志愿服務中的政府責任

文/姚邁新

責任編輯 解梅娟

志愿服務活動的行政化傾向是現階段我國志愿服務事業發展過程中的一個比較突出的問題，有學者認為，“志愿服務是公民個人基于道義、信念、良知 、愛心和責任，利用自己的時間、技能、資源、善心為他人、社區和社會提供的一種公益性服務”，同時，我國志愿服務事業面臨著“志愿活動行政化傾向嚴重，服務熱情和效率難以持續”[1]的困境與問題?；诖?，本文的研究問題將是，志愿服務行政化傾向將帶來什么問題？為了達到志愿服務常態化和持續化的實際效果，是否應當依靠政府主導和行政推動？如果答案是肯定的，政府又應當在志愿服務中發揮什么樣的作用，充當何種角色？

一、志愿服務行政化現象解析

志愿服務從其本質而言，是公民自覺自愿的奉獻，其價值也正在于現代公民主動承擔社會責任的公共精神。但在長期的實踐中，我國志愿服務呈現出嚴重的行政化傾向，自主性較差，志愿服務活動所需的資金、項目運作過程、公信度等都嚴重依賴于政府，相當一些志愿者不是出于自愿參加志愿服務，進而促進社會問題的解決，而是“被志愿”，在政府以主導甚至強制的方式下被迫參與服務，這從根本上違背了志愿服務內在、自然的邏輯。而在上級政府要求和組織下，由行政主導推動的志愿服務，往往也會跌入中國式“志愿失靈”的陷阱之中，出現以下問題。

一是志愿服務難以持續化和常態化。在政府號召和組織之下所開展的志愿服務，往往聲勢浩大，能夠在短期內解決一些社會公共問題，收到一定的效果。但由于缺乏志愿者自發自覺自愿的組織和聯結，往往在刮過一陣風，形式主義、運動式地開展完一項活動之后就沒有了下文?！氨恢驹浮钡墓裰g缺乏深入的互動與交流，只有為了完成任務而產生的臨時性交往，難以促進志愿者共同意識的形成，從根本上阻礙了志愿服務持續化和常態化的開展?！斑@可能導致志愿行動的退化”。[2]調查表明，“我國志愿服務活動多以大型體育賽事和各種特定活動為多，如奧運會、亞運會、助殘日、預防艾滋日、學雷鋒活動日、國際志愿日等”，這極大地影響了志愿服務的長期效果和質量，使志愿服務活動缺乏延續性，而對志愿服務人員而言，則容易產生短視心理與行為，導致志愿者的行為退化，志愿者往往滿足于“完成任務”，而不能在內心長期持久地感受到奉獻的價值與快樂，最終使志愿活動僅僅成為政府在組織上或制度上的一種安排或任務。

二是出現中國式“志愿失靈”現象。薩拉蒙提出了著名的志愿失靈理論，指出慈善組織存在幾大缺陷，包括慈善不足、組織的家長作風、業余性，以及服務對象的局限性等。中國志愿服務活動很大一部分是由政府推動和主導的，很容易使志愿服務活動出現官僚化傾向和組織目標的轉移，致使中國式“志愿失靈”現象產生，這突出地表現在以下方面：政府部門往往習慣以所謂的“中心工作”、“顧全大局”等來要求和指導志愿者組織及活動，一方面，使志愿活動打上深深的行政化烙印，導致管理層次增加、決策機制遲緩；另一方面，也限制了志愿者自主性、創造性的發揮，削弱了志愿者組織的靈活性、活躍性；此外，更為嚴重的是，志愿服務活動在政府的指揮棒下運轉，很容易使其淪為政府的附屬與工具，而喪失它作為第三部門而存在的必要特性。調查顯示，許多在政府主導下推動的志愿服務，往往失去其解決社會問題、服務社會公眾的意義所在，卻致力于打造活動的政治意義或象征意義，成為一場“政府秀”，背離了志愿活動的宗旨。

三是造成社會公共資源的浪費。志愿服務的核心要素之一是“公民使用自己的、組織起來的資源”，從社會資源分配的角度而言，志愿者組織應當承擔使用一部分社會公益資源的功能。調查表明，當前政府部門還未能從社會公益資源的使用中退離出來，很多情況下還是按照自身的機構特性與認知來分配和使用資源，而實際上政府部門所了解的社會需求與真實情況是不可能做到“無縫對接”的，當政府過度參與到社會公益資源的分配和使用中，事實上造成了社會公共資源的極大浪費。因此，需要摒棄志愿服務的行政化傾向，促進志愿者、志愿組織的真正參與，通過服務者與服務對象之間的真誠溝通與對接，彌補政府在解決社會問題方面所存在的失靈。

二、志愿服務中的政府責任

作為改革開放前沿陣地，廣州市在全國率先啟動志愿服務事業，尤其借2010年舉辦亞運會之機，廣州全力打造“志愿者之城”，取得了驕人的成績。后亞運時代，廣州的志愿服務事業繼續迅猛發展，朝著規范化、專業化、常態化發展目標不斷前進，目前已被公認為國內志愿服務事業發展最快、規模最大的城市之一。廣州市在志愿服務活動中的資源鏈接、制度供給、能力促進等方面開展了積極的探索與實踐，其主要做法有：開發“志愿時”信息管理系統，打造志愿服務管理“樞紐”；創辦志愿服務“廣交會”，整合志愿服務社會資源；啟動“社工+義工”服務模式，助力志愿服務成長壯大；促進志愿服務組織聯合，加強志愿組織能力建設；出臺地方法規，促進志愿服務事業發展等等。廣州在志愿服務活動開展與志愿組織建設等方面取得的長足的進步，與政府的主動作為、環境營造是分不開的。但是，從另一方面來看，極易引起質疑的是，以廣州為代表的諸多地方政府在志愿服務方面的相似探索，是否有違志愿服務的自愿精神和根本宗旨，是否帶有應遭摒棄的行政化傾向，這事實上也關聯到一個實質性的問題：志愿服務中政府是否應當承擔一定的責任，如果是，政府責任具體應包括哪些內容。

（一）志愿服務——去行政化不等于政府無所作為

所謂志愿服務，一般是指志愿者利用自身的時間、技能和資源等為服務對象提供非營利、無償和非職業化援助的行為。從實踐層面來看，國外有關志愿服務的成功經驗表明，志愿服務離不開政府的支持，為提高志愿服務的效果，志愿組織與政府部門之間應當是一種平等合作的關系。以美國為例，政府部門一般以三種方式與志愿組織合作，一是政府出資購買志愿組織的服務；二是政府委托志愿組織具體運作社會服務項目，在此過程中政府負責決策、撥款和調控與監督；三是政府與志愿組織合營設立兒童發展基金、醫學研究基金等組織。除去實際的支持，美國政府還特別注重全社會公民志愿精神和意識的培育，如早在1993年，克林頓政府就簽署了《國家與社區服務法案》，明確規定：“凡做滿1400小時義工的青少年，政府每年共獎勵4725美元的獎學金”，美國還將志愿服務200個小時作為上大學的必要條件，并把是否做過志愿服務者列為對學生考核的一項標準。在美國，大量專門介紹志愿組織的教材及讀物為志愿服務活動提供了有益的指導，使志愿服務意識深深扎根于社會公眾心里，參與志愿服務已成為美國公民的一種生活習慣。

從理論層面看，志愿服務“去行政化”意味著去除志愿服務活動中的科層制運作特征，而不是杜絕政府的必要參與。一方面，從本質上講，志愿服務與行政決策有著不同的功能與目標，志愿服務中參與者是相互平等和信任的關系，志愿者基于熱情和自愿奉獻履行社會責任；而行政決策活動沿用的是等級制、下級服從上級的方式進行管理。按照科層制方式來管理與組織志愿服務活動，必定導致形式化與活動變味走樣，“志愿服務呈一定官僚化運作傾向” ；[3]另一方面，志愿服務在現實中往往遇到資源不足、合法性認可不夠、社會參與度低下和效率亟待提高等困境，志愿者組織及志愿活動的開展需要和環境進行充分的互動，贏得生存與發展的空間，而政府是諸多資源（包括財政資源、制度資源、公信力資源等）的擁有者，因此必須在志愿服務進程中有所作為，政府的這種“有所作為”不是指在微觀事務上干預志愿者組織的運轉，而是要宏觀把握和引導志愿服務活動的開展，為志愿服務提供必要的資源支持，使其獲得其他組織的合法性認定。從這個意義上來講，以廣州為代表的地方政府所開展的創新性實踐，包括溝通志愿服務中的各方信息、加強志愿者組織能力建設、創設志愿服務相關制度等，無不體現了志愿服務中的政府責任與擔當，是一種政府部門與志愿者、志愿組織的合理互動。

（二）志愿服務中的政府責任——政府角色扮演

“政府公共性的價值導向及其所擁有的資源優勢決定了它應在解決志愿組織合法性方面有所作為”，[4]基于廣州的實踐案例，筆者認為，政府在志愿服務中應當扮演一定的角色，包括資源支持者、信息聯結者、“志愿精神”培育者和制度供給者等，通過承擔必要的責任，從而使得志愿服務活動獲得可持續發展的動力。所謂資源支持者，就是政府可以通過多種合作關系，提供必要的資金和物質支持等，委托志愿服務組織和志愿者完成志愿項目，例如，在老年人照料等公益性服務項目上，政府部門可以與志愿組織簽訂合作協議，由政府部門提供資金，志愿組織專門提供服務履行社會責任。所謂信息聯結者，就是政府部門要努力打造類似廣州“志愿時”信息管理系統的信息協調機制，使志愿者、志愿組織與服務項目等各項信息能溝通有無，使各方面的志愿服務要素如人力、資訊、經費等能夠相互合作，彼此聯結，建立起志愿服務的資源共享機制，避免志愿服務的重復和志愿資源的浪費，促使志愿服務資源配置最佳化。所謂“志愿精神”培育者，就是政府要專門針對當前志愿文化氛圍不濃、社會公眾對志愿活動認同度與參與度不足等現象，大力加強公民教育和輿論引導，鼓勵和支持志愿活動的開展，在全社會營造和培育公民志愿服務的精神和理念。所謂制度供給者，是要“建立多層次、多樣式的志愿者表彰獎勵制度”。[5]此外，正如廣州等地所進行的志愿服務立法，針對志愿服務活動中出現的種種亂象，需要政府部門加強制度化和規范化建設，從而為志愿服務持久化和常態化開展提供法律保障，以保障志愿服務的自主性，明確志愿者的權利和義務，以及增進志愿服務的效能。

[1]黨秀云. 論志愿服務的常態化與可持續發展[J].中國行政管理，2011，（3）.

[2] 謝澤憲.行政化傾向，發展社區志愿服務的主要障礙[J].社會，2003，（1）.

[3]孫婷. 中國式“志愿失靈”表象剖析——以北京志愿服務為例 [J] .中國青年研究，2011，（10）.

[4]羅峰. 志愿組織發展中的政府責任：合法性視角的分析[J].國家行政學院學報，2009，（4）.

[5] 徐祖榮. 中國志愿服務的制約因素及制度改進[J]. 武漢科技大學學報（社會科學版），2010，（6）.