城中村的村民資格認定法律問題探究

成華

摘 要：城中村的村民資格問題關系到村民的基本權益保障和城市的社會穩定，需要出臺相關法律制度予以調整。村民資格的認定應遵循“依據法律、尊重歷史、公平合理”等原則，要以戶籍關系為基本依據，并綜合考慮實際居住、履行義務等情況。在村民資格糾紛的處理程序上，建議先置行政確認，再由法院通過行政訴訟進行監督制約。

關鍵詞：城中村；村民資格認定；村民自治；司法審查

中圖分類號 TU984 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）02-01-03

農業、農村和農民問題事關我國經濟社會發展穩定的大局。農村是我國法制建設中的薄弱環節。隨著經濟快速發展，因村民資格和集體經濟收益分配所引發的糾紛逐漸增加，在一些地方甚至出現了久拖不決的群體性上訪。由于法律和政策不明，各地在實踐中的認識不一，處理方法大相徑庭。如有些省的高級人民法院明確規定對此類糾紛不予受理，有些省則在細致調研的基礎上出臺了指導審判的規則。本文擬以其中矛盾最為突出的城中村為例，從法理角度進行剖析，探究構建問題解決的方案。

1 城中村村民資格糾紛的緣起

城鄉二元經濟結構造成了巨大鴻溝，農村戶口含金量低，“農轉非”在全國一度成為相當時髦的選擇。在此背景下，村民資格之認定并不是一個顯眼問題。改革開放后，城市版圖急劇的、非整體推進式的擴張割裂了傳統的村莊，“城中村”現象由此產生。城中村因擁有極其珍貴的不動產資源且接近市場的需方，致使作為村內集體福利享受前提條件的村民資格“行情”看漲，昔日安寧的村莊不再平靜。鄭州A村的女子金氏等人與村委會的糾紛便是典型一例。據2011年3月17日的《東方今報》報道，金氏在該村生活長大，成年后和其他幾十個村民一起成為鄭棉七廠的占地工人（即工廠占用村土地，同時給村里分配工人名額），在工廠破產后戶口又轉回村里。從2006年開始到2010年初，金氏每年都從村里領取村民的數百元分紅和糧油等物品。2010年10月村里發放股權證時，金氏被排除在外。在2011年初的村民福利發放中，金氏亦未能領到象征村民和股東身份的分紅：現金3萬元及若干食品。村委會根據村規民約告知金氏，出嫁女不能享受村民待遇。她為此提起訴訟，法院以“不屬于民事案件受案范圍”駁回。于是，金氏只能通過漫長的信訪渠道來解決問題。

上例中核心的問題是村民之概念界定。譬如學生的學籍、軍人的軍籍等團體資格的生成與變更都有明確的法律規定可循，但什么樣的人方具有村籍，進而得以村民之身份行使權利和履行義務，法律層面從未做出明確回答。其一，《村民委員會組織法》是調整村民自治關系的基本大法，唯一觸及這一問題的是第十三條中列舉了在村民委員會選舉中有選舉權的村民之情形，例如“戶籍在本村并且在本村居??；戶籍不在本村，在本村居住1a以上且經村民會議同意參加選舉”等。這一條款僅針對村民行使政治權利這一單一事項而言，從邏輯上看并不屬于對村民概念的正式界定。當然，該條款隱晦傳遞的信息是，我國的最高權力機關似乎并不認為“戶籍在本村”是村民資格的必然要件。其二，《農村土地承包法》作為調整農村生產關系的基本法律，規定原則上只有“農村集體經濟組織成員”享受優先承包權。依據其第二十六條規定，“承包方全家遷入小城鎮落戶的，可以繼續保留土地承包經營權。若承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，則應由發包方終止承包關系，收回土地?！奔磻艏儎訉Τ邪Y格的影響視具體情況而定。至于具備何種特征的人能稱為“農村集體經濟組織成員”，該法并未界定。其三，在《農民專業合作社法》、《農業法》等重要涉農法律中，雖在多處強調要保護“農村集體經濟組織成員”、“農民”的權益，但也未見相關概念的解釋。既然法無明文規定，在現實中，村民資格之判斷自然交由村通過自治權予以解決。自治權是我國憲法明文規定的權利，在基層的實際操作中，村民們往往理解成可通過民主的形式“全面做主”，造成少數村民的基本權利受損。2003年11月22日《大河報》所載的鄭州市B村以“連續脫崗2個月，不參加集體勞動為由”開除部分村民的村籍即為例證。我們必須承認的是，村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的成功運作需要村民具有一定的文化知識和理性的價值觀。在現實中可以看到，凡是在文化比較貧乏的地方，民主觀念、民主作風就很難樹立，民主制度很難形成，偏執、獨斷、盲從現象得以流行。在價值觀上，他們很難正確處理個人與社會、個人自由與社會權威的關系。很多人甚至認為自治就是只要遵循少數服從多數的表決原則，想干什么就干什么，把村民自治和國家法律相對立?？梢?，在自治機制運行的外在條件不完全具備的情況下，因村民資格認定引發的糾紛就在所難免了。

2 城中村的村民資格認定的原則與標準

村民資格和農村集體經濟組織成員資格是2個不同層面、不同外延的概念。村民資格，其主要強調的是政治權利，相對應的為村民委員會；集體經濟組織成員資格主要強調的是經濟權利，與之相對應的為合作社等集體經濟組織。但我國現行法律對二者并未嚴格區分。例如，按照《村民委員會組織法》第八條、第二十四條，村委會可以管理農民集體所有的土地和其他財產，村民會議可以討論決定村集體經濟所得收益的使用。從法理上講，管理主體本應為當地的農村集體經濟組織。法律如此規定，是因為享有村民資格的人，一般也就是農村集體經濟組織成員?，F實生活中村民資格之糾紛也主要起因于經濟層面利益的爭奪，為論述方便，本文將兩者作同一化處理。關于村民資格認定之具體標準，有“戶籍說”、“實際居住地說”、“權利義務相統一說”等多種標準。要判斷這些標準的合理性，首先要探討資格認定的原則。

2.1 認定原則

2.1.1 合法性原則 合法性原則是首要原則。即在認定的實體性規則和程序方面，不得違反我國已有法律規定。在法律未有明示規定的，不得背離其內含的宗旨和精神。例如，我國法律保護合法的婚姻關系、收養關系，那么基于這些法律關系而提出的加入村籍申請就不能被拒絕。按照戶籍管理規定，子女隨父或隨母入戶。那么，就應在該子女出生日起認定村民資格。強調合法性原則，因為村民自治權并不是天生的，而是來源于法律的授權。國家法律規范分為任意性規范和強制性規范。村民自治規范從地位上而言是國家法律規范、國家政策的補充性規范，不得與國家法律規范中的強制性規范相抵觸，否則不發生國家認可的效力。合法性原則所言之“法”，不應作過寬泛的理解，主要包括全國人大頒布的法律、國務院頒布的行政法規，及有立法權的地方人大頒布的地方性法規。在當前，國家正式層面對村民資格關系進行干預的唯一手段是公安機關代表公權力所進行的戶籍管理。戶籍的取得需要遵循嚴格的法律程序，在多數情況下入戶還需要由村委會簽章許可。因此，凡具有合法戶籍的人應被推定具有村民資格。若村委會否認此類人員的村民資格，需有明顯正當的理由。這是由戶籍的法定證明力所決定的。

2.1.2 歷史原則 尊重歷史原則強調的是法律所追求的秩序價值，即要盡量維護利益格局的現狀。秩序是一定的物質的、精神的和生活方式的社會固定形式，建立社會秩序的目的歸根到底是要創造一種安居樂業的條件。人們一般都傾向于安全的、有序的、可預見的、合法的、有組織的世界。因此，在社會進程問題上，保持某種程度的一致性、連續性和確定性非常重要?；谥刃蚰繕说淖非?，對于一些在本村生活了多年、參與村勞動和民主管理的人，即使沒有本村戶籍，也可以認定為村民。例如，農女嫁出后，在男方處固定生產、生活，并依賴男方土地作為基本生活保障，無論戶口是否從嫁出地遷出，均應認定為具有嫁入地的村民資格。關于“空掛戶”的村民資格極具爭議?？諕鞈粢卜Q“爬戶口”、“外來戶”。目前司法實踐多傾向于否定其資格，本文認為應具體情況具體分析。對于因個人或歷史原因遷徙至新村的，若在此生活多年，生兒育女，與當地村民融為一體的，即使其當初簽署了放棄村民待遇的書面聲明，也可以考慮賦予村民資格。對于為求學、工作方便，僅將戶口掛在村里、人戶分離的情形，則不應予以認定。

2.1.3 公平合理原則 公平合理原則強調的是利益的平衡，意味著各得其分、各得其所，即“給予每個人他應得的部分”。在城市化背景下，城中村村民資格的認定實際上是一種稀缺資源的分配過程。以下分配原則應予以考慮；一是“按照需要分配原則”，即根據每個人及其家庭必須得到的最低限度或一定限度的需要進行分配。如果村民資格關系到某個人的基本生活保障，則應賦予資格。如前文中所述鄭州A村的女子金氏等人，戶口已轉回村里且未由企業購買社會保險，則應由村里承擔一定責任，給予合理數額的股份。出嫁女和入贅男的村民資格問題在現實糾紛中占很大比例?；诠降慕鉀Q之道是，可在原村或現村中保障其一，不允許同時在兩處享受村民待遇。因就學而轉出戶口的大學生，在獲得穩定工作前，應保留其村民資格。同理，未獲任軍官的現役人員、勞改服刑人員等亦不能被剝奪村民資格。二是“按照勞動分配原則”，即每個人根據勞動時間或對村集體的貢獻、工作表現和勞動成果進行分配。具體操作時，可設定一定期限的實際居住年限。值得注意的是，由于鄉統籌、村提留、農業稅都已經被取消，因此當前對勞動貢獻的量化的確存在一定的困難?？煽紤]視為履行義務的情形包括“參加村民主管理、公益活動等”。

2.2 認定標準 在認定標準方面，執行任何單一的標準都可能難以獲得爭議各方的認同。譬如，執行“戶籍標準”，簡單易于操作，但可能會導致村莊人口急劇膨脹，令原住居民待遇大幅縮水。執行基于密切聯系原則的“實際居住地標準”，能為多數村民所接受，但由于過分強調長期居住，將導致農業人口向二、三產業轉移的積極性降低，對城市化進程造成不利影響。執行“權利義務相統一”標準，公平度亦比較高，但存在可操作性不強的問題。將上述各標準綜合起來，是一個較為妥善的辦法。

依據《立法法》第八條的規定，村民資格認定應由“法律”予以規范，其立法權在全國人大。因此，村民資格認定的有關規則可在修改《村民委員會組織法》時予以增補，或由全國人大出臺司法解釋。

3 城中村村民資格認定糾紛的處理程序

關于村民資格認定糾紛的處理程序，有2種觀點：一是認為此類糾紛的社會政策性比較強，應交給行政機關處理，法院不宜介入。二是認為無須先置的行政處理程序，法院可以直接受理當事人和村委會之間的紛爭。本文認為，村民資格關系到村民重大權利的實現，尤其要注意合理平衡村民自治權、行政管理權、司法審查權三者間的關系，故建議采取各方分工合作的方式，即先由行政機關依照申請實施行政確認行為，對行政機關的確認行為不服者，可向法院提起行政訴訟。理由在于：第一，從《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》等法律的基本規定來看，我國的基層行政機關享有法定的指導權（如鄉政府）、監督管理權（如縣級人民政府農業部門）。事實上，由于村民自治權存在濫用的可能，行政機關也一直在對村級事務進行積極干預，村民們也習慣和依賴于這種干預。因此有必要保留基層行政機關對村民資格認定事務的監督管理權。第二，相對于人民法院，基層行政機關更接近村民，對自治狀況更為熟悉。由行政機關先行處理此類糾紛，成本較低，可提高工作效率，避免影響社會穩定的群體性訴訟。第三，法院對行政機關的行政確認行為通過行政訴訟予以審查，意在抑制行政權的濫用。行政確認和司法確認不存在法律上的對抗性。法院的審理主要把握2點，一是審查基層行政機關的確認行為是否與客觀事實相符合，二是行政確認行為是否具有合法性。

本文注意到，在村民資格的行政確認方面，我國一些地方已有較為成功的實踐。例如，安徽省銅陵市于2012年4月出臺了《農村集體經濟組織成員認定辦法》。按照該辦法，認定程序依次為：第一，申請人填寫《銅陵市農村集體經濟組織成員身份證明申請表》并向村民小組（居民小組）提交申請，村民小組同意后公示10d；第二，村民委員會審核；第三，鄉鎮人民政府（辦事處）審核；第四，縣級農業行政主管部門審核后加蓋“農村集體經濟組織成員身份專用章”，完成確認程序。筆者相信，該市在此基礎上輔之以行政訴訟，即能實現權力體系的平衡，最終無論是村民組織的權益還是村民的權益，都能得到較好保障。

參考文獻

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[3]張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001（10）.

（責編：徐煥斗）