利用政府采購促進科技型中小企業發展研究

張銀銀

摘 要政府采購是發達國家支持科技型中小企業發展的重要工具之一。政府采購的對象、產品特征、時機、政策、法規和程序影響科技型中小企業所涉及的產業發展方向、新技術市場化以及參與政府采購的積極性。美國、韓國、澳大利亞等國利用政府采購促進科技型中小企業發展已取得良好成效，而我國運用政府采購的宏觀調控功能支持科技型中小企業發展尚存在缺失和不足。文章在充分借鑒發達國家經驗基礎上，提出我國利用政府采購支持科技型中小企業發展的相關建議。

關鍵詞政府采購；科技型中小企業；創新；新技術市場化

[中圖分類號]F270；F203.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）11-0089-05

一、引 言

科技型中小企業在推進自主創新、擴大就業和促進經濟增長等方面起到重要作用。我國在過去10多年中，通過設立創新基金、小巨人基金等形式支持科技型中小企業發展，但在增強科技型中小企業創新活力，緩解融資難，推進新技術市場化等方面的作用依然有限。政府采購作為世界各國支持科技型中小企業發展的重要工具之一，關注創新鏈的末端——市場拉動，以滿足社會和市場需求、引導資源流向，激活整個創新鏈，在美國、歐盟等國廣泛應用并取得較好成效。我國已出臺《政府采購法》、《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》、《進一步支持小型微型企業健康發展的意見》等法律法規，通過采取預留采購份額、鼓勵聯合體投標和分包等措施，提高中小企業參與政府采購的比例，但利用政府采購促進創新，尤其是科技型中小企業發展，并未引起足夠的重視。如何更好發揮政府采購促進創新發展已有學者關注，例如，艾冰、黃軍英等（2008，2011，2012）關注政府采購與創新，李希義、楊麗等（2012）關注政府采購與中小企業發展，利用政府采購促進科技型中小企業發展研究還不夠充分。本文通過分析政府采購促進科技型中小企業發展的研究框架，借鑒發達國家經驗，提出相關政策建議。

二、政府采購促進科技型中小企業發展的分析框架

政府采購行為通過滿足社會和市場需求直接引導資源流向和提高創新能力，之所以能夠促進科技型中小企業發展，是因為政府采購行為及環節與科技型中小企業發展的諸多要素聯系緊密，充分利用政府采購行為將有利于破除該類企業發展過程中的瓶頸，具體分析如圖1所示。政府采購是由采購對象、采購的產品類型和特點、采購的時機及形式、采購政策、程序和管理形成的系統整體，影響科技型中小企業所涉及的產業發展方向、產品及新技術市場化、企業的生命周期，以及科技型中小企業對政府采購的參與度。

（一）政府采購扶持與科技型中小企業發展方向

政府首先制定政府采購的政策目標，選定重點扶持的產業及核心技術，確定扶持的科技型中小企業的行業類型，一般來說，科技型中小企業主要從事的新材料、新能源、節能環保、電子信息、生物工程等新興產業都是政府當前鼓勵發展的行業。政府采購政策可采取強制型和引導型兩種方式，將采購對象向科技型中小企業（簡稱中小企業）傾斜。強制型一般是指政府法律及法規規定，在采購份額中必須有一部分保留給中小企業，引導型是指政府在采購過程中給予中小企業更多的優惠和機會，或者部門采購中小企業科技型產品將得到更多便利。一般中小企業是通過區域內集群發展或與大企業配套發展實現要素的整合，采購過程中鼓勵多個中小企業跨區域協作聯合研發，將加強企業間聯系和促進產業集聚。中小企業資金、技術、人才等要素相對缺乏，采購過程中鼓勵其與相關高?；蚩蒲袡C構建立產學研合作機制，將增強企業的研發能力。

（二）政府采購的類型和特點與科技型中小企業的創新激勵

按照政府采購對企業創新的影響，政府采購的類型分為四種：一種是常規性采購，公共部門購買非研發要求的產品，但是，在招投標過程中考慮創新標準，屬于“溫和促進型”。第二種是戰略型采購，公共部門規定采購的具體技術或服務，此種技術采購與部門政策聯系緊密，將有利于中小企業核心技術研發。第三種類型不同于采購商品和服務，公共部門直接購買研發以支持政府活動及相關決策。也是一種商業化前研發采購，政府并不一定要購買研發的產品和服務，美國跨部門的中小企業創新計劃（SBIR）就是充分運用了此種方式。這種以創新為導向的公共采購方式降低了科技型中小企業在發展早期階段的金融風險。第四種政府不僅完成采購任務，同時支持私營部門對創新產品的購買。當創新產品的最終使用者是私營部門時，政府可采取直接補貼采購者的方式促進新產品的應用，此種方式有利于鼓勵國家戰略性行業科技型企業發展。政府部門可同時采用多種方式采購中小企業科技型產品，促進企業關鍵核心技術的研發和其他創新過程。

（三）政府采購的時機與科技型中小企業生命周期

Galbraith（1982）首次提出六階段的科技型企業生命周期模型，分別為第一階段，原始證明階段（proof-of-principle stage）；第二階段，原型階段（prototype stage）；第三階段，模型工廠階段（model-shop stage）；第四階段，啟動階段（start-up stage）；第五階段，自然成長階段（natural growth stage）；第六階段，戰略動機階段（strategic maneuver-ring）。在整個生命周期階段內，技術創新都是科技型中小企業關注的重點，都需要外部的相關支持，但是，也有發展的瓶頸和關注點的差異，[1]更容易受到發展限制，政策支持必不可少。在原始證明、原型、模型工廠和啟動階段，以供給類如公共科技投入、示范工程等政策干預為主，也可以采用政府采購中小企業研發活動的方式，以降低企業研發風險和成本，提高公眾對此類技術的認知度，初步試探市場對新技術的接受度，為種子型科技型中小企業的新技術應用提供市場檢驗。在自然成長階段和戰略動機階段，科技型中小企業的關鍵技術已突破，并產生了主導技術設計，也經受住了前期市場的考驗，政府采購中小企業產品和服務將極大促進新興產業的發展壯大。endprint

（四）政府采購政策、法規、程序及服務與科技型中小企業參與政府采購的積極性

科技型中小企業參與政府采購的積極性主要受以下因素影響：一是中小企業申請政府采購的程序是否便利，影響企業的參與成本。二是中小企業在申請政府采購過程中是否有相關部門的協助和指導。三是中小企業參與采購過程中信息是否對稱。四是是否有更便捷的咨詢等服務。因此，可通過制定便利的程序，降低參與成本；提供協助指導與咨詢服務，制定優惠政策及相關法規，提高科技型中小企業的參與積極性。

（五）政府采購與科技型中小企業產品供給之間可能存在的矛盾

主要矛盾體現在以下幾個方面：一是政府采購所指向的產品需求與科技型中小企業產品供給之間的矛盾。二是科技型中小企業的產品是否符合相關采購法的質量及性能標準。三是《政府采購法》、《招標投標法》等法規及實施細則之間的矛盾，阻礙中小企業參與政府采購。政府采購應向科技型中小企業適當傾斜，解決上述矛盾，為中小企業參與政府采購提供良好的環境與通道，消除政府采購政策、法規中對中小企業參與采購的阻礙因素。

三、發達國家利用政府采購促進科技型中小企業發展的經驗

美國、澳大利亞、德國、荷蘭和英國等國紛紛制定“創新導向的政府采購計劃”，充分發揮政府采購的政策效力，利用政府采購促進創新，推進科技型中小企業發展。發達國家在制定政府采購規劃時，根據本國中小企業發展的階段及特點，充分發揮政府采購的導向功能，將創新標準引入具體的采購項目中，取得了較好的成效。

（一）從為公共部門提供技術解決方案著手，鼓勵中小企業進行用戶導向的應用型創新

例如，澳大利亞維多利亞州的中小企業市場驗證項目（MVP），中小企業的研發投入旨在為公共部門提供技術解決方案，主要目標是將創新性采購文化融入政府部門，刺激和支持國內企業創新活動，提高政府公共服務水平。MVP通過研發投入和市場驗證推進政府與商業部門之間的緊密聯系，促進研發項目的商業化和用戶導向的應用型創新。此項目包括三個階段：技術需求分解細化階段、可行性研究階段和概念論證階段，涉及兩個利益主體：政府部門和中小企業。MVP要求政府部門明確其技術需求，并在此基礎上廣泛征集具體解決方案，中小企業優先享有承擔項目的機會。

MVP項目實施效果良好，具有以下特點：一是由于項目是非強制政府部門給予中小企業保留采購份額，公共部門在采購過程中可能會過于考慮成本，采購人員也因風險規避而不采購中小企業產品，因此，項目一方面要求采購部門明確技術需求，另一方面，通過市場創新、獎金激勵（必要的時候使用）等方式鼓勵中小企業參與。二是項目的核心是充分激發公共部門和中小企業的參與興趣，因此項目主要采用技術拉動機制，參與主體對特定研發創新的需求將拉動新技術的市場化。第三，中小企業在實施項目過程中，擁有自己的知識產權，他們可以將相應的技術進行商業化，澳大利亞維多利亞州政府保留使用解決方案的權利。

（二）從公共部門采購中小企業科技型產品的障礙著手，制定并調整項目和政策方案

例如，韓國自從1996年就開始實施《中小企業科技產品公共采購的新技術采購保障項目》，2005年項目作了相關修訂。最初政府從中小企業購買科技產品的比例還不到采購總量的3%，項目實施效果不佳。韓國相關部門調查總結，項目實施不力的主要原因如下：①缺乏立法約束，②新技術認證才實施兩三年，缺乏產品性能認證，中小企業很難從中獲得認證。③審計監察署主要關心項目采購是否符合相應的采購程序。采購部門更傾向于公開招標的方式采購，以避免可能出現問題，中小企業很難從招標中獲得采購合同。2005～2006年項目基于以上問題進行了修正，如表1所示，修正的內容主要體現在：①為中小企業產品引入保險機制。②調整性能認證系統。③建立推進中小企業技術產品采購的相關部門。④通過提高政府采購中小企業技術產品的目標比例體系，規定新產品的20%必須從中小企業購買，提高公共采購的有效性，具體如表1所示。2005年政府采購達到9.3%，2010年已超過10%，金額達到約19億美元，是項目修正前的3倍，項目實施效果顯著。

（三）利用商業化前采購培育種子期科技型中小企業

美國小企業創新研究計劃（SBIR）、英國小企業研究促進計劃（SBRI）等都運用商業化前采購（pre-commercial procurement）方式培育科技型中小企業。例如，在可行性研究階段，美國、英國、澳大利亞都分別給予10萬美元、15萬美元和10萬澳元的資助。在企業發展階段，針對具有商業化潛力的項目，在美國獲得1～2年最高75萬美元的資助，在英國可獲得39萬美元～160萬美元的資助，在澳大利亞高達上千萬澳元。企業進入發展期后轉向采購計劃或從其他投資者獲得另外資金。

（四）確定新興技術及戰略發展領域，制定有條件的中小企業研發促進采購項目（Procurement-conditional SME R&D programme）

例如，韓國政府確定政府扶持的核心技術及新興產業，例如，新能源等，若特定組織機構（包括政府、公共機構或私營機構）購買中小企業新技術產品和進口替代產品，韓國中小企業署（The Korea Small and Medium Business Administration，SMBA）將提供內部研發（domestic R&D）費用資助。根據項目參與主體差異，政府承擔不同比例的資助，對于私營項目政府提供55%研發費用資金，采購機構20%，公司承擔25%；合作項目，政府承擔50%，采購機構25%，公司承擔25%。由國內買方例如大集團或者公共機構發起的先導項目，并通過認證程序，將獲得5億韓元，發展期必須不長于2年。如果是較高的經濟可行性且成功率高的先導項目可以獲得相關部門的聯合資助。實用價值強的項目，如果新產品開發是由國外買方訂購，將獲得優惠信貸，政府也會資助成本的50%，但上限是1.5億韓元，發展期在一年以內。2002～2009年間，韓國政府共資助1 499億韓元（約合1.4億美元），共計889個項目。項目支持的中小企業技術水平明顯提高，技術差距不斷縮小。endprint

（五）強制性保留從中小企業采購的份額

美國制定《小企業法》資助和保護小企業，相關法律專門規定政府的整體目標是小企業每年獲取的政府采購主合同金額不少于總合同金額的23%，聯邦政府10萬美元以下的項目必須從中小企業采購。法國為科技型中小企業預留15%的公共采購基金，也就是說，如果每年有100萬歐元的公共采購資金，將為創新型中小企業預留15萬歐元。2006年韓國相關法律規定，政府從中小企業的采購份額要達到10%。

（六）為科技型中小企業提供公共采購便利和法律保障

美國政府制定長效的實施保障體系促進小企業創新發展：一是制定并修訂《小企業法》等專門法律，保障小企業每年獲取的政府采購份額，并為小企業提供一系列便利措施。1994年頒布《聯邦采購簡化法》簡化政府采購程序，將政府可使用簡化采購程序的上限由2.5萬美元提高到10萬美元。二是制定詳細的聯邦采購條例（Federal Acquisition Regulation），對聯邦政府采購產品提供實施指導。三是設立小企業管理局（SBA），是直屬的聯邦政府機構，各州設立小企業辦公室，幫助小企業獲得法律規定的政府采購份額。[2]澳大利亞維多利亞州MVP團隊為中小企業提供標準合同、法律咨詢等服務。

（七）構建科技型中小企業創新網絡平臺，促進產學研合作創新

在澳大利亞維多利亞州中小企業市場驗證項目（MVP）實施過程中，2/3進入項目提議階段（proposal stage）的中小企業都有與其他中小企業、大學及研發機構合作的意愿。在調查的20家承擔可行性研究項目的中小企業中，有12家企業與其他研發組織機構建立了合作伙伴關系。為此，維多利亞州創新、產業和區域發展署專門建立中小企業數據庫，構建創新網絡平臺，鼓勵中小企業找到與項目研發匹配的合作伙伴，共同促進具體領域的研發和戰略制定。MVP是全程資助項目，對中小企業具有很強的吸引力，信息平臺的構建不僅提高了項目的成功率和資金的使用效率，也促進了公共部門、企業與學術界的交流。

四、對我國利用政府采購促進科技型中小企業發展的啟示

（一）完善有利于科技型中小企業發展的政府采購的法規與制度

我國在政府采購方面的法律體系還非常不健全，政府采購只是單純的財政支出控制手段，需要向兼有財政支出治理和國家宏觀調控雙重功能轉變，進一步發揮政府采購促進科技型中小企業創新發展的功能。積極采購中小企業的產品還主要停留在目標、原則指導上，對科技型中小企業并沒有相關說明，政府采購政策中沒有明確的創新導向，也沒有出臺具體的實施細則指導操作層面。建議在促進中小企業發展的相關法規中，對科技型中小企業扶持的范圍、優先次序、扶持力度等作出明確規定，對政府采購程序、方法、效果評價方法、審核和監督方法等作出具體規定。[3]建議增加“為科技型中小企業預留采購份額”條款，效仿美國制定詳細的采購實施操作規則，確保實現科技型中小企業參與政府采購的份額目標。盡快公布創新產品采購目錄，明確國家創新導向和政府技術需求，鼓勵中小企業參與政府采購競標。盡快制定《政府采購咨詢專家管理辦法》等配套法律法規，充分考慮科技型中小企業訴求，建立完善的政府采購制度。

（二）多樣化采購科技型中小企業產品和服務

我國應積極采用多種采購形式，擴展采購范圍，主要體現在以下幾個方面：一是在政府采購產品中優先考慮科技型中小企業創新型產品和服務項目。二是依據企業發展階段劃分，在原始證明、原型、模型工廠和啟動階段，采取商業化前采購對科技型中小企業創新活動給予支持。三是在新興技術及重要的戰略發展領域，制定有條件的中小企業研發促進采購項目。效仿韓國根據采購主體的差異，政策給予不同比例的資助。

（三）明確科技型中小企業認證，建立中小企業科技型產品性能認證和保險制度

我國在政府采購過程中有兩個傾向：購買國外廠商的產品和國內知名大企業產品，小企業產品常遭受品牌、質量和性能等方面的歧視而被拒之門外，需要從以下方面著手，矯正政府的采購傾向：一是制定科技型中小企業認證標準，由當地科技部門組織相關機構認證，將符合條件企業納入政府采購供應商數據庫。例如，天津已先行先試，2011年開始建立科技型中小企業政府采購供應商庫，將擁有自主知識產權、掌握核心技術和創新活躍的企業納入其中，在政府采購中優先考慮。二是積極制定符合科技型中小企業產品的性能認證和保險體系，對符合質量、性能標準的中小企業科技型產品優先考慮。三是制定買方免責條款，政府工作人員采購符合性能認證等條件的科技型產品給予免責。

（四）從單一支持企業擴展到重視產學研合作、科技型中小企業集群培育

科技型中小企業發展過程中有技術、人才、資金等各方面需要，單獨依靠自身力量很難完成復雜前沿技術的研發與推廣，因此，在采購過程中，支持科技型中小企業與大學、科研機構等進行產學研合作，鼓勵各方主體形成聯合體，共同申請政府采購項目（在聯合申報向中小企業傾斜的政府采購中，科技型中小企業的協議合同金額與聯合體合同總金額占比需達到一定比例）。政府采購中充分考慮科技型中小企業集群成長和升級中的關鍵技術和配套技術瓶頸，以及地方重點優勢產業整個產業鏈條設計與關鍵配套技術需求，支持地方優勢產業的科技型中小企業集群的研發創新活動。[4]

（五）采取多種措施激發科技型中小企業參與政府采購的積極性

一是設立專門的組織機構引導科技型中小企業采購，協調、落實和監督各部門對中小企業的政府采購情況。二是將政府采購承包合同盡量分包，規定一定金額以下的采購合同優先考慮中小企業。三是中小企業在參與政府采購項目過程中研發的新技術、新產品擁有其知識產權。四是簡化中小企業申請政府采購項目的程序。五是構建中小企業科技創新服務平臺，為企業提供信息、技術、試驗、檢測和新技術推廣等創新支持服務。

[參考文獻]

[1] 高松，莊暉，王瑩. 科技型中小企業生命周期各階段經營特征研究[J]. 科研管理，2011（12）：120.

[2] 李希義，鄧天佐.利用政府采購支持我國中小企業快速發展的政策研究——基于美國政府的經驗分析[J]. 中國科技論壇，2012（11）：123.

[3] 張靜中，曹文紅，等. 發達國家政府采購扶持自主創新的經驗借鑒[J]. 中國政府采購，2007（9）：52.

[4] 左曉利，王革，等. 我國科技型中小企業技術創新基金項目設置問題及對策研究[J]. 中國科技論壇，2012（10）：68.endprint