1950年代臺灣的兩次財經大辯論

■ 吳強

1950年代臺灣的兩次財經大辯論

■ 吳強

一、緣起

一個國家或地區的經濟發展取決于多方因素綜合作用，如內外環境、政府決策、主政者運籌帷幄和民眾齊心協力等。進而言之，在一個相對和平穩定的環境之下，經濟總體戰略的制定及其具體執行將在很大程度上直接決定該國或地區未來相當長一段時間內的績效表現，中國過去近40年改革開放所取得的令世人所矚目的經濟成就就是最佳例證。與此相似，臺灣之所以能夠在20世紀60、70年代從戰前日本統治之下的一個殖民地一躍而變為“亞洲四小龍”之一，完成從農業社會向工業社會的轉型，除去來自美國的援助之外，也與國民黨政府，尤其是作為最高領導人的蔣介石接受并采納了以尹仲容、李國鼎、孫運璿、嚴家淦、趙耀東等人為首的技術官僚所倡導的市場經濟理念有著莫大關聯，這也使國民黨由祖國大陸時期和到臺之初對國營經濟的迷信與膜拜轉為融入市場經濟潮流，其中作用最為突出的尹仲容也被譽為臺灣的“艾哈德”(Ludwig Wilhelm Erhard，著名政治家、經濟學家和“社會市場經濟之父”，曾任聯邦德國經濟和勞動部長、總理，乃推動戰后聯邦德國經濟起飛的關鍵人物)。在此過程中，發生于上世紀50年代島內的兩次財經大辯論又顯得極為耀眼。正是借助于這兩次財經大辯論的“開大門、走大路”，市場派學人和官員的理念逐獲認可，漸次成為臺灣社會的共識，并在推動臺灣現代化進程中起到了重要作用。

二、首次大辯論

敗退入臺的國民黨當局借助于美國的軍事保護、朝鮮戰爭爆發以及內部1950年代初期所推行的黨務改造、土地改革和地方自治，可謂驚魂稍定。接下來所要面對的便是如何發展經濟，力行孫中山三民主義中的民生主義，提高民眾生活水準。那么，到底是繼續沿用祖國大陸時期和臺灣光復初期陳儀所推行的以公營企業為主，政府嚴格控管為主的“統制經濟體系”(Command Economy)，還是改弦更張，從計劃經濟轉向自由經濟。對于劫后余生的蔣介石來說，老一套做法恰恰是他入臺反省后認為國民黨在祖國大陸執政失敗的主要原因之一，顯然已無法因應退抵臺灣后的新局，而只有改革重組，向市場經濟邁進才有可能亡羊補牢、另起爐灶，在臺灣站穩腳跟，猶如時任中央日報總主筆陶希圣所言的那樣——“將革命事業從頭做起”，這就是首次財經大辯論之前的島內整體社會氛圍。雙方爭論的焦點在于臺灣究竟該實行計劃經濟還是市場經濟，公營企業還是民營企業的效率更高，導火索則是行政部門負責人陳誠所力推的“耕者有其田”政策。

如何從地主手中購得土地以分配給農民耕種，從而在此前“三七五減租”和“公地放領”的基礎之上完成土地改革的最后一步“耕者有其田”是擺在當時陳誠面前的最大難題，因政府所掌握的土地已在“公地放領”過程中發售給農民了，手上已經沒有多少土地，更沒有可向地主支付地價的足額現錢，但這最后一步又最為關鍵，否則土地改革有頭無尾，必定問題多多貽害無窮。對此，財政部門負責人嚴家淦和臺灣省財政廳長任顯群想出了一個能夠在短時間內解決土地缺口和資金不足的辦法——即將臺泥、臺紙、工礦和農林這四家公營公司的股票和土地債券與地主進行交換，再將所得土地無息出售給農民，這樣既滿足了農民的土地需求，又能讓地主將他們的剩余資金轉移至工商業，而不至于困在土地上無法流動，陳誠采納了嚴家淦、任顯群的建議，并進一步將4家公司徹底轉為民營。

然而，這一本可兩全其美的妙招卻“一石激起千層浪”，觸動了被國民黨奉為神主牌的民生主義——“節制私人資本、發達國家資本”，包括經濟學家、三民主義理論家、財經官員、黨政要員、乃至一些哲學家和歷史學家也都參與到討論中來。反對者力陳孫中山“民生主義”的神圣性和不可侵犯性，強調陳誠此舉已然違背了“節制私人資本”的基本原則，與國民黨的主旨教義也不合，臺灣彼時所面臨的內外環境決定了必須實行計劃經濟。財經官員在其中更受各方指摘，有些認為他們假公濟私，明顯有不當圖利行為，而有些則無限上綱至將他們的行為視為動搖“國本”和國民黨統治的根基，反方代表有經濟學家施康平和民意代表金紹賢等人。與之相對，以張果為、何舉凡為首的經濟學家則從臺灣經濟發展的大局和整體著眼，充分肯定和認可民營化政策的方向正確性。張果為指出此一政策的最大效用在于“扶植自耕農、鼓勵私人資本投資工業”，而且還能達到平均社會財富、培養稅源的目的，于總體上對臺灣經濟有百利而無一害。何舉凡也撰文認為民營化本質上是將已成政府累贅的公營企業讓渡給具備生產能力和經營意識的民間資本家，這有助于盤活公營企業，使其成為真正意義上的市場競爭主體，而對民營化政策最為有力的辯護還是來自尹仲容。

作為“經濟安定委員會”下之“工業委員會”召集人及負責融資的“中央信托局局長”，尹仲容不畏艱難，親上火線站在最前面說明當局政策的妥適性，并多次向國民黨內部和社會大眾闡明政策意涵，保證民營化政策絕對不會違背民生主義的精神，畢竟政府可用征稅的方式來調節各階層經濟利得，從而不至于引發劇烈貧富分化。他特別說明“以土地換工廠”實乃迫不得已，而政府又不能以大量印鈔票的方式來敷衍，這樣勢必會導致大規模通貨膨脹，最后還是得要百姓來承擔。進而言之，尹仲容坦言民營化政策的最終依歸乃是“以農業培養工業、以工業發展農業”，在穩定農業之后為實現工業化提供資金積累，提高勞動生產率、轉移農村勞動力。事后來看，尹仲容的整體思考實際上已經描繪了此后數十年間臺灣工業化進程的“路線圖”。除了辯護之外，尹仲容還向媒體投書，發表自己對于民營化政策的主張，如在1953年發表的《臺灣工業政策試擬》一文中就表示雖然政府計劃對于臺灣經濟仍有其必要性，但必須限定在“合理扶植”的范圍之內，而決不能“過度扶植”，否則必將堵塞民間資本流通。

最大的反對派還是來自國民黨內部，特別是公營企業的主管們，他們的反對聲浪一方面主要源自民營化政策已經觸動他們的“奶酪”，另一方面主要還是在于這些人頭腦中根深蒂固的計劃經濟觀念，認為民營化是對三民主義的背叛，一旦民營化不僅危及臺灣經濟，而且更會侵蝕國民黨在臺灣統治的基礎，萬萬動不得也！對于來自內部陣營的不同聲音，支持改革的蔣介石也利用公開場合為民生主義解套，他從均富的角度闡釋三民主義，說明“節制私人資本”中的節制兩字之意為“調節管制”，而非“限制”?！翱偛谩币庵家怀?，也就為民營化政策松了綁。在此有利形勢下，1954年5月出任經濟部門負責人的尹仲容(仍兼“工業委員會”召集人和“中央信托局局長”)更為大刀闊斧地展開民營化改革，結合美援(資源)、“工業委員會”(設計)、“中央信托局”(融資)和經濟部門(執行)這幾大功能，積極推動工業建設，水泥、人造纖維、塑料原料、玻璃、氮肥、煉油和飼料加工等產業就是在這一時期所興辦的。

首次財經大辯論使國民黨領導層就轉向有計劃的自由經濟取得共識，截至1955年，臺灣經濟已從原有的依賴日本和祖國大陸而轉為依靠美國，工商業和農業都獲得快速發展，產品不僅已能滿足島內需求，而且還能有剩余外銷，但市場本身的狹小、局促則又從另一個層面制約了臺灣經濟的發展，出口的壓力迅速加大，臺灣企業急需更大的市場，而復雜的外匯貿易體制和層層管制卻不利于出口，臺灣經濟的發展面臨著向上的瓶頸，第二次財經大辯論就此展開。

三、第二次大辯論

如果說首次財經大辯論之時的臺灣還處在計劃經濟故道與市場經濟新軌這一十字路口的話，第二次財經大辯論的爆發則意味著臺灣內部的問題已升級為如何在更高層次上發展市場經濟，掃清貿易障礙。與此前一次財經大辯論類似，以尹仲容為首的技術官僚同樣在其中扮演了重要角色，他們的努力也為臺灣此后的經濟發展鋪了路、搭了橋，成為今人回味臺灣50年代末、60年代初那幾年時最為值得銘記的人物。

時值1956年底，“第一期臺灣經濟建設四年計劃”順利執行完畢，進口替代工業發展效果顯著。如以生產指數為衡量標準，在此4年內，工業、農業和交通運輸業的增長皆以倍數呈現，三者分別為140.1%、114%和120.9%。但貿易逆差和失業等自1949年以來便困擾當局的一些棘手難題仍未能得到妥善解決，而且進口替代政策本身也有它的弊端——即進口替代工業的推行全是在當局的保護和扶植之下(這里面又以關稅保護最為顯著——政府針對不同產品的進口而采行相異匯率，就此形成了頗為奇特的復式匯率制度)。換言之，臺灣工業的發展實為溫室產兒，離不開人工幫扶，而這很難真實反映臺灣企業的競爭力，也無法讓臺灣真正融入國際貿易秩序和體系之中。

與之相應，市場飽和、失業率居高不下、巨額貿易逆差等新問題也同于1957年陸續出現，而且還甚為嚴重。屆時擺在臺灣當局面前的有兩條路：一條是效仿拉美國家，發展第二階段的進口替代政策，以島內生產代替進口，這也就是所謂“第二階段進口替代”；另外一條則是繼續發展依靠進口替代政策所建立起來的工業，但必須發展外銷，拓展海外市場，突破市場瓶頸。不論是哪一條發展路徑，其實都意味著更大程度的改革，特別是后者所昭示的方向必須從源頭上推動外匯貿易改革，解除諸多不必要的管制和陋規。對此深度改革，蔣介石和陳誠的猶豫不決一定程度上也是可以理解的，而蔣碩杰、劉大中這兩位供職于世界銀行的杰出華裔經濟學家適時站了出來，本著學者的良知建言獻策，推動改革。

兩位經濟學家就外匯討論合寫了一份題為《我們的外匯問題：初步討論的綱要》的備忘錄，內中認為復雜的外匯管制以及高估的臺幣已經造成多重缺失，嚴重阻礙了經濟發展，唯有解除此等管制才有可能使經濟運行真正暢通起來。他們同時還建議使臺幣貶值，采取浮動匯率制，以便臺灣與國際接軌。在另一篇《修正外匯政策的建議》報告中，蔣碩杰、劉大中更是大膽提出了兩項建議：放棄復式匯率，改采單一匯率，將臺幣貶值到合理水平；切實履行貿易自由化，解除各項管制。黃燕冰、趙岡、陳松光、楊灝等島內經濟學家也紛紛呼吁政府應加速解禁貿易管制，放棄工業保護政策，盡早加入世界貿易競爭體系。

對于這些經濟學家的提議，尹仲容表示贊同，主張改革外匯制度；而以行政部門負責人俞鴻鈞、財政部門負責人兼“外匯貿易審議委員會”主委徐柏園和經濟部門負責人江杓為首的保守派則持謹慎態度，堅稱不可貿然推進，臺灣當前最需要的是穩定，大幅度改進外匯制度會造成無法收場的通貨膨脹，將臺灣經濟推入“死胡同”之中。不僅在外匯領域，兩派在事關臺灣經濟發展的戰略方面亦有重大分歧：改革派認為應把“進口替代”政策改為“出口導向”政策，而反改革派則主張繼續發展第二階段進口替代工業。尹仲容嚴辭批駁了“第二階段進口替代政策”的說法，指出臺灣市場狹小，如繼續推行“第二階段進口替代政策”，不僅無法打開局面，反而會加劇問題的嚴重性。以此為據，尹仲容認為來自4個方面的理由已經迫使臺灣不得不進行外匯改革——臺灣市場份額有限；人口快速增加；資源匱乏；發展第二階段進口替代工業所帶來的后遺癥將比現今所遇到的問題更為嚴峻。

需要說明的是，徐柏園等人并非死硬保守派，而是擔心改革的時機還不成熟所帶來的連鎖震蕩效應，他們希望的是逐步、有序、漸進的改革，而非大規模疾風驟雨式的變革。之所以會有如此不同考量，一個很重要的原因即在于俞鴻鈞、徐柏園、江杓等人曾親身經歷了國民黨在祖國大陸統治末期如脫韁野馬一般的通貨膨脹所導致的經濟崩潰，也使他們入臺后在心態上始終存在必須防止通貨膨脹的“夢魘”，愈是這樣，心理負擔也就愈沉重。相較之下，尹仲容這些技術官僚當時在祖國大陸還未躋身國民黨高層決策圈，入臺后基本上是從新開始，年輕有能力，敢想敢做，沒有多少思想包袱，而蔣介石、陳誠最后也采納了改革派的全盤主張。

1958年4月12日，行政部門頒布“改進外匯貿易方案”和“外匯貿易管理辦法”，“外匯貿易審議委員會”也于同日公布“進口外匯審核規則”、“貿易商申請進口外匯辦法”和“結匯證明書買賣辦法”，展開了一場大刀闊斧的改革。其要點如次：逐步建立自由貿易制度，取消數量管制和復式匯率，恢復價格機能；調整匯率，采取有彈性的機動靈活模式，取消對進口物資不必要的補貼，同時取消對出口物資的變相課稅；采取鼓勵出口的強力措施，刺激臺灣內部的經濟發展和消費需求。經此一扭轉，臺灣外匯政策的重點由之前的管制進口變為鼓勵出口，一方面減少了行政對經濟的干預，另一方面也使匯率接近真實的價值，有助于準確反映經濟運行行情，開創了臺灣自1958年以后的高速經濟增長和高速出口增長的新形勢。

四、影響和啟示

時過境未遷！將近半個世紀后再回首這兩次臺灣1950年代的財經大辯論，內心悸動之余仍有不少值得現今臺海兩岸政學兩界和民眾思考的地方。

其一，兩次財經大辯論的過程說明，一支高素質的專業文官隊伍和技術官僚對最后的改革成敗至關重要。所幸的是，兩次財經大辯論期間和在此后20多年臺灣經濟發展的過程中，始終活躍著尹仲容、嚴家淦、楊繼曾、李國鼎、孫運璿、趙耀東等優秀技術官僚的身影。令人驚訝的是，前述諸位竟然沒有一個是所謂經濟學科班出身，相反倒是多為理工科背景，但他們無疑都具備謙虛好學、愿意傾聽來自專業學者和相關幕僚意見的可貴品質，從而也就最大限度避免了在決策過程中陷入誤區和盲區。

其二，主政者的戰略眼光也極為重要，毋寧說最高決策者的眼光有多遠，技術官僚所能發揮的空間和施展的能量就有多大，這直接決定了改革的力度、進度和效度。在這方面，退至臺灣的蔣介石、陳誠以及稍后的蔣經國這三位國民黨主政者明顯吸取了祖國大陸時期的失敗教訓，除軍事以外的經濟領域和民生議題不再乾綱獨斷，唯我獨尊，聽不進不同意見，以濃厚的意識形態有色眼鏡來看待之，而是能夠以較為平和的心態將問題回歸專業面，交付技術官僚進行穩妥的前置作業，在聽取各派論辯的基礎之上擇優選定。若從中國歷史發展的長程視角來看，臺灣社會經濟發展所取得的成就不啻為中華文明自古以來的多元發展路線開出新枝，而蔣介石某種程度上確也在踐行其于日記中所表示的“改造”決心。

其三，機會總是留給有準備的人，歷史契機稍縱即逝，能否抓住機會事關成敗命運。尹仲容等人在1950年代臺灣兩次財經大辯論中的勇于任事，就突出表現了他作為財經部門負責人，對瞬息萬變的國際經濟局勢的準確研判，以及對臺灣應主動參與國際貿易競爭這一大勢所趨的掌握是非常到位的。尹仲容的才情、學識和他對臺灣未來命運的深切關心，都使他負有高度責任感把握一切可能的轉機，使臺灣經濟步入正軌，達致物阜民豐之境。比照之下，當下彌漫于臺灣內部的一股“反中、反共、反全球化和反自由化”的思潮卻使臺灣自外于國際社會，年輕人已經沒有當年郭臺銘們提著手提包勇敢闖世界的勇氣，而是寧愿枯守島內與咖啡館為伍，國際觀極為狹隘，此一前后反差真是令人無限唏噓感慨！

其四，隨著海峽兩岸學術交流的日益深入，祖國大陸對臺研究的深度和寬度已較過去有了長足進步，但不可諱言的是，過往研究相對來說比較注重宏大敘事和在臺面上的“大人物”，對于包括尹仲容在內的一干技術官僚則仍缺乏系統研究，尤其是作為本文主人公的尹仲容因于壯歲驟逝而似乎已然在祖國大陸淹沒于史籍中。有鑒于此，筆者認為需要進一步加深對臺灣兩蔣時期歷史的細部認識和研究，對這段歷史的通盤了解將助益于我們以更為周全之策因應現局。