鄉鎮財政困境的成因與對策探討

朱曉翠

摘要：鄉鎮財政作為我國五級財政體系中最基層的財政，其服務對象是人口最多的農村居民，其財政狀況直接影響到鄉鎮政府提供公共服務的質量、規模和層次。然而，伴隨地方財政收入的銳減及財政支出規模的不斷擴大，財政資金緊張已成為困擾鄉鎮基層政府的難題。文章針對當前形勢下鄉鎮財政困境，從收入與支出兩個角度分析鄉鎮財政困境的形成原因。收入方面主要表現為分稅制改革、農業稅改革造成基層財政收入銳減。支出方面主要表現為地方各級政府事權與財權的不匹配，“三農”建設對公共服務需求量巨大，臃腫的基層機構設置造成高昂的運行成本。針對以上問題，文章從收入和支出兩個角度，提出解決我國鄉鎮財政困難的對策。

關鍵詞：鄉鎮財政；困境；成因；對策

一、鄉鎮財政困境概述

鄉鎮財政是我國五級財政體系中最底層的財政，同時也直接關系到人口最多的廣大農村居民。伴隨我國財政體制改革的不斷深入，加上農村經濟發展建設對公共服務需求的不斷加大，鄉鎮財政困境成為基層財政的難題。

地方財政資金緊張突出表現為下五個方面。一是拖欠職工工資。根據國家審計署對中西部財政運行狀況的調查，截止2002年9月，調查的42個縣累計拖欠職工工資高達18億元。二是日常辦公經費緊張。由于財政資金緊張，基層單位不得不壓縮辦公經費，甚至出現許多基層單位因資金不足而無法出差辦公的現象。三是農村公共產品供給缺失。由于財政資金的缺失，許多農村的交通、水電、通訊條件落后，基礎教育投入不足，農民社會保障制度遠落后于城鎮居民。四是亂收費現象嚴重。為緩解資金不足，許多鄉鎮政府以各種收費的形式創造收入，這種做法既降低了政府部門的辦公效率，又影響了政府在民眾中的形象。五是鄉鎮財政主要收入轉變為“兩張皮”?！暗仄ぁ?，即土地使用出讓金；“肚皮”，即計劃生育罰款所得。

資金緊張局面造成了巨大的地方債務風險。地方債務是指通過地方政府直接借款、提供擔保、欠款等形式產生的債務。由于財政資金的短缺，鄉鎮財政財力重心向債務收入轉移。地方債務的主要特點有三個。一是融資途徑多樣，主要有銀行、信用社、單位、個人以及農村合作基金等。二是債務規模過高。據估算，2008年地方債務總余額超4萬億，是全年GDP的16.5%，是地方政府財政收入的174.6%。三是利息負擔沉重。巨大的債務規模增加了地方政府的運行壓力，使得地方政府財政收入很大一部分用于清還債務本息，造成地方財政狀況的惡性循環。

二、鄉鎮財政困境的形成原因

（一）收入方面

1. 分稅制改革后，縣鄉政府缺乏稅源

1994年，根據事權與財權相匹配的原則，財稅體制改革統一將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅。分稅制改革造成地方財政收入的銳減，主要體現在：一是中央稅主要為金額大、征收成本低的稅種，而鄉鎮基層財政收入主要為一些金額小的零星稅種，造成地方財政缺乏支出財源；二是共享稅的共享比例中，中央的共享比例大（約60%），地方財政共享比例?。s40%）。

2. 農村稅費改革，取消農業稅，加大了農村基層財政資金困難

2006年，我國徹底取消了農業稅，進一步壓縮了鄉鎮財政收入。農業稅改革前，鄉鎮政府主要收入有農民上交的提留和鄉級統籌。據統計，農業稅改后，多數鄉鎮財政收入減少了20%～30%。這使得本已負債沉重的鄉鎮政府面臨更加巨大的財政收入壓力與債務負擔。

3. 土地財政收入難以彌補公共財政收入的不足

“土地財政”是地方政府面臨巨大財政壓力采取的“無奈之舉”，土地財政屬于預算外收入。據統計，土地出讓金收入占地方財政收入的比例由2001年的16.6%一路飆升至2010年的76.6%，足以看出地方政府對土地財政的依賴程度。雖然土地財政暫時緩解了地方政府的財政困境，然而土地出讓行為實質為預支未來收益，且隨著可出讓土地的減少，未來的地方財政將面臨更大的壓力。同時，相關規定明確，土地出讓金的70%須用于土地征地補償，其余用于基礎設施建設及社會保障工程，而不能用于平衡公共財政預算，難以彌補地方財政收入的不足。

（二）支出方面

1. 鄉鎮基層財政承擔過多的事權，事權與財權不匹配

1994年實施的分稅制改革只是在收入上明確了中央與省級政府的劃分，但對于支出責任并未明確界定，尤其是省級以下各級地方政府的支出責任。事權與財權的不匹配必將造成上級財政“上收財權，下放事權”。由于下級財政的事權是由上級財政分配的，上級財政有上收財權、下推事權的沖動，造成鄉鎮基層財政承擔過多的事權，如基礎設施、基礎教育、社會保障、民兵訓練、計劃生育、平安建設等。

2. “三農”建設對公共服務需求量最大

隨著“三農”建設力度不斷加大，需要大量的地方財政收入作為支撐。就目前而言，“三農”建設任務仍然十分艱巨，主要體現在農村基礎設施非常落后，突出表現為交通、供電、用水、通訊等條件落后；基礎教育投入不足，中小學師資力量薄弱、教學設施落后等；社會保障制度遠不能滿足農村需求。在社會救濟、公共衛生保障與養老保險方面遠遠落后于城鎮居民水平，這方面需要大量的財政投入。

3. 臃腫的機構設置，造成基層財政運行成本高昂

據統計，我國鄉鎮財政供養人員數量龐大，已達870.9萬人。按照2001年全國共有40161個鄉鎮來計算，相當于每個鄉鎮供養200多人。這些人員形成了龐大的“吃飯財政”群體，進一步弱化了有限的基層財政用于提供公共產品與服務的能力。

三、解決鄉鎮財政困難的對策

（一）基層財政收入方面

1. 確定縣鄉主體稅種與支柱財源

將稅基廣、收入穩定、流動性不大的稅種確定為基層財政的主體稅種。在農業稅取消后，在農村將建立包含資源稅、流轉稅、所得稅等多樣化的復合稅制體系。首先，要調整增值稅、所得稅等重要稅種在中央和地方的風險比例，擴大地方比重，保障地方財政的良性增長。其次，將財產稅確定為鄉鎮財政收入的主要稅種。財產稅主要針對不動產征稅，由于不動產具有不能移動的特征，因此財產稅具有一定的穩定性。

2. 規范轉移支付制度，加大轉移支付力度

取消農業稅后，由于各鄉鎮經濟實力差異較大，其財力差距也在進一步加劇。這就要求縣級財政以公共服務能力的均等化為目標，加大轉移支付力度與規模。首先，要加強中央對縣級財政的直接轉移支付，以緩解財政稅制改革對縣級財政造成的壓力。對于超出基層財政承受能力的，中央財政要加大轉移支付的力度并給予一定的補助。其次，調整轉移支付的結構。增加一般性轉移支付的比重，進一步完善轉移支付體系。就當前“三農”建設進度而言，要求中央財政調整其財政資源的分配格局，確保財政資金用于農村教育、衛生、社會保障的投入比例，并加大國債資金向“三農”的傾斜。在轉移支付方式的選擇上，可通過專項撥款的方式體現橫向轉移的公平性。在長遠看來，應加大一般性轉移支付的比例，以實現縱向的平衡。

（二）基層財政支出方面

1. 明確劃分各級政府的支出責任，減輕基層財政支出負擔

首先，對鄉鎮政府各部門、事業單位進行全面清查，掌握各部門、各單位的收支情況與公共服務職能，根據調查結果對各部門進行分類排列，重新界定鄉鎮財政供給范圍。其次，按照事權與財權相統一的原則，合理界定各級財政的收支范圍，堅持“誰出政策誰出錢”的原則，防止事權的轉移。最后，提高政府間財政關系的透明度，以保障資金自上而下流動過程中資金的安全與完整。

2. 強化財政支出的審計，杜絕“政績工程”

首先，組織專門的審計小組，對負債率高的鄉鎮政府活動進行審計，審查其財政資金是否合理用于提供公共服務與公共產品。嚴格區分政績工程與惠民工程，對于為出于政績而大肆興辦與社會經濟發展不符的公益項目，一經發現，要嚴格處罰。其次，加強對離任者的離職審計，對于因提高政績而造成鄉鎮政府負債居高不下的，要追究當事人的法律責任，杜絕此類負債行為的再次發生。再次，建立涵蓋地方政府負債規模的政績考核制度。不單純以經濟發展總量為政績考核指標，同時將地方政府負債規模作為一項重要的考核指標，從根本上杜絕以借貸來拉動地方經濟發展的高風險做法。最后，將財政支出與經濟發展效果相掛鉤，考核財政資金使用效率。以財政資金使用效率作為考核地方政府的財政資金使用效果的標準。從而有效避免財政資金的無效投放，保證財政資金用在最需要的地方。

3. 提供公共服務，堅持量入為出的原則，嚴格控制基層政府的借貸行為與總量

首先，鄉鎮財政提供公共服務和公共產品，必須堅持量入為出的原則。堅決杜絕因出于提高政績的考慮，而興辦一些與當地經濟發展不適應的公益項目。其次，要嚴格控制鄉鎮政府的借貸行為，建立“鄉賬縣管”的財務管理模式，鄉鎮財政因提供正常的公共服務與公共產品而需要進行借貸行為的，要向縣財政部門提供詳細的項目說明，明確借入資金規模、還款日期、利息等詳細交易信息。只有經縣財政部門審核通過，方能進行資金的借入。最后，推進“政企分開”的國有企業改革，減少因向企業提供擔保而產生不必要的地方債務，減輕地方政府的債務負擔。

4. 精簡機構，降低鄉鎮政府運行成本

日益膨脹的基層政府機構與人員，造成了基層政府運作成本日漸高昂。首先，改革傳統的鄉村行政管理體制?？茖W規劃、合理設置鄉村行政機構，嚴格規范鄉村行政機構設置標準，對于達不到標準的鄉鎮進行合并。其次，對于具有經營性質的事業單位，可鼓勵其退出財政供給范圍，從而減輕財政支出的壓力。

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（作者單位：山東省棗莊市山亭區馮卯鎮財政所）