立法擰緊石油氣安全閥

龔劍澗

2014年7月31日，浙江省人大常委會審議通過了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，將于2014年10月1日起施行。條例將安全第一的理念貫穿始終，同時突出了對土地所有權人、使用權人等權利人利益的保護。

背景資料：

隨著我省經濟社會快速發展，石油天然氣需求急劇上升。管道運輸作為石油天然氣主要輸送方式，承擔了浙江省60%的石油和99%的天然氣的運輸，且將發揮越來越重要的作用。我省管道建設起步較晚，目前已建石油天然氣管道2814公里，預計到2020年將達7100公里，屆時平均每平方公里土地上將建有70米管道（不含城市燃氣）。

隨著管道建設的快速推進，新建和已建管道存在的問題也日益凸顯，管道建設及其安全保護已成為關系到人民正常生產、生活的重大經濟、社會和民生問題。為了進一步規范我省管道建設和保護工作，維護社會公共安全和能源安全， 2014年7月31日，浙江省十二屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，條例將于2014年10月1日起施行。條例將安全第一的理念貫穿始終，同時突出了對土地所有權人、使用權人等權利人利益的保護。

把好建設“源頭關”

近年來，管道安全事故屢屢發生，其中影響較大的有以下兩起：2013年11月22日，青島市黃島區一處中石化輸油管線破裂，原油泄漏，并在8個多小時后發生爆燃，造成62人遇難，136人受傷，直接經濟損失7.5億元；2014年6月30日，大連市金州新區一條中石油輸油主管線因第三方施工造成爆裂，原油大面積泄漏，引起至少3處大火，并伴隨著爆炸。

這些慘痛的事故引發了國人的強烈關注，在痛心背后，是人們對管道安全的擔憂。國務院對青島11.·22事故的調查報告指出，除現場處置人員違規操作直接導致爆炸發生外，規劃建設混亂、隱患排查整治不徹底、應急處置不力等都是重要原因。也就是說，這起看似偶然的事故其實從規劃建設，到日常維護、隱患排查，直至應急處置各個環節都蘊藏著必然。這些管道事故對浙江管道建設和保護發出了警告，促使我們以更為積極、審慎的態度對待管道建設和保護問題，防止此類悲劇發生。本條例在各管道建設和保護各環節充分吸取了相關事故教訓。

凡事預則立。在規劃環節，條例對管道發展和布局規劃與相關規劃的銜接、管道企業管道建設選線方案的編制、審核備案等作了具體規定，最大限度保證規劃的科學性、安全性，避免在規劃階段埋下安全隱患。

而在建設環節，條例始終遵循“繃緊安全之弦，排除安全隱患”的立法思路。據悉，條例對管道建設工程質量、管道安全保護設施與主體工程的“三同時”、管道建設使用產品的質量等作了規定，對管道保護專項驗收的主體和內容進行了明確，并規定管道未經竣工驗收或者竣工驗收不合格的，不得正式交付使用；同時，條例還對特殊情況下管道建設的防護改線及其方案評審論證、管道需要設置警示牌的特殊區域等作了規定，力爭在建設階段保障施工質量，排除安全隱患。

套上監管“緊箍咒”

從各類安全事故案例中，我們不難發現，安全監督的漏洞和運行保護的松動往往是“第一事故原因”。對此，條例將管道企業規定為管道保護第一責任人，對其管道保護人員和技術裝配配備、崗位安全責任制、經費投入、巡線制度、重點監測區域等作了明確，對其排除或報告外部安全隱患的義務、其與鄉鎮街道的信息溝通機制作了規定，確保管道企業履行好管道保護的主體責任。同時，對主管部門的監督管理職責作了詳盡的規定，明確了相關主管部門對危害管道安全或者建設行為負有的查處職責，對外部安全隱患的及時協調排除或報請政府排除的職責，對相關可能危及管道安全的施工作業的組織協調、批準等職責。

此外，條例對其他主體影響管道安全的行為也作了限制：對其他施工單位進行可能危及管道安全施工的，要求其向有關部門提出申請；對危害管道安全或者建設的禁止性行為作了較為詳盡的列舉。同時，條例鼓勵社會主體對危害管道安全或者建設的違法行為舉報，并規定相關部門應當予以表彰或者獎勵。

事故應對方面，條例吸取歷次管道事故教訓，注重未雨綢繆，在專門設置的“應急預案”一章中，對管道應急預案的編制及其與政府及有關部門應急預案的銜接、應急救援隊伍建設、應急裝備配備以及應急救援演練作了強調；同時，對管道事故發生后政府及相關部門應當采取的封閉、隔離、疏散、撤離和環境治理等措施作出規定，并對單位和個人的報警義務以及其他單位和個人的協助、配合義務作出規定。

確保用地補償合理到位

管道建設中，埋設管道對土地用途有一定限制和影響，管道埋設后的土地復墾質量也直接關系到土地使用效益。調研中，各地各方面普遍反映，管道建設在用地補償、土地復墾等方面問題較為突出，如，臨時用地合同簽訂主體、簽訂內容不規范，用地補償內容不全面，補償標準較低，權利人知情權得不到保障，補償款遭截留或者挪用現象較為突出，管道建設完成后管道企業復墾義務履行不到位、復墾質量不合格等。為切實保護土地所有權人、使用權人的合法權益，條例作了一系列規定。

關于臨時用地的補償問題，條例予以了明確，規定臨時用地合同應當對臨時占用土地補償，拆除、搬遷建筑物造成損失的補償，采伐、遷移地上種植物、養殖物造成損失的補償，改變種植、養殖方式造成損失的補償以及臨時用地期限、土地復墾質量要求等事項作出約定。

在臨時用地合同訂立過程中，為保障土地權利人享有充分的知情權，對此，條例要求管道企業在簽訂臨時用地合同前，將合同內容向土地使用權人、物的所有權人公示，并將管道埋設對權利行使產生的影響或者限制書面告知權利人。

長期以來，生產建設中損毀的土地得不到及時的復墾利用的主要原因之一是缺乏對復墾工作的通盤考慮以及相關責任和權利的統一規范。為此，條例對管道施工單位的復墾行為予以規范，規定管道企業與管道施工單位簽訂的施工合同應當明確土地復墾質量要求、相應的違約責任等事項，并對土地復墾驗收作出細化規定，要求相關權利人應當參與復墾驗收，并對管道企業不履行復墾義務或者復墾不合格的處理作出規定。

此外，條例還強調禁止任何單位或者個人截留、挪用、私分或者拖欠臨時用地相關補償費，并規定相應的法律責任。