校的設立?！?[6]

（二）加大財政投入，均衡教育資源配置，重點加強薄弱學校的建設

教育均衡發展要解決的重點是經費投入問題?；A教育屬于準公共產品，具有巨大的社會利益，政府是教育資源供給的主題。當前，政府教育經費投入不足，是制約我國基礎教育均衡發展的最主要原因，已成為基礎教育部均衡的“瓶頸”。 [7]政府財力資源投入不足以及我國長期以來的二元經濟結構造成城鄉經濟發展水平差距巨大，共同導致城鄉教育發展部均衡。農村學校不論是在教育經費投入、教學設施還是師資力量等方面都遠遠落后于城市學校。制約我國義務教育向前發展的關鍵因素是薄弱學校的辦學條件和辦學水平。首先，均衡區域間，校際間財力資源配置，改善和提升農村學校辦學條件和辦學水平。其次，重視并加快薄弱學校的改造和建設，擴大優質教育資源，改善農村學校和城鎮薄弱學校的辦學條件。比如，對校舍進行必要的翻修和重建，完善教學設施配備，加強師資隊伍建設等，均衡偏遠農村小規模學校和鄉鎮中心學校的資源配置，實現校際間基礎教育均衡發展。

（三）改革教師聘用制度，合理調配教師，促進教師流動和資源共享

教師資源配置不均衡和教師不流動是導致義務教育發展不均衡的重要因素。日本義務教育均衡化程度非常高，其中教師的定期流動功不可沒。[8]實行教育資源共享是解決基礎教育資源配置不均橫，實現教育均衡發展的有效途徑。在教師管理和使用上，制定政策通過對口支援和教師支教交流，平衡學校之間的教學力量，使優秀骨干教師最大限度的發揮作用。[7]因此，政府應改革原有教師編制，制定合理的教師競爭機制，建立相應的績效考核標準。合理配置教師，促進教師流動和資源共享。實施教師幫扶制度，定期組織縣城中心學校優秀骨干教師到農村小規模學校義務支教，并將此作為教師績效考核的一項重要內容。增加小規模學校教師參與縣級以上的教師培訓和聽優秀教師講課的機會，改進傳統的教學方法，提升小規模學校的教學水平。此外，招聘教師的數量和質量應以偏遠農村小規模學校的需求為標準而核定。積極鼓勵應屆畢業大學生到小規模學校從教，提高小規模學校的新生師資力量。同時增加對偏遠農村小規模學校教師物質和精神方面的獎勵和扶持。通過均衡教師資源的配置，進而促進學校之間的均衡發展。

（四）關注弱勢群體，促進群體間均衡發展

大批量撤銷合并農村學校導致部分學生面臨“上學遠”問題，由此引發了農村低齡留守兒童寄宿現象，致使低齡寄宿學生成為教育弱勢群體之一。只有給予這部分弱勢群體足夠的關注和扶持，才能更有效實現教育均衡和公平。因此，教育決策者在做出重要決策過程中必須將“上學遠”和低齡住宿問題考慮在內。一方面，應做好農村學校布局調整的科學合理規劃，為學生上學距離設定物理距離、時間距離的相應標準，以避免因上學路遠而引起的輟學問題；另外，對于交通條件允許的地區，政府應為農村學校配置安全合格的校車，為偏遠兒童上學提供便利。另一方面，目前大多寄宿學校的寄宿制度并不完善，比如，沒有專門的生活老師和心理輔導老師，通常由班主任或其他代課老師代做，尤其是在小規模學校，這種現象十分普遍。因此，教育工作者在學校管理過程中應不斷完善和改進，學校內設立專門的生活老師和心理輔導老師，為低齡住宿兒童提供必要的生活幫助，及時發現和解決低齡留守兒童的心理境況和出現的問題，保證留守兒童健康成長。

參考文獻：

[1]雷萬鵬，張婧梅.學校布局調整應回歸教育本位——對學校撤并標準的實證分析[J].教育研究與實驗，2010，（3）.

[2]中華人民共和國國家統計局.國家數據網絡版http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd

[3]陜西省統計局，陜西統計年鑒2013.

[4]陜西省統計局，陜西區域統計年鑒2012.

[5]范先佐. 農村中小學布局調整的原因、動力及方式選擇[J].教育與經濟，2006，（1）.

[6]Angela. W.Little. Learning and Teaching in Multigrade Settings， Paper prepared for the UNESCO EFA Monitoring Report.2005，8.

[7]翟博.教育均衡論—教育均衡發展的政策選擇和對策研究[M].人民教育出版社，2008.

[8]周洪宇.教育公平論—世界各國對教育公平的不同探索[M].人民教育出版社，2010.

作者簡介：趙丹，女，河北唐山人，西北農林科技大學人文學院博士，澳大利亞新南威爾士大學訪問學者，研究方向為教育經濟與政策。

王懷秀（通訊作者），女，西北農林科技大學人文學院公共事業管理專業學生。

吳宏超，華南師范大學教育學院副教授，教育經濟學博士。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：國家自然科學基金青年基金項目“西北區域義務教育均衡發展與教育資源共享模式的構建研究——基于GIS的空間計量分析”（71203180）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“學校布局調整背景下西部農村教學點問題研究——基于GIS的實證分析”（12YJC880157）；西北農林科技大學校重點大學生創新項目“農村學校布局調整對義務教育均衡發展的影響及政策轉型——基于楊凌示范區的實證調查”。