論公權力的規制

王 群

（西南政法大學 法學院，重慶 401120）

一、現狀反思：規制抑或妥協

現代政治文明發展史反復為人類揭示了這樣一條亙古不變的道理：絕對權力必然導致絕對腐敗，權力必須要制約，否則必將演變為災難。但對于權力如何規制，則呈現迥異的探求之道。

（一）權力制衡權力還是權利制約權力？

孟德斯鳩曾在其代表作《論法的精神》 里談到：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一機關之手，自由也就不復存在了”[1]權力如果不受制約，自由也便不復存在,于是乎倡導用權力來制約權力，通過權力之間的相互制衡，限制權力的恣意和專橫，比如立法權和行政權的分離與平衡，以此解決權力濫用，避免權力暴政的亂象。但是，隨著時代的發展，特別是市場經濟新常態的出現，迫切需要高效的政治決策，以便為瞬息萬變的市場行為作出有力和快速的反應，解決市場不靈敏等一系列的問題，毫無疑問，高效的政治體制構建是市場經濟的內生性需求。權力制衡權力固然有利于解決權力過于集中的問題，但其效率低下也廣受詬病，影響決策的及時傳導，不符合市場經濟良性發展的需要。自啟蒙運動以來公權力相互制衡理念開始面對公眾對其考驗和質疑，于是乎，基于代議制民主基礎上的進一步延伸，用權利來制約權力逐漸成為人們解決“權力任性”問題的又一條規制路徑，即通過立法等法律活動來確立公民權利，賦予公民權利，希翼通過公民權利的積極履行來抵消強大公權力濫用的困擾，讓權利來監督權力，使得權力不敢肆意妄為，同時，也能解決因為權力相互制衡方式所引發的效率低下的弊端，適應市場經濟快速發展的需求。然后，權利來制約權力的模式勾勒出來的政治理想固然美好，但現實卻頗為骨感，因為，在長期的政治實踐中，人們逐漸發現公民權利雖然可以在法律中得以廣泛的確立，但在權利制約權力機制的啟動力量上，人們缺乏足夠動力，特別是公益訴訟制度并未在我國立法中廣泛確立起來，影響了權利制衡權力的實際效用，在權利內容上，這種寬泛意義上的權利并不能深入權力運行的末梢，無法洞察權力運行背后及其運作的軌跡，又何談對公權力實施有效的規制呢？

（二）運動式限縮權力還是平和式規范權力？

在對公權力規制路徑的選擇上，長期以來存在以下兩種主要的思想范式。首先，運動式限權，即由適合的主體通過轟轟烈烈的運動模式，制造示范效應，擴大“蝴蝶效應”的效應圈，從而對公權力出軌保持長期的高壓態勢，使其不敢肆意妄為；其次，平和式限權，即通過對公權力的持有者進行循序漸進的道德教化和行政倫理倡導等平和式的方式來規范公權力。[2]長此以往，有利于公權力的持用者對權力保持必須的關于道德和倫理的警戒，以便不敢也不能去濫用權力。顯而易見，無論是運動式限權還是平和式規范權力這兩種模式都各有弊端，就運動式限權而言往往注入過多政治性因素，且不可持續，當激情超越了理性，勢必會對公民人權保障帶來侵害。同時，運動式限縮公權力還容易引發對公權力不恰當擠壓，導致公權力因為害怕“作為”而不作為，即所謂的“懶政“現象。平和式規范公權力路徑又有點溫水煮青蛙的意蘊，該嚴不嚴，寬嚴失當，對國家公權力濫用較為普遍，現有規范規定缺失并執行不嚴，平和式規范公權力實為對腐敗的縱容，最終會帶來無盡的危害。

二、路在腳下：沉吟抑或前行

由上文觀之，在對公權力規制策略上，無論是權力制衡論還是權利制約論，在對公權力規制路徑上，無論是運動式治權還是平和式勸權都存有顯而易見的弊端。要實現“兩個一百年”的奮斗目標，要求我們必須把權力關進制度的籠子里，使官員不能腐，不敢腐，不想腐，構建權力新生態，實現政治新常態。那么我們必須找到符合中國特色的公權力規制路徑：那就是公權力規制的治標和治本結合，通過有效的治標制度的設計，從而為對公權力在根本上解決做好時間和對策上的準備。

（一）公權力治標式規制

1.強化公權力的實體監督

首先，優化監督主體，完善銜接制度。當前，我國對公權力監督主體的制度設計，呈現多元化特點。比如在對公權力監督主體的制度設計上，應既有體制內監督，包括人大、檢察院、審計機關、監察部等法律監督主體甚至包括紀委系統內部的黨紀監察主體，也應有體制外監督，比如媒體監督、群眾監督等。多元化的監督主體雖然表征為人人都有權監督，但在實踐中基于經濟學的“搭便車”理論，而又使得任一監督主體把監督的希望和職責寄托在它處，自身無所作為，最終讓公權力陷入無人監督的怪狀，權力的腐化墮落也就便一發不可收拾了。因此，強化公權力監督，首要的是對公權力制度的主體上做進一步優化，細化主體監督職責，權責統一，共享主體監督內容，進一步完善主體間監督銜接和延伸的制度。如體制外媒體監督曝光的公權力濫用內容，體制內監督主體要不要回應，如何回應，當前，制度設計并無強制性規定，所以實踐中體制內監督主體僅僅存在官德上的回應義務。很明顯，沒有常態化的監督主體銜接制度，弱化了對公權力的控制，有效的監督品質也就更無從談起了。

其次，細化內容，構建一體化監督模式。當前，我國對公權力監督內容設計，重點都放在了對公權力違法亂紀事后的懲處上，希望通過對公權力的懲處實現對潛在權力濫用者的警戒，實現腐敗預防目的。行政實踐中，公權力存在產生、決定、運用、效果等系列權力鏈，高效的監管應該是對公權力整個權力鏈進行控制，而不僅僅停留在只強調事后的監督。從微觀層面來看，對公權力一體化監督模式關鍵在于細化監管內容，只有在細節處才能更容易捕捉到權力濫用的影子，因此要在權力末梢的運用上加大監管懲處的力度，否則權力監督永遠只停留在文件中，傳播于口號里，根本不可能得到實際的執行，更談不上恰當的規制了。比如實踐中，有些行政機關在利用公權力進行決策的時候，喜歡搞一言堂。在一些大是大非問題上也會和稀泥，在一定程度上損害了制度的權威性，甚至引發嚴重的政治后果。如此看來，著重于公權力運行細節的監督是多么的必要和深遠。同時，針對黨內紀律監督和國家法律監督，如何協調雙方關系也要進一步厘清，比如紀委的雙規制度在刑事訴訟法范疇內的合法性解答的問題、正確協調黨內法規和國家法律在內容上對公權力的一體化監督也是法治政府實現的若干重要議題。

2.嚴密公權力的程序控制

程序是法律的生命，沒有合法程序就沒有合法的結果。任何權力都有潛在擴張濫用的傾向，對其有效的程序控制具有特殊意義，有利于其從內在惡走向外在善，實現程序理性。就我國公權力的程序控制而言，要特別注重公權力運用時的合法性與合理性審查，積極推行政府法律顧問制度，讓政府公權力決策無論在程序還是實體上都必須接受法律的“把脈”，確保公權力在法治的軌道上運行。同時，設置對公權力運用行為重大決策終身責任追究和責任倒查的啟動程序、評估程序、處理程序?？偠灾?，沒有經過合法與合理程序過濾的公權力運用都是非法的，不能發生任何效力。嚴密公權力的程序設計，可以把任何公權力濫用的的沖動納入到程序規范的視線范圍內，從而實施公權力的程序控制，有助于社會主義法治的完善。

（二）公權力治本式規制

解決公權力濫用的根本路徑是社會主義法治的確立，核心是確權和透明。確權又稱權力的明確性，按照科斯定理，當權力是明確的并存有邊界，那么，無論在開始時將權力賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，實現行政資源配置的效果最優。我們要按照確權和制衡的原則進一步完善包括行政許可法在內的法律法規。如果市場能解決的就交給市場，市場不能解決的優先行業自律，行業自律不能解決的才交給行政權力，減少權力尋租空間，當權力不得不行使時，就要做到權力的確權和受到監督。[3]陽光是最好的防腐劑，當公權力都是必要的并且是透明的，就能夠減少權力尋租的空間，在本質上解決權力濫用甚至腐敗等頑疾。

同時，實現公權力規范使用還要特別注重現代行政倫理與我國文化傳統的結合。黨的十八屆四中全會決定明確提出“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用?！惫珯嗔Φ囊幏痘巧鐣卫淼闹匾M成部分，我們固然要對公權力以現代行政倫理為依據進行規范和梳理，但鄉土倫理的運用無疑會使我們對公權力規制增添新的活力因子，使得權力治理更接地氣，更加有效。比如德主刑輔思想、倫理教化等思想的熏陶。從而避免一味強調對公權力的打壓，導致過猶不及，給我們法治事業帶來傷害。

三、結語

黨的十八屆四中全會決定指出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！焙苊黠@，法治政府的核心是法治權力，特別要做好對公權力的規制，把權力真正關進制度的籠子里，如此一來，方能助益權力的有效使用和依法治國。

[1]孟德期鳩.論法的精神[M].陜西:陜西人民出版社,2001.184-195.

[2]劉祖云.行政倫理關系研究[M].北京：人民出版社,2007（5-7）.

[3]王群,李暢.試論我國單位犯罪刑罰制度的重構[J].湛江師范學院學報，2014，（4）.