財政分權增加了政府環境治理效率嗎？

陳明

摘 要現有文獻主要討論地方政府的整體效率或某類公共品供給效率。如果將環境質量看作是公共物品，將地方政府視為環境質量的提供者，那么財政分權是否提高了政府環境治理效率？基于我國31省市1998～2010年的環境治理支出數據，利用數據包絡分析法和面板Tobit模型計算并分析了影響政府環境治理支出效率的因素?；貧w結果表明，財政分權與環境治理支出效率呈負相關關系，腐敗降低了地方政府的環境治理支出效率。

關鍵詞財政分權；環境治理支出效率；腐??；數據包絡分析

[中圖分類號]F812.2；F812.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）11-0066-06

一、引 言

在過去的三十多年里，我國經濟一直處于高速增長狀態，與此同時我國的環境污染問題也越來越嚴重。在影響環境污染的因素中，人口增長和經濟發展是主要驅動力，這使得我國生態環境的治理能力遠遠落后于破壞速度。從2013年發布的中國環境狀況公報看，62個國控重點湖泊（水庫）中，IV類以下水質的湖泊（水庫）比例占到約40%，工業二氧化硫排放造成的酸雨區面積約占國土面積的12.2%，未能綜合利用的固體廢棄物比率接近40%。

保護環境是每個公民應當遵從的行為規范，但由于污染物存在極強的外部性，僅僅通過市場來調節會造成市場失靈，而且私人來治理污染會造成“搭便車”的行為，所有這些都需要政府運用經濟工具（如稅收、補貼或者配額）進行干預。地方政府作為環境質量的供給者，勢必會受到一國財政體制的影響。問題是：在我國的現行財政體制下，財政分權是否增加了環境質量的供給效率？換言之，財政分權是否增加了政府的環境治理效率？

現有文獻多討論財政分權對污染物排放量的影響，實際上，由財政分權引起的地方政府競爭可能會造成“向上競爭”（race to top）和“向下競爭”（race to bottom）兩種結果，這使得地方政府為了爭奪流動資本，會對環境治理支出效率產生影響，但目前這方面的研究文獻偏少，筆者的目的即是要豐富此類文獻?；谖覈?1省市1998～2010年的數據，利用數據包絡分析（Data Envelope Analysis）和隨機效應的Tobit面板數據模型，評估了財政分權對地方政府環境治理效率的影響。此外，還討論了政府治理與環境治理效率的關系?；貧w結果表明，財政分權顯著降低了地方政府的環境治理效率，而不良的政府治理（bad governance）顯著惡化了環境治理支出效率。

二、文獻綜述

財政支出效率一直是我國學者關注的問題。早期研究主要從財政配置效率、財政規模效率和財政耗用效率等方面來研究，隨著我國財政領域開始轉向公共財政，學術界開始研究如何在公共財政框架下增加政府支出效率的問題。目前的文獻中，研究地方政府效率主要涉及地方政府的整體效率或者探討地方政府供給特定公共產品的效率。例如Afonso和Fernandes（2008）[1]利用數據包絡分析方法（DEA）和無界分析方法（FDH）兩種方法估計了葡萄牙等國地方政府財政支出效率得分。他們還分別考慮了成人平均受教育程度、稅率以及政治因素等社會經濟因素對效率得分的影響。而Afonso、Schuknecht和Tanzi（2005）[2]則將該方法運用于跨國研究，比較了一些發達工業化國家提供公共產品的效率。

研究發展中國家特別是我國政府支出效率的論文近年來也層出不窮。黃彥（2002）[3]分別考慮了政府財政支出效率中的資源配置效率和生產效率，他認為政府的財政支出決策不可能是完全中性，因為政府以效用最大化為目標時不可避免地導致無效率的資源配置和生產低效率。楊冠瓊、蔡蕓（2006）[4]分別從投入型效率和支出型效率的角度測度了地方政府的全要素生產率。另外，陳詩一、張軍（2008）[5]測算了1994年分稅制改革前后中國省級地方政府財政支出的相對效率，他們的研究顯示，我國許多省級政府的財政支出效率都不高。劉小魯（2009）[6]討論了我國的區域公共品供給的有效性。劉振亞等（2009）[7]對中國地方政府的整體財政支出效率狀況進行了研究。

目前，研究政府財政支出效率最常用的方法是 “前沿效率分析方法”。測度效率的方法主要分為參數法和非參數法兩類，劃分的根據是看是否需要估計前沿生產函數中的參數。參數方法需要估計前沿生產函數的具體形式和參數大小，根據對前沿函數中非效率項分布的假設，其中使用較多的是隨機前沿分析方法。隨機前沿分析方法界定了生產、成本或利潤函數的具體函數形式，側重考慮隨機因素對產出、成本或利潤的影響。

而非參數方法則不需要估計前沿生產函數的具體形式和參數。非參數方法主要包括數據包絡分析方法（Data Envelopment Analysis， DEA）和無界分析方法（Free Disposal Hull， FDH），其中使用較多的是Chames、Cooper和Rhodes（1978）[8]數據包絡分析方法，主要用于評估公共部門的效率。數據包絡分析方法不需要設定具體的函數形式，讓數據自己說話，缺點是對指標中的異常值較為敏感而且也沒有考慮隨機誤差等問題。

現有研究多采用數據包絡分析方法，分別從投入角度和產出角度進行實證研究。有學者關注地方政府提供某一類公共品的支出效率，如Kang和Greene（2002）[9]測算了公立高校效率及其影響因素；韓華為、苗艷青（2010）[10]測算了醫療衛生支出效率；陳剛，李樹（2010）[11]研究了社會性支出的綜合指標支出效率。目前，研究環境治理支出效率的論文并不是特別多，楊俊、陸宇嘉（2012）[12]也探討了環境治理支出效率問題，但是他們都沒有討論財政分權體制對其影響。閆文娟等（2012）[13]、劉琦（2013）[14]雖然討論了財政分權對環境治理支出額的影響，但是環境治理支出額可能與地方的污染狀況相關，污染物排放嚴重的地區其環境治理支出可能更多，而討論環境治理支出的相對效率則可避免該問題。endprint

筆者的研究是在前述研究的基礎上，結合中國實際情況，討論了財政分權體制和政府治理狀況對地方環境治理支出的影響，得出了兩個基本假說：

假說一：財政分權會降低地方政府的環境保護努力程度，降低環境支出效率。我國的政府治理體制不同于其它國家，周黎安（2008）[15]認為這種體制包括四個要素：行政逐級發包，屬地管理、財政分成制和地方官員的政治晉升競爭。地方官員為了能在晉升錦標賽中獲勝，會降低環境監管力度，吸引污染企業至其轄區以增加地方政府的財政收入，增加GDP增長率。這時，財政分權可能降低了地方政府的環境保護努力程度。

假說二：政府治理較差的地方政府，其環境治理支出也較低。腐敗的危害在于其增加了逃稅活動并且降低了稅務機關的努力程度，同時腐敗也使得政府投資增加并且導致公共支出結構不合理。由此可知，腐敗降低了政府公共支出的效率，所以，對于治理較差的政府，其在環境治理支出的效率也較低。

三、地方政府環保支出效率理論研究

1. 模型設定

目前主要有兩種方法來進行估計效率，一是采取數據包絡分析模型（Data Envelope Analysis），不對技術函數做任何限制。二是面板數據隨機邊界前沿模型（Panel Data Stochastic Frontier Analysis），需要對生產函數的具體形式進行設定。由于并不知道環境生產函數的具體形式如何，而DEA的優勢在于避免了主觀因素、簡化運算和減少誤差方面有明顯的優越性。所以采用的是非參數的數據包絡分析法計算地方政府的環境治理支出效率，采用的數據是中國各省1998～2010年面板數據。

數據包絡分析法利用非參數方法計算相對概率。每個省級政府被視為是一個決策單元（decision-making unit），在給定省級環境治理支出投入的條件下最大化其污染物處理量（產出方法），或者說給定污染物處理量的條件下最小化省級政府的環境治理支出投入（投入方法）。根據這些簡化的假設，再加上標準的生產邊界模型，地方政府假設依據下列方程生產公共產品：

yit=f（xit；？茁）g（zit；？酌）h（sit；？啄）exp（vit+ui） （1）

i=1，2…N，N表示地方政府的數量，t=1，2…T，T表示年數，yit表示公共產品的產出，xit表示投入，zit表示政策變量，sit表示控制變量，？茁是技術參數，？酌是政策變量系數，？啄是控制變量系數。這里假設f，g，h是分離的，且分別代表影響公共品生產的技術函數，政策函數和環境函數。v隨機誤差，服從獨立同分布。u是無效率的誤差項，當考慮外生環境變量和政策變量時，可以用于捕捉實際產出水平和邊界的距離。這里假設只考慮短期分析，因此u假設是不隨時間變化的。

數據包絡分析法是利用線性規劃來構造有效凸性生產前沿邊界，然后以此識別效率較低的決策單元（Decision Making Unit，DMU），并計算其效率值。數據包絡分析法常用的假設是規模報酬不變和可變規模報酬假設。在規模報酬不變假設下核算的效率水平完全相等，而在可變規模報酬假設下得到的效率水平則可能出現差異。

主要在規模報酬可變的假定下，從產出角度來測算DEA的效率。假定DEA模型中有n個決策單元，每個決策單元有s項投入和t項產出，對于其中第i個決策單元，xi和yi分別表示投入和產出列向量，X和Y分別為投入矩陣和產出矩陣，這樣可以利用線性規劃計算第i個決策單元的綜合技術效率δi：

Maximizeδi

s.t. -？啄iyi+Y？姿≥0；xi-X？姿≥0；？姿≥0

？啄i是第i個決策單元的技術效率，是大于等于1的標量。如果？啄i>1，說明決策單元尚未達到效率邊界前沿，換言之該決策單元缺乏效率；而？啄i=1，說明該決策單元處在效率邊界前沿之上，其生產是有效率的。其中，？姿是n階常數向量，用以計算低效率決策單元位置的權重，利用該權重可以將低效率的決策單元映射至該生產前沿上。然后通過“規模效率=綜合技術效率 / 純技術效率”計算出各個決策單元的規模效率。

在研究中，地方政府的環境治理支出效率的取值范圍限定在0到1之間，所有大于1的效率值，都視其效率為1。這樣就需要考慮截取回歸（censored regression）的問題。

假設yi*=xt'？茁+？著i（yi*不可觀測），擾動項？著i服從正態分布，這里設定截取點為c=1，假定可以觀測到的yi=yi*，若yi*>1，那么對于所有滿足條件“yi>1”的子樣本，有：

E（yi|xi；yi>1）=E（yi*|xi；yi>1）=xi ？茁+E（？著i|xi；yi>1）

=xt'？茁+E（？著i|xi；？著i>-xt'？茁）=xt'？茁+σ？姿（-xt'？茁/σ）

對于整個樣本而言：

E（yi|xi）=Φ（xt ？茁/σ）[xt'？茁+σ？姿（-xt'？茁/σ）]

根據上述基本設定，將回歸模型設置為：

effciencyit=？茁0+？茁1Xit+？著it （2）

這里efficiency表示1998～2010年我國各省綜合技術效率，由于效率一般處于0～1的范圍內，所以這里采用的是Tobit模型回歸法。X表示會影響綜合技術效率的社會經濟變量。

2. 變量設定

回歸模型采用的因變量是我國各省的環境支出效率。為計算支出效率，選取的投入變量是各省1998～2010年污染物治理的支出，產出變量采用的是我國31省污染物排放達標量數據，即工業廢水排放達標量，工業二氧化硫去除量以及工業粉塵去除量三個指標，利用數據包絡分析法分別算出各類污染物的環境治理支出效率。

圖1給出的是多階段DEA模型計算得到的結果分布圖，31個省份在規模報酬不變的假設下的綜合技術效率得分存在較大差異。DEA計算得到的結果分為三類效率，第一類效率是技術效率（TE），表示在最大產出假設下，最小要素投入的成本，由固定規模報酬下的模型求出?？梢砸源撕饬吭谕度雽蛳?，地方政府是否有投入要素的浪費。如果技術效率值小于1，則需要減少相應（1-技術效率）的投入。這里計算的技術效率是衡量各省環境保護支出帶來的產出與前沿平面的比較。第二類是純粹技術效率（PTE），表示在同一規模的最大產出下，最小的要素投入成本，這是由可變規模報酬假設計算得出，用以衡量政府治理環境污染支出中在多大程度上是由純技術無效率造成。第三種是規模效率（SE），表示在一定的投入條件下，技術效率的生產邊界的產出量與最優規模下的產出量的比值，它在數值上等于技術效率與純技術效率的比值。規模效率越大，表示該生產單元的生產規模越接近最優生產規模。這里采用的是純粹技術效率，也稱為綜合技術效率，表示決策單元在產出最大化條件下最小要素投入的成本。endprint

核心解釋變量采用的是財政分權指標。分別采用了支出分權和收入分權的指標來測度財政分權。具體來說地方財政收入（支出）占比就是地方財政收入（支出）占比等于地方人均本級預算收入（支出）占中央和地方人均本級預算收入（支出）的比例。另一個核心解釋變量政府治理，采用的代理變量是腐敗程度。這是用每萬名公務員中職務犯罪數表示。其它的控制變量包括城市化水平，工業化水平，固定資產投資實際增長率，FDI，政府規模，失業率等，詳細的變量設定參見表1。

3. 回歸結果分析

通過核算1998～2010年中國各省的政府環境治理支出效率，發現不同省份之間的環境治理支出效率存在顯著的差異。將進一步分析造成這些差異的原因。

首先，考慮財政分權對環境治理支出效率的影響。從回歸結果看，財政分權對城市環境治理的財政支出效率值的效應是負的，表明財政分權程度越高，越不利于財政支出效率的提高，這證實假說一。我國的財政分權體制是以地方政府經濟增長為主要的考核指標，地方政府官員有更大的激勵去提高生產性財政支出的規模和效率；相反，那些難以衡量以及短期之內不易提高的非生產性財政支出效率（比如本文所研究的政府環境治理支出效率） 往往受到忽視。財政分權程度越高的省份，地方政府對財政資源的支配能力更強，地方官員掌握的預算額越多，在以GDP為升遷激勵機制下，地方官員會更傾向于將財政資金投入到能直接帶來經濟效益的項目上，對環境這樣的長期效益支出項目則盡可能拖延。

其次，腐敗程度（corr）對效率值的影響是負的，這表明腐敗造成了財政資金的濫用，對環境保護支出效率造成了一定的損失，這證實了假說二。腐敗使得政府投資增加并且導致公共支出結構不合理，由此降低了政府公共支出效率，所以對于治理較差的政府，其在環境治理支出的效率也較低。

最后，其它控制變量方面，從區域虛擬變量的結果看，東部地區和中部地區對財政支出效率值的影響都是正的，而東部地區略好于中部地區。這也與直覺一致，由于東中西部發展階段不同，所以污染排放程度也不同，從而地方政府的治理效率也會受到不同程度的影響。東部省份經濟發達，更關注經濟發展的質量，政府治理程度更好，因此政府也在環保投資上投入更多，造成環保治理支出效率更高。

另外，工業化程度也是影響地方政府環境質量的重要因素，從回歸結果看，工業化與工業三廢達標量呈現負相關關系。從直覺上看，工業企業數量越多，工業化程度越大，環境治理的難度越大，這會間接影響環境治理的效率水平（見表2）。

四、結論和政策建議

用數據包絡分析方法核算了我國31省份1998～2010年的地方環境治理財政支出的效率，發現：31個省份在規模報酬不變的假設下利用DEA核算的綜合技術效率得分存在較大差異。隨后，進一步通過隨機效應Tobit回歸模型分析了影響環境治理支出效率的因素。主要結論是：財政分權程度與環境治理支出效率是負相關關系，即財政分權程度增加降低了地方政府的環境治理支出效率。腐敗對環境治理支出效率值有較為微弱的負效應，這表明政府治理較差的地方其環境治理支出效率也較低。與西部地區相比，東部和中部的環境治理支出效率較高，東部地區略好于中部地區。

由本文結論得出的政策建議是：第一，的計算結果表明全國絕大多數省份環境治理的規模報酬處于遞減狀態，這表明地方政府需要優化政府支出結構、強化政府的環境管理以減少環境治理的效率損失。同時，應當強化中央的事權和支出責任。尤其是對于跨地區污染治理問題，應當劃歸中央管理。中央需要通過稅收或轉移支付等經濟手段，在科學測算的基礎上，厘清各地的環保責任，形成有效監督機制，對各地區進行資金補助。第二，加強政府治理，提升政府環境保護支出效率。提高政府質量，減少腐敗有助于減少污染物排放，增進環境質量。國家應當加強政府治理，建立預算約束機制和有效的監督制度，提高資金的實際利用效果。同時，健全官員升遷制度，改革以GDP為導向的官員升遷考核指標，加強環境保護在官員考核中的權重，建立官員追責制度，對于環境保護不力的官員堅決實施嚴厲處罰。

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[15] 周黎安. 轉型中的地方政府： 官員治理與激勵[M]. 上海： 上海人民出版社，2008.endprint

核心解釋變量采用的是財政分權指標。分別采用了支出分權和收入分權的指標來測度財政分權。具體來說地方財政收入（支出）占比就是地方財政收入（支出）占比等于地方人均本級預算收入（支出）占中央和地方人均本級預算收入（支出）的比例。另一個核心解釋變量政府治理，采用的代理變量是腐敗程度。這是用每萬名公務員中職務犯罪數表示。其它的控制變量包括城市化水平，工業化水平，固定資產投資實際增長率，FDI，政府規模，失業率等，詳細的變量設定參見表1。

3. 回歸結果分析

通過核算1998～2010年中國各省的政府環境治理支出效率，發現不同省份之間的環境治理支出效率存在顯著的差異。將進一步分析造成這些差異的原因。

首先，考慮財政分權對環境治理支出效率的影響。從回歸結果看，財政分權對城市環境治理的財政支出效率值的效應是負的，表明財政分權程度越高，越不利于財政支出效率的提高，這證實假說一。我國的財政分權體制是以地方政府經濟增長為主要的考核指標，地方政府官員有更大的激勵去提高生產性財政支出的規模和效率；相反，那些難以衡量以及短期之內不易提高的非生產性財政支出效率（比如本文所研究的政府環境治理支出效率） 往往受到忽視。財政分權程度越高的省份，地方政府對財政資源的支配能力更強，地方官員掌握的預算額越多，在以GDP為升遷激勵機制下，地方官員會更傾向于將財政資金投入到能直接帶來經濟效益的項目上，對環境這樣的長期效益支出項目則盡可能拖延。

其次，腐敗程度（corr）對效率值的影響是負的，這表明腐敗造成了財政資金的濫用，對環境保護支出效率造成了一定的損失，這證實了假說二。腐敗使得政府投資增加并且導致公共支出結構不合理，由此降低了政府公共支出效率，所以對于治理較差的政府，其在環境治理支出的效率也較低。

最后，其它控制變量方面，從區域虛擬變量的結果看，東部地區和中部地區對財政支出效率值的影響都是正的，而東部地區略好于中部地區。這也與直覺一致，由于東中西部發展階段不同，所以污染排放程度也不同，從而地方政府的治理效率也會受到不同程度的影響。東部省份經濟發達，更關注經濟發展的質量，政府治理程度更好，因此政府也在環保投資上投入更多，造成環保治理支出效率更高。

另外，工業化程度也是影響地方政府環境質量的重要因素，從回歸結果看，工業化與工業三廢達標量呈現負相關關系。從直覺上看，工業企業數量越多，工業化程度越大，環境治理的難度越大，這會間接影響環境治理的效率水平（見表2）。

四、結論和政策建議

用數據包絡分析方法核算了我國31省份1998～2010年的地方環境治理財政支出的效率，發現：31個省份在規模報酬不變的假設下利用DEA核算的綜合技術效率得分存在較大差異。隨后，進一步通過隨機效應Tobit回歸模型分析了影響環境治理支出效率的因素。主要結論是：財政分權程度與環境治理支出效率是負相關關系，即財政分權程度增加降低了地方政府的環境治理支出效率。腐敗對環境治理支出效率值有較為微弱的負效應，這表明政府治理較差的地方其環境治理支出效率也較低。與西部地區相比，東部和中部的環境治理支出效率較高，東部地區略好于中部地區。

由本文結論得出的政策建議是：第一，的計算結果表明全國絕大多數省份環境治理的規模報酬處于遞減狀態，這表明地方政府需要優化政府支出結構、強化政府的環境管理以減少環境治理的效率損失。同時，應當強化中央的事權和支出責任。尤其是對于跨地區污染治理問題，應當劃歸中央管理。中央需要通過稅收或轉移支付等經濟手段，在科學測算的基礎上，厘清各地的環保責任，形成有效監督機制，對各地區進行資金補助。第二，加強政府治理，提升政府環境保護支出效率。提高政府質量，減少腐敗有助于減少污染物排放，增進環境質量。國家應當加強政府治理，建立預算約束機制和有效的監督制度，提高資金的實際利用效果。同時，健全官員升遷制度，改革以GDP為導向的官員升遷考核指標，加強環境保護在官員考核中的權重，建立官員追責制度，對于環境保護不力的官員堅決實施嚴厲處罰。

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[15] 周黎安. 轉型中的地方政府： 官員治理與激勵[M]. 上海： 上海人民出版社，2008.endprint

核心解釋變量采用的是財政分權指標。分別采用了支出分權和收入分權的指標來測度財政分權。具體來說地方財政收入（支出）占比就是地方財政收入（支出）占比等于地方人均本級預算收入（支出）占中央和地方人均本級預算收入（支出）的比例。另一個核心解釋變量政府治理，采用的代理變量是腐敗程度。這是用每萬名公務員中職務犯罪數表示。其它的控制變量包括城市化水平，工業化水平，固定資產投資實際增長率，FDI，政府規模，失業率等，詳細的變量設定參見表1。

3. 回歸結果分析

通過核算1998～2010年中國各省的政府環境治理支出效率，發現不同省份之間的環境治理支出效率存在顯著的差異。將進一步分析造成這些差異的原因。

首先，考慮財政分權對環境治理支出效率的影響。從回歸結果看，財政分權對城市環境治理的財政支出效率值的效應是負的，表明財政分權程度越高，越不利于財政支出效率的提高，這證實假說一。我國的財政分權體制是以地方政府經濟增長為主要的考核指標，地方政府官員有更大的激勵去提高生產性財政支出的規模和效率；相反，那些難以衡量以及短期之內不易提高的非生產性財政支出效率（比如本文所研究的政府環境治理支出效率） 往往受到忽視。財政分權程度越高的省份，地方政府對財政資源的支配能力更強，地方官員掌握的預算額越多，在以GDP為升遷激勵機制下，地方官員會更傾向于將財政資金投入到能直接帶來經濟效益的項目上，對環境這樣的長期效益支出項目則盡可能拖延。

其次，腐敗程度（corr）對效率值的影響是負的，這表明腐敗造成了財政資金的濫用，對環境保護支出效率造成了一定的損失，這證實了假說二。腐敗使得政府投資增加并且導致公共支出結構不合理，由此降低了政府公共支出效率，所以對于治理較差的政府，其在環境治理支出的效率也較低。

最后，其它控制變量方面，從區域虛擬變量的結果看，東部地區和中部地區對財政支出效率值的影響都是正的，而東部地區略好于中部地區。這也與直覺一致，由于東中西部發展階段不同，所以污染排放程度也不同，從而地方政府的治理效率也會受到不同程度的影響。東部省份經濟發達，更關注經濟發展的質量，政府治理程度更好，因此政府也在環保投資上投入更多，造成環保治理支出效率更高。

另外，工業化程度也是影響地方政府環境質量的重要因素，從回歸結果看，工業化與工業三廢達標量呈現負相關關系。從直覺上看，工業企業數量越多，工業化程度越大，環境治理的難度越大，這會間接影響環境治理的效率水平（見表2）。

四、結論和政策建議

用數據包絡分析方法核算了我國31省份1998～2010年的地方環境治理財政支出的效率，發現：31個省份在規模報酬不變的假設下利用DEA核算的綜合技術效率得分存在較大差異。隨后，進一步通過隨機效應Tobit回歸模型分析了影響環境治理支出效率的因素。主要結論是：財政分權程度與環境治理支出效率是負相關關系，即財政分權程度增加降低了地方政府的環境治理支出效率。腐敗對環境治理支出效率值有較為微弱的負效應，這表明政府治理較差的地方其環境治理支出效率也較低。與西部地區相比，東部和中部的環境治理支出效率較高，東部地區略好于中部地區。

由本文結論得出的政策建議是：第一，的計算結果表明全國絕大多數省份環境治理的規模報酬處于遞減狀態，這表明地方政府需要優化政府支出結構、強化政府的環境管理以減少環境治理的效率損失。同時，應當強化中央的事權和支出責任。尤其是對于跨地區污染治理問題，應當劃歸中央管理。中央需要通過稅收或轉移支付等經濟手段，在科學測算的基礎上，厘清各地的環保責任，形成有效監督機制，對各地區進行資金補助。第二，加強政府治理，提升政府環境保護支出效率。提高政府質量，減少腐敗有助于減少污染物排放，增進環境質量。國家應當加強政府治理，建立預算約束機制和有效的監督制度，提高資金的實際利用效果。同時，健全官員升遷制度，改革以GDP為導向的官員升遷考核指標，加強環境保護在官員考核中的權重，建立官員追責制度，對于環境保護不力的官員堅決實施嚴厲處罰。

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