多元主體協同治理國家現代化的邏輯理路

于江

[內容提要]當前，國家治理現代化成為黨和國家關注的焦點，如何厘清多元主體協同治理現代化的邏輯理路成為學界迫切需要解決的問題。多元主體協同治理現代化邏輯起點于西方的“協同學”和“治理理論”，提倡多元主體協同治理現代化的邏輯必然是為了回應傳統公共管理范式與時代的不適、促使國家職能回歸的必然要求與實現社會主義現代化的應有之義，要實現多元主體協同治理現代化就必須在中國共產黨領導下，重構政府、社會、公民的關系。

[關鍵詞]多元主體；協同治理；治理；現代化

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵1]如此表述尚屬首次，引起了學界廣泛的關注。國家治理體系和治理能力集中體現了一個國家的制度和制度執行能力。十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經體現了多元共治的理念雛形。這一轉變意味著國家治理的主體發生了變化，政府不再只是治理的唯一主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的參與者。由此，實現國家治理體系和治理能力的現代化，必須首先解決主體多元的問題，讓各種主體充分發揮作用，整合力量，不斷推進國家治理的現代化水平。這種現代化其實質就是要“使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能”[2]。

一、多元主體協同治理現代化的邏輯起點

“協同治理”是一個合成詞，由“協同”和“治理”兩個詞匯構成?！皡f同”這一概念源于20世紀70年代德國物理學家哈肯（Haken）教授創立的一門新興的系統學科——協同學（Synergetics），提倡系統諸要素或子系統間的相互合作?，F代協同理論則認為，“協同有助于整個系統的穩定和有序，能從質和量兩方面放大系統的功效，創造演繹出局部所沒有的新功能，實現力量增值?！盵3]隨著這一理論影響和運用越來越廣發，逐漸應用于社會科學，強調不同社會主體間的相互配合和合作?！爸卫怼币辉~源于英語中拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，與統治（ government ）有共同的詞根“govern”，這兩個概念曾長期交叉使用。20世紀70年代，西方政府針對政府失效現象，掀起了一場以削減政府職能為目的的政府管理改革運動，使政府由“全能政府”轉變為“有限政府”。但這場改革運動以市場主義為基礎，缺陷之處就在于過分強調市場機制和私人企業的作用，忽視了公共事務管理和私人部門管理的差別，再次產生諸多失效現象。20 世紀90 年代治理理論日益成為一門“顯學”。面對市場失效和政府失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協調的失敗?！盵4]治理理論發展至今，其核心論點，學界普遍認為首先強調多主體，同時關涉渠道問題；治理更強調平等、互動、協商和博弈，超越了原有科層體制下的對抗格局，更具有現代化的意味；治理現代化就是要更加科學、民主，同時也要更制度化、規范化、程序化；推進治理現代化意味著要使權力在陽光下運行、在制度框架內運行。從國家層面看，“治理結構”的提出是政府在促進社會發展模式上的一次重大變化，治理的奧妙就在于對多元主體積極性的調動和功能作用的發揮，表現為社會組織將在國家經濟和社會發展中擁有更多的有效參與。由此，我們可以推斷多元主體協同治理的邏輯起點是西方的治理理論和協同學理論，多元主體協同治理現代化是在各國推進現代化進程中，應運而生的一個研究方向。在多元主體參與治理的理論研究中，協同治理已然成為國內外治理理論前沿的關注所在。

二、實現多元主體協同治理的邏輯必然

（一）回應傳統公共管理范式與時代的不適。面對發展中國家現代化進程中產生的政治動蕩問題，亨廷頓提出了一個理論，認為“現代性產生穩定性，而現代化卻產生不穩定性?！盵5]中國在走向現代化的過渡時期，同樣也遭遇社會發展過程中產生的矛盾和問題。以經濟領域為先導的變革，引發了我國社會眾多領域的變革，突出表現在：一是社會結構的調整。經濟體制改革激發了社會生產的內在活力，促使社會分工進一步細化，各類社會主體的專業性不斷增強，政治功能趨于弱化，社會結構的調整日益明顯，單一的社會關系瓦解，傳統意義上的工人、農民、干部和知識分子四大階層呈現出多元化、復雜化的特點。伴隨改革的進程，“農業勞動者階層有了變化，產業工人和商業服務員工階層快速擴大，私營企業主階層逐漸成長，國家與社會管理者階層處于優勢地位，中產階層正在崛起?！盵6]階層的分化又帶來了利益的調整，從而引起社會成員社會角色的重構。二是價值觀念的多元。經濟的全球化使得以往單一思維模式、一致的時代精神受到多元化的挑戰，正逐漸被多元化的價值觀念所取代。在當下中國文化具體表現為：“以馬克思主義為指導的社會主義文化與其他各種意識形態形式并存；中國傳統文化與現代文化并存；中國本土文化與西方文化影響并存；精英文化與大眾文化并存”[7]的格局。三是獨立的社會組織不斷發展。隨著市場理念滲透到社會生活方方面面，相對獨立的社會力量不斷發展。國家原有的資源配置功能正逐漸向社會組織轉移，更多的社會組織參與到國家和社會的治理進程中。社會組織的大量涌現，“民眾的權利意識以及政治參與意識和參與能力逐漸增強，社會主體的公共責任開始形成，參與型、協商型利益表達方式和草根民主悄悄興起并塑造著公民社會?！盵8]傳統公共管理范式已經無法適應這種變化，在時代的發展中表現出“失靈”的跡象。

（二）促使國家職能回歸的必然要求。什么是國家？恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中認為，“國家是社會在一定發展階段上的產物，國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益相互沖突的階段，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！备鶕R克思主義國家觀的內容，國家有兩項基本職能，這就是政治統治和社會管理。這兩者相輔相成，政治統治要以社會職能為基礎，國家管理的權力產生于社會。雖然實現政治統治是國家的根本屬性，但如果政治統治權力過大，就會侵蝕社會管理權力，最終導致社會的動蕩，這是大部分民族國家都會遇到的一道難題。而提出國家治理現代化實則是對國家職能的回歸。一是有效分權。有效分權是現代社會實現共同治理的基本途徑。通過使政府從“全能型”向“服務型”轉變，厘清政府權力清單，科學界定政府權力性質，合理削減政府權力；二是權力下放。盡量把上一級政府的權力向貼近服務對象的基層政府下放，減少審批程序和層級，提高公共服務的效率；三是權力轉移。將政府所有不該管、管不了的事情放出去，交給市場和社會去辦，大幅減少行政審批事項，形成“政府的歸政府、社會的歸社會、市場的歸市場”的現代社會的共治模式，實現政府與市場、社會的良性互動。只有這樣，才能推動政府職能回歸，讓政府有“精力”做好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，從而共同對整個國家和社會進行有效治理，以實現國家政治統治和社會管理職能的“雙贏”。

（三）實現社會主義現代化的應有之義?，F代化作為一股世界潮流，是中華民族確立的奮斗目標，早在鴉片戰爭結束以后，中國先進的知識分子開始探索和尋求中華民族現代化的道路。從戊戌變法、辛亥革命再到新民主主義革命、新中國建立后的社會主義建設，其實質都是探尋振興中華之路，以期盡快實現國家的現代化。憲法作為我國的根本大法，規定了國家根本任務是“沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設”。推進國家治理體系和治理能力現代化，豐富了我國社會主義現代化建設的目標體系，也是為實現憲法所規定的根本任務。長期以來，我們十分注重物質文明和精神文明層面的現代化。從理論上講，社會主義現代化，既包括物質文明和精神文明層面的現代化，也包括法律制度層面和國家治理層面的現代化。我們不僅需要物質和精神的現代化，而且更需要國家制度層面的現代化。國家治理體系和治理能力現代化，就是從制度的全面性、制度的穩定性、治理的民主性和制度建設的法治化等制度層面提出的現代化目標，極大地豐富和發展了我國社會主義現代化建設的目標體系。制度在此過程中能夠起到根本性、全局性和長遠性作用。所以，要加強制度建設，在不斷變革與完善中適應社會主義現代化進程，實現國家治理的制度化、規范化和合理化。

三、推進多元主體協同治理國家現代化的路徑

多元主體協同治理作為一種嶄新的治理模式，以多元主體治理與協同治理為立足點，努力探尋國家治理現代化各主體間的協調與合作路徑，期望建立一種解決公共問題的高度彈性化體制機制。這種模式不僅能夠有效回應單中心的政府統治模式所帶來的公共管理的困境，而且能夠優化頂層制度設計，實現治理有效適用和治理效用最大化。

（一）充分認識當代中國國家治理現代化的核心要義是共產黨領導下的多元主體協同治理。中國共產黨在中國社會的歷史地位和現實執政地位，使中國的民主化進程必須由黨來領導。中國共產黨作為國家的執政黨，“黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導”[9]。黨的領導是人民當家做主和依法治國的根本保證，是我們各項事業成功的根本保證，我國的基本國情和社會主義制度，決定了我國的國家治理必須置于黨的領導下。中國國家治理既要充分發揮治理優勢，更要發揮社會主義國家的政黨優勢。國家治理現代化是中國共產黨提出的全面深化改革的總目標，是為了實現更好更快的發展，為了實現人民群眾的根本利益。即是目標也是對當前我國治國理政模式的變革。只有實現黨領導下的多元主體協同治理，發揮黨在治理格局中總攬全局、協調各方的核心作用，才能真正推進國家治理現代化，從而實現治理現代化。由此，必須切實加強黨的領導。在國家治理現代化的進程中，首先，實現黨的現代化，要建立符合時代要求和我國國情的現代政黨制度，立足于利益多元化的社會環境，借助于體制內外的各種組織和團體，將不同利益群體聚攏到社會主義現代化建設中來，一起為實現國家治理的現代化而努力。其次，要加強黨的自身建設，保證黨的理論、方針、政策的貫徹落實，發揮政治核心的作用，還要做好群眾的思想政治工作，發揮黨在政府、社會和公民三者之間的紐帶作用。圍繞群眾路線教育實踐活動，加強黨員教育，發揮黨員的先進性，并不斷增強黨的社會基礎。最后，中國共產黨要依法執政。十八屆三中全會強調要建立法治中國，這就意味著制定規則的人首先要處于法律之下，它啟發中國共產黨要將自身的改革作為國家治理深層問題的一個導向。黨在領導人民制定和執行憲法、法律的同事，要充分認識到黨自身也必須在憲法和法律規定的范圍內活動，必須做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。

（二）多元主體協同治理現代化是中國特色社會主義民主政治發展的重要組成部分。堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國三者的有機統一是中國特色社會主義民主政治發展的本質內容，“體現了中國特色社會主義民主政治的基本特點和基本原則”[10]?！爸袊裰髡谓ㄔO需要充分認識到中國既有政治民主形態的特點，堅持民主制度中的優點，也有改革與調試民主制度建設與運行中的不足；既要逐步完善民主制度，使中國式民主制度既要富有中國特色，又要符合民主所應該遵循的普遍原則，并且重視程序民主建設，真正使中國的民主制度得以有效運轉?！盵11]在當代中國，要實現國家治理現代化必須堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國三者相統一這一核心原則，以“法治”、“民主”、“協商”、“高效”為核心判斷標準，走出一條以黨內民主帶動社會民主，進而推動國家民主發展的道路，這是當代中國特色社會主義民主政治制度下政黨推動民主政治建設的一個自然的邏輯結論。多元主體協同治理現代化多中心主義思想，既能夠在堅持黨的領導的前提下，發揮黨的核心和引領作用，又能夠積極調動社會團體的能動性，使社會團體在公民社會的形成和塑造中充分發揮作用，使之成為國家民主化進程的重要主體之一。中國是后發現代化國家，現代化進程面臨著多重的壓力與復雜的環境，只有將多元主體協同治理現代化納入到整個中國特色社會主義民主政治中去，才能有發展的“空間”和成長的“突然”。

（三）共識缺失、既得利益集團危害、精英共謀是當代中國多元主體協同治理現代化面臨的困境。多元主體在治理現代化進程中形成的共識是多元主體協同治理現代化的基本前提。美國思想家托馬斯·佩恩在1965年就強調了共識在國家治理中的重要作用，他認為“共識是理解美國政治場景和政治系統的一個重要的工具和視角”[12]。多元化的社會各群體、集團的利益關注點、利益攸關皆不一樣，要在實現多元主體的治理，就要協調各主體間的利益分歧、價值觀念、協同目標等以取得各方的行為一致，通過共識建立權威，這是多元主體治理現代化首先需要解決的前提問題。

既得利益集團阻礙多元主體協同治理現代化的推進。既得利益集團往往不愿意打破原有的利益格局，從而影響他們的利益分享。但是“既得利益者”如果不能成為改革的推動者，那么改革就無法形成合力，改革就會失去希望。其實，在歷史中許多成功的改革或是革命，皆是由“既得利益者”領導或推動的。例如法國大革命的推動主要是依靠舊制度下的貴族。因而，治理現代化必須努力解決利益集團阻礙問題，變阻礙者為推動者。要充分利用利益集團之間的矛盾，使既得利益者充分認識到不改革只能是“死路一條”，最終會嚴重影響其利益分享。

共謀的精英有效控制各種資源的配置，弱勢群體的基本權利與基本生活無法得到有效保障，無法享受社會發展所帶來的進步，國家治理現代化所必需的多元主體很難構建。多元主體協同治理現代就是要使社會由精英民主逐步向大眾民主轉變。隨著中國民主化的進程加快，大眾民主的迅速擴張正在沖擊精英治理的合理性，專家與技術人員的治理成為新的精英治理模式?，F在的問題就是要用法律和政治制度限制精英對各種資源的控制權力，并在大眾式民主技術條件改進的情況下會進一步發揮其精英選拔與精英更新的作用，從而實現精英與大眾的和諧發展。

（四）應對多元主體協同治理現代化困境的基本路徑是在中國共產黨領導下，重構政府、社會、公民的關系。多元主體協同治理是在中國共產黨領導下實現公民主體、社會自治、政府治理的有機統一的綜合治理過程，形成多元共治的善治格局。一是要創新政府治理結構。十八屆三中全會提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”[13]的新要求。從現實層面分析，構建服務型政府不僅是政治議題上的一種政府改革目標，社會治理的實踐轉向才是其真正意義之所在。也就是說，它不僅代表的是一種政府改革方向，更是一種在社會治理領域的實踐活動。這種社會治理更需要強調協同治理，發揮多主體治理的優勢。推進多元主體協同治理是轉變政府職能的必然要求。不斷推進政企分開、政事分開，把政府不該管、管不了的事情放出去，交給市場和社會去辦，實現政府與市場、社會的良性互動，只有這樣，才能推動政府更好地提供基本公共服務、維護社會公平正義。二是要創新社會發展途徑，夯實多元主體協同治理的社會載體。創造一個具有實質自主性、獨立性和自我管理的社會空間是實現治理現代化的當務之急。那么，就要支持和培育成熟的多元利益集團和NGO（非政府組織），多方式、多渠道表達民眾的利益訴求和實現政治參與。NGO具有草根性、非營利性、公益性和自愿性等特點，在參與社會治理、提供公共服務、反映民眾訴求、化解社會矛盾等方面具有獨特的優勢?？梢猿蔀檎膸褪?、公益事業的補充，在社會轉型的穩定和發展間起到良好的緩沖作用。目前，發揮非政府組織在協同治理中的作用，成為協同治理多中心的一個中心學術是有共識的，但是如何更好地發揮其在協同治理中的作用，能夠有效地動員和調配社會資源和民間社會的力量，使各主體發揮自身的優勢，還有待于我們進一步研究。三是培養的公民民主意識。公民的民主意識是公民社會形成的基礎。要著力培養公民在國家中地位的自我認知，培養和形成主體意識，“漸進”發展公民的政治參與意識，使其逐步具備現代民主政治的契約精神，懷疑和理性判斷的能力，這是公民社會對一個現代公民的要求。

總之，社會的每一次深刻變革都伴隨著對原有理論的重新理解和審視。多元主體協調治理現代化的提出，為國家治理現代化提供了一個嶄新的視角，這是時代發展的必然，也是改革開放35年實踐推動的結果。但是多元主體協同治理理論還有很多需要厘清的問題，國家治理現代化也絕非一朝一夕之事，以上種種都需要我們人文社會科學工作者進一步的研究和挖掘。

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基金項目：教育部人文社會科學研究青年項目“新制度經濟學意識形態理論批判與應對研究——基于維護意識形態安全的視角”（項目編號：11YJC710056）、江蘇省社科基金項目“當代中國政治語境下治理理論研究”（項目編號： 09ZZB002）階段性研究成果。

責任編輯/劉順寶