淺析弱勢群體視角下的農村最低生活保障制度研究

李文媛

摘要：2007年，我國開始建立農村最低社會保障制度，對提高農村弱勢群體生活條件、維護農村社會穩定發展起到了重要作用，標志著我國社會保障制度進入了一個新的時代。但在農村最低生活保障制度的實施過程中，一系列問題相繼出現，導致這項惠民政策的執行效果差強人意?；诖?，本文對農村最低生活保障制度進行了探討，以期對政策制定提供參考。

關鍵詞：弱勢群體；農村最低生活保障；社會保障

一、農村最低生活保障制度建設的必要性

改革開放以來，我國農村經濟得到了快速發展，農民收入不斷提高，生活條件得到了極大的改善。但由于疾病、傷殘等原因，部分農村居民很難通過自己的勞動來正常的生活，需要政府和社會的幫助。農村最低生活保障制度就是按照當地的最低生活標準，對家庭收入低于當地平均收入的家庭予以差額補貼。作為一種幫助農村居民解決貧困的政策，農村最低生活保障制度具有重要的價值。主要體現在以下幾點。

（一）應對現代農民自我保障功能退化的需要

在傳統的農村社會中，農民主要依靠土地和兒女來進行自我保障。隨著城鎮化建設的發展，農村大量的土地被征用，很多農民成為失地農民，土地的保障功能在消失；由于計劃生育政策的嚴格執行，農民家庭向小型化過渡，而且越來越多的農民工二代遠離家鄉、到大城市打工，“養兒防老”已經成為過去式，家庭的保障功能正在逐步弱化。在這種情形下，農村最低生活保障制度的建立對于保障農村居民最低生活水平具有重要意義。

（二）推動農村經濟發展的需要

改革開發以來，家庭聯產承包責任制在農村的推廣，極大的提高了農民積極性，傳統的集體生產向家庭單位的生產模式過渡，生產效率得到了極大的提高。然而時至今日，這種小農經濟模式的弊端開始顯現，分散式、家庭式的農業生產模式在面對各種風險時無能為力，承擔著巨大的經營風險。而且小農經濟模式下不能形成規?；洜I，不利于農村經濟的進一步發展。農村最低生活保障制度的建立將農村的土地保障功能轉為貨幣保障，將大量的富裕勞動力解放出來。同時也促進了農村土地的流轉，提高了土地經營效率。

二、農村最低生活保障制度存在的問題

（一）農村居民最低生活保障政策的宣傳力度不夠

農村居民最低生活保障的對象主要是缺乏勞動能力、文化程度不高或者有疾病殘疾的農村居民，這部分群體文化程度低，有的甚至是文盲，對國家政策新聞不關心，也沒有渠道去了解和自己切實利益相關的一些惠民政策，因此錯過了對農村最低生活保障的申請。盡管一部分農民知道農村最低生活保障制度，但對具體的申請條件、申請期限、申請程度不知道，結果沒有申請成功。另外，由于農村最低生活保障的資金主要來源于地方財政，加劇了地方財政負擔，也不會給地方官員的業績帶來多大影響，因此一些鄉鎮村干部對這項制度執行的積極性不足，只是簡單廣播一下或者在村務公開欄中貼上通知，沒有針對具體對象上門通知，導致這項惠民政策沒有落實到實處。

（二）農村居民最低生活保障對象難以確定

按照現行政策，農村最低生活保障對象是家庭收入低于當地平均水平的農戶，但具體執行起來非常麻煩。一是農民的收入難以準確界定。除了農業生產收入外，農民還有打工收入，務工人員長期在外，調查起來很麻煩，調查成本也很高。二是很多農村家庭都是幾代人居住在一起，在核算收入時是分別按不同家庭核算，還是按照一個家庭進行統計，都是一個難題。三是農戶存在道德風險，一些農民家庭為了獲得最低生活保障，不配合工作人員對其收入狀況進行調查，或者刻意隱瞞家庭財產和收入，給社會保障工作帶來麻煩。四是盡管很多地方為了保證農村最低生活保障制度的公開和公平性，實行了民主評議，讓更多的群眾來進行監督和舉報，但由于鄉土情結以及人情關系，監督的效果差強人意。正是由于上述問題的存在，導致很多地方在確定農村最低生活保障對象時，沒有經過嚴格調查和走訪，只是簡單的將一些五保戶、殘疾人員等列為補助對象，有的工作人員素質不高，甚至為了照顧人情關系，將一些收入超過平均收入的親屬列為補助對象。

（三）農村最低生活保障退出機制不健全

農村最低生活保障是個動態化的過程，當補助對象家庭收入水平達到或者超過當地平均收入時，就應該退出最低生活保障。例如一些補助對象家庭由于重病老人去世，家庭負擔減少，相當于家庭收入增多，已經不屬于補助范疇；一些補助對象家庭未成年子女參加工作了，不僅減少了讀書花費，同時也增加了家庭收入，也不屬于補助范圍；有些失業人口找到了工作，有了收入來源，也不屬于補助對象。但現實中很少有農戶愿意主動放棄最低生活保障?，F行的制度也缺乏對補助對象進行事后的監督和調查，不能做到定期審核和管理，只能依賴農戶的自動退出，這顯然是不現實的，結果導致農村生活最低保障資金并沒有完全用到最需要的貧困家庭身上。

（四）農村最低生活保障補助標準過低

農村最低生活保障的目的是保證補助對象的最低生活，解決其生存問題。由于社會保障的資金有限，加上需要補助對象過多，導致農村最低生活保障標準過低，僅僅能滿足補助對象的基本食物支出。以農村最低社會保障制度相對完善的北京地區來說，北京市低保家庭每月補助480元，農村低保戶每月補助300元。在一些經濟不發達地區，最低生活保障標準更低，很多地方一年補助幾百元，還不能按時發放。隨著物價的上漲，生活成本在不斷提高，尤其對農村年老病殘、無依無靠的農戶而言，這樣的最低生活補助起不到什么作用。

三、完善農村最低生活保障制度的建議

（一）科學確定農村最低生活保障標準

農村最低生活保障標準既要保證貧困家庭的最低生活需要，又要防止標準過高形成完全依賴低保的“懶漢”思想。由于我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不一，對農村最低社會保障標準的制定應該充分考慮到各地的實際情況，經濟發展水平高的地區可以將最低生活保障標準定得高一些，欠發達地區可以適當的低一些。最低生活保障標準并不是一成不變的，要根據物價的變動以及當地農村居民收入水平的變化來進行調整，因此可以制定最低生活保障的指數化調整機制，參考物價指數、恩格爾指數等標準進行調整，在物價上漲快的年度要縮短調整周期， 減少物價變動的影響，保證補助對象的基本生活需要。

（二）多渠道籌集最低生活保障資金

充裕的資金來源是農村最低生活保障制度實施的關鍵。目前農村最低生活保障資金主要由中央政府和地方政府負責，其中尤以地方政府為主。而越是經濟不發達地區，財政收入越拮據，需要補助的貧困人群越多，因此單單依靠地方財政支持是遠遠不夠的。為此，一是中央和和地方要明確保障資金支出的比例，各級政府要加大財政轉移支付的力度，提高社保資金的支出比例，形成中央、省、市、縣、鄉的共同投資機制。二是完善社會捐贈力度。發達國家對貧困人群的補助大部分來自于社會捐助。我國作為一個有著扶貧濟困傳統的國家，政府應該加大慈善的宣傳力度，讓更多的企業、個人參與到社會捐助中來，大力開展地區之間、單位與低保對象之間的對口幫扶，對參與低保捐助的企業實行減免稅政策，通過發揮社會的力量，解決資金不足的難題。三是發行生活保障彩票，我們可以借鑒福利彩票、體育彩票的經驗，向全社會發放生活保障彩票，一來喚起大家對低保戶的關注，二來可以籌集資金。

（三）完善最低生活保障對象的甄別和退出機制

為了提高對農民實際收入評估準確性，要對申請者家庭收入中的農業收入、就業收入、其他勞動收入和非勞動收入逐項進行計算，同時，要排除農業受季節及自然災害的影響。一是要建立對農民財產和農民消費進行評估的制度及評估標準，如果財產數量及消費水平超過當地農村最低生活保障標準，即使收入再低也不能納入低保范圍。二是要進一步完善農村贍養、撫養制度，對因贍養、撫養義務人無故未履行贍養、撫養義務而進入低保范圍的居民，可先由當地政府向其提供維持基本生活所需資金，再由當地政府出面，向有贍養、撫養的義務人進行追索。三是要建立農村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務公開和鄉鎮政務公開內容，加強群眾監督。同時不斷完善保障對象的電子檔案信息，客觀、科學、及時的監測農村貧困人口收入的變化情況，一旦受助者人均收入超過最低生活保障線，則自動取消其享受最低生活保障的資格。

總之，農村最低生活保障是一項基本的社會再分配制度，對于保證農村貧困群體的生活需要、縮減貧富差距、維護農村社會穩定具有重要意義，需要我們不斷將其推廣和完善。

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（作者單位：唐山市社會保險事業局）