論村民小組法律地位缺失的弊端

摘要：盡管村民小組是集體所有制的主體，但是對于村民小組的法律地位的研究卻未得到法學界的應有的重視。對于該問題的忽略帶來了大量的理論與實踐上的模糊和爭議。村民小組作為村民的集合既是一種天然形成的基于地緣與血緣的組織，在集體所有制下，它同時也是一個重要的經濟組織。與一般的城市社區不同，它一般都擁有獨立的財產，村民作為其成員享有一定的財產權和管理權。根據公法人的基本理論，具有獨立的可支配性財產的村民小組完全具備作為一個公法人的基本條件。只有將其明確為公法人才能更好地明確集體財產權的歸屬，才能更有效明確和保護村民小組和村民合法權利。

關鍵詞：村民小組；村委會；公法人； 集體所有

基于某種歷史慣性，“三級所有，隊為基礎”在上世紀80年代的集體所有制改造中以集體所有的方式被改造并保存下來。據有關學者的調研，在集體所有土地的實際歸屬上，農村集體土地95%以上屬于村民小組經營管理。[1]然而在事實上，集體所有土地的實際經營管理權卻常常由村委會來行使。這種錯位產生的主要原因是作為集體所有制的主體，村民小組的法律地位的研究卻未得到法學界和立法上應有的重視，立法上對于村民小組的法律地位的規定基本處于一種空白狀態。除上述問題以外，對于該問題的忽視還不可避免地導致了其他的矛盾和混亂。

一、村民小組法律地位的模糊與缺失帶來的實踐問題

（一）村集體（實踐中表現為村委會）與村民小組的農村集體土地所有權權屬糾紛層出不窮

我國上世紀80年代進行的農村土地集體所有制改造中，原有的“三級所有，隊為基礎”的格局中人民公社、生產大隊、生產隊分別由鄉（鎮）政府、村（以村委會代替其行使管理權）、村民小組代替，在此過程中，基本保持了原有的土地所有的權屬對應關系。因此，基于這個歷史慣性，當下我國的農村土地集體所有的主體理論上仍然應以村民小組為主。盡管如此，在事實上集體所有土地的實際經營管理權卻常常由村委會來行使?；谶@種歷史與現實、理論與實踐的錯位，村民小組與村委會關于集體土地所有權權屬糾紛時有發生。實踐操作中，村民委員會成為了事實上集體財產最主要的管理者。原因在于，我國的《村民委員會組織法》明確了村民委員會作為村民集體組織的法律地位，卻未明確村民小組的法律地位。

我國沒有專門的《村民自治法》，而只有《村民委員會組織法》。作為我國村民自治基本法律的《村民委員會組織法》涉及村民小組的條文極少[2]（主要集中在第28條）且沒有明確村民小組的法律地位，而對于村民委員會則明確規定其為基層群眾性自治組織（見該法第2條），且明確授予其管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產（見該法第8條）。根據該法第3條規定：“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組?！备鶕摋l的規定，似乎可以理解為村民小組可以設立也可以不設立，而且村民小組應為村委會的下級機構。因此，加上村集體組織概念本身的模糊性，基層干部和村民簡單理解為村委會即是村集體組織，村集體組織即指村委會，而村民小組只是村委會的下屬機構。正是這種簡單地理解導致了歷史沿革與現實管理權的嚴重錯位，導致了實踐中村委會與村民小組關于集體財產所有權權屬糾結層出不窮。

（二）司法實踐中村民小組的訴訟主體資格的困惑

由于村民小組的法律定位模糊不清，加上現實中村民小組既無專設的組織機構也無公章，關于村民小組是否具有訴訟主體資格的問題一直也是模糊不清。

認為村民小組不具有訴訟主體資格的依據在于：村民小組沒有專設的組織機構，沒有固定的辦公場所，沒有公章，村民小組屬于村委會的下屬機構，村民小組不具有獨立的財產，不具備完全的民事行為能力和民事權利能力。認為村民小組具有訴訟主體資格的依據在于村民小組屬于民事訴訟法規定的訴訟主體第三類當事人即其他組織，另外，根據《土地管理法》的有關規定，村民小組擁有土地所有權、使用權，具有一定的獨立財產，能以此財產承擔相應的民事責任。還有一種觀點認為，如果村民小組具有獨立的民事責任能力，便可以作為民事訴訟主體參與訴訟。[3]而最高人民法院的有關批復支持了第二種觀點。2006年在對河北高級人民法院的請示報告的批復中（詳見最高人民法院[2006]民立他字第23號），最高人民法院明確指出村民小組可以作為民事訴訟當事人，訴訟應以村民小組組長作為主要負責人提起。

（三）集體所有財產的市場化過程中村民小組的談判地位得不到應有的承認和尊重

由于村民小組的法律地位模糊，村民小組是否能獨立地作為集體所有土地的對外發包方存在很大的爭議。在實踐中，無論是歸村所有的集體所有土地還是歸村民小組所有的集體所有土地的市場化過程中，談判主體地位基本由村委會所取代。村委會任意處置本屬于村民小組所有的集體土地[4]、侵占本屬于村民小組的集體土地市場化利益或拆遷補償款的情形屢見不鮮。

然而根據《農村土地承包法》第12條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包……”我們可以看出村民小組具有獨立的發包主體資格。盡管該條處于第二章“家庭承包”，但我們可以依此類推，在進行家庭承包的過程中，村民小組可以作為與村民委員會并列的獨立發包方，那么農村土地經營權的市場化流轉過程中，村民小組自然也可以作為獨立的發包方。

二、村民小組法律地位的模糊與缺失帶來的理論困惑

實踐上的混亂與沖突源自于理論上的模糊與困惑。由上述的若干問題分析可見，歸根結底，核心的問題在于以下幾點：

（一）村民小組是否屬于村內集體經濟組織，其是否享有集體土地的所有權是否擁有獨立的財產是具備相應的民事行為能力和民事責任能力，成為相對獨立的組織甚至法人的核心條件。而對于農村組織來講，最核心的財產自然是土地的所有權和使用權。因此，村民小組是否享有集體土地的所有權便成為最核心的問題。

根據《土地管理法》第10條：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！庇纱藯l可見，我國的農村土地的集體所有分為三種情形：村農民集體所有、村內集體經濟組織所有以及鄉鎮農民集體所有。那么村民小組是否屬于村內集體經濟組織，是否能獨立擁有土地的所有權成為村民小組法定權利的核心問題。對于該問題，如果我們結合《村民委員會組織法》第28條的有關規定：“……屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議……”可以毫無疑問得出結論，村民小組是集體所有制中的主體之一。

從理論上來講，我們也可以得出相同的結論?，F有的農村集體所有制是在原有的“三級所有，隊為基礎”的基本格局上改造而來。上世紀80年代的土地制度改革的主要內容是家庭聯產承包責任制，核心在于“使用權”由集體轉移到以家庭為主的個體手中，事實上土地的所有權并沒有產生根本上的變化。因此，村民小組不僅仍然是集體土地所有權的主體之一，而且是最主要的主體。

有部分學者提出集體所有的主體不是鄉（鎮）、村集體和村民小組，而是集體成員共有。[5]在這里“集體所有”中的“集體”被理解為一個副詞而不是一個名詞。這種理解有其合理的一面，表面上來看，這種觀點借用共有概念解決了集體所有權主體模糊的問題，然而它無法回避兩個問題：1、村民喪失成員資格（譬如死亡或遷移）時，無法獲得相應的經濟補償，然而無論是按份共有還是共同共有，村民喪失共有資格時應當可以獲得相應的補償。2、這種共有制與普通私有產權的共有制并無本質上的區別。

（二）村民小組與村委會之間的關系

基于對《村民委員會》第3條的片面理解，實踐操作中普篇存在著村委會將村民小組視為下級機構的做法，在學界也存在著類似的看法。筆者認為要弄清這兩者之間的關系，首先涉及村委會與村民小組的法律定位問題。

表面來看，村委會的法律地位在《村民委員會組織法》第2條有明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！比欢摲ǖ?條同時規定：“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作?！钡?3條又規定：“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定?！苯Y合該法第2條和第23條的規定，我們可以看出，村民會議和村民代表會議是村集體的表意機關，而村民委員會則是村集體的執行機關。村委會可以代表村集體，卻并不等同于村集體。有學者甚至明確指出村委會并不享有自治權，更非自治權的主體。村委會不應具有獨立的法律人格，也不應具有獨立的意志。[6]筆者對此持相同觀點。因此筆者認為，從本質上來講，村民小組與村委會并不直接產生關系，而只是村委會代表村集體與村民小組產生一定的法律關系。

那么村集體與村民小組是否存在隸屬關系呢？筆者認為村集體與村民小組之間并不存在隸屬關系，它們相互之間是平行的各自獨立的自治體。從法律條文來看，沒有任何依據支持村集體與村民小組之間的隸屬關系。從理論上來看，一方面村民自治的核心在于獨立性與自主性，村集體可以作為全村村民的自治體，村民小組也可以作為全組村民的自治體，盡管村民小組是村集體的子集，但這并不構成村民小組成為村集體的隸屬機構的理由；另一方面，也是更重要的方面，村集體與村民小組有各自獨立的集體所有財產，村集體不得任意侵占村民小組集體所有財產。早在1994年農業部就在《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中指出：“……嚴禁強行改變土地隸屬關系，不得將已經屬于班組集體經濟組織（原生產隊）所有的土地收歸村有……”。

三、村民小組改造為公法人的可行性與必要性

（一）村民小組改造為公法人的必要性

當下我國所有權體制中最為混亂的莫過于集體所有制，其主要表現在兩個方面：一是所有權主體的模糊，另一方面是所有權內容方面的模糊。而所有權主體的模糊主要原因在于集體這一概念的模糊性。在集體所有制的大框架下，要解決這一問題，必須要對集體這一概念進行符合法律科學的規范化改造——將集體改造為公法人。只有將村集體和村民小組改造為公法人，才能更好的明確集體所有權的主體，才能從根本上解決村民小組與村集體之間關于集體所有財產的權屬糾紛，才能從根本上理順村集體、村委會與村民小組之間的關系。

從保護村民合法權益的角度來講，一個組織的規模越小，實現直接民主的成本越低，代理人與委托人之間的利益訴求誤差越小，因此相比村集體，它能更有效地進行村民利益表達，它能以最低成本實現直接民主。從村民自治的角度出發，村民小組內部事務理應由村民小組內部解決，村級自治體干涉村民小組內部事務，不僅有悖于村民自治，而且極易侵犯村民的合法權益。因此將村民小組改造為獨立于村集體的公法人自治組織極有必要。

有學者指出，法人化改造的最終結果只能是私有化。[7]筆者認為，如果對集體進行私法人改造，這種擔憂是有道理的，但是如果我們對其進行公法人改造，則并不會顛覆集體所有制。與私法人不同，公法人是作為全體成員的集合體，其成員資格的獲得和喪失基于公法上的依據而不是基于私法上的資本規則，其權利的行使也有賴于公法上的民主運作機制而不是資本民主。正如王占明老師所說，公有制在為民事主體提供自我使用的、對生產資料不可分離的資產性占有。而在公法人體系中，公法人的資產依然是提供于其成員自我使用的且不可分離的。依據公法人理論，國家也是公法人的一種，而國家所有正是公有制最重要的一種形式。另外，對于土地用途管理的問題實際是土地發展權的限制問題，它在本質上與公有和私有無關。在西方發達國家，私有土地同樣也有對土地用途管制的情形。

（二）村民小組改造為公法人的可行性

作為一個擁有獨立人格的公法人，一個組織至少應當滿足以下幾個條件：獨立的財產、完整的組織機構以及能夠獨立承擔民事責任。

如前所述，大部分村民小組擁有獨立于村集體的農村集體土地所有權，因此其擁有獨立的財產不存在問題。盡管由于我國對于農村集體土地所有權流轉的限制，農村集體土地所有權并不能用于承擔民事責任，但是對于農村集體土地經營權流轉所產生的收益則可用于承擔民事責任，而且部分村民小組還擁有除了集體土地以外的其他可供支配的獨立財產（譬如村民小組內集體企業產生的收益等），這部分收益亦可用于獨立地承擔民事責任。因此，擁有集體土地經營權流轉收益或其他可供其支配的獨立財產的村民小組完全具備改造為公法人的條件，對于不擁有集體土地所有權或雖擁有集體土地所有權但事實上無法產生經營權流轉收益且不具有其他可供支配的獨立財產的村民小組不具備改造為公法人的條件。

當下我國大部分村民小組組織機構確實存在不完整的情形。但是根據現行的《村民委員會組織法》基本可以認定村民小組會議是權力機構，村民小組組長是作為村民小組的執行機構?？紤]到為限制村民小組組長的權力，完善村民小組的治理結構，筆者認為可以設立村民小組委員會代替村民小組組長（在委員會內至少要將財權與事權分離），另外設立村民小組監督委員會為監督機構。村民小組委員會和監督委員會全部由村民小組會議選舉產生。

綜上所述，要徹底解決村民小組在理論與實踐上的諸多困惑和沖突，更好地保護村民的合法權益，明確村民小組的法律地位，對符合條件的村民小組進行公法人的改造是最好的路徑選擇。

參考文獻：

[1]陳小君.農村土地法律制度研究[M].中國政法大學出版社，2003.

[2]程同順，趙一瑋.村民自治體系中村民小組研究[J].晉陽學刊，2010，（2）.

[3]汪麗英.淺析村民小組的民事行為能力[J].法學研究，2012，（1）.

[4]施超.杜絕村委會侵占村民小組資產[N].云南經濟日報，2013-04-24.

[5]韓松.論集體所有權的主體形式[J].法制與社會發展，2000，（5）.

[6]黃彩麗.村委會法律主體資格辨析[J].云南大學學報法學版，2004，（4）.

[7]王占明.公法所有權理論對農地集體所有權的解說[J].汕頭大學學報（人文社科版），2008，（5）.

作者簡介：王振標（1980 -），男，湖北省監利縣人，廣西大學公共管理學院講師，碩士。研究方向為行政法學。

（責任編輯：李直）