加大簡政放權、放管結合改革力度

文/曹立 周鵬

責任編輯 姜杰

在2015年的政府工作報告中，李克強總理指出，改革是推動發展的制勝法寶，應向縱深推進，并將“加大簡政放權、放管結合改革力度”，[1]作為2015年各項改革工作的首要任務。這既是對十八屆三中全會關于全面深化改革總體部署的具體落實，也是在總結近年來工作實踐的基礎上，對2015年的簡政放權工作提出的新要求。

一、加大簡政放權、放管結合改革力度是處理好政府與市場關系的重要舉措

經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系?！凹哟蠛喺艡?、”的改革新要求，不但強調要“簡政放權”，還強調要“放管結合”，這是實現“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的有力舉措。

第一,加大簡政放權、放管結合改革力度將激發“大眾創業、萬眾創新”的活力?！按蟊妱摌I、萬眾創新”，就是要豐富市場主體的數量、激發市場主體的活力與創造力。為營造這樣的生態環境，首先應堅持市場導向的原則，即要發揮市場在該方面資源配置中的決定性作用?！昂喺艡?、放管結合”的首要主題就是放權，取消或下放行政審批和非行政審批事項，減少資格許可與認定，糾正政府這只“看得見的手”過去的“越位”行為，為市場上的“創業”主體和“創新”主體減負松綁，必將激發“大眾創業、萬眾創新”的活力。

第二,加大簡政放權、放管結合改革力度是克服“有權任性”的根本方法。在2015年的政府工作報告中，李克強總理強調“大道至簡，有權不可任性”，贏得了代表們陣陣掌聲，足以看出其抓住了我們政府工作的要害之處?！昂喺艡?、放管結合”，一方面，將割斷“權力尋租”鏈條中的“權力”源頭，把“權力”下放給市場，或者將“權力”下放給基層，縮短“權力”作用雙方的距離，減少雙方作用的環節；另一方面，對于需要保留的審批、核準和備案的權限要進行“放管結合”，即加強監督與管理，讓權力在陽光下運行。

第三,加大簡政放權、放管結合改革力度能有效避免“放收怪圈”的重現。自改革開放以來，我國的經濟體制改革大體上經歷了這樣四個階段：十一屆三中全會提出有計劃的商品經濟，十四屆三中全會做出了建立社會主義市場經濟體制的決定，十六屆三中全會做出了完善社會主義市場經濟體制的決定，十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定。在這四階段的改革中都進行了簡政放權，縱觀前三階段的簡政放權的實踐，都存在一種“放收怪圈”現象，即簡政放權一開始，市場就會活起來，但是時間不長，又會出現一些亂象，亂象一出現，權力就要往上收，權力上收后，市場活力就會喪失。這種現象在改革開放之初尤其明顯。究其原因，“放收怪圈”現象的出現，主要是因為當初的簡政放權側重于“減政”和“放權”，但是沒有將“放”與“管”結合起來，尤其是沒有及時對獲權后的市場主體進行法律規范。所以，在2015年的新年賀詞中，習近平同志指出“我們要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現”。加大簡政放權、放管結合改革力度的戰略，是系統謀劃、協同推進，堅持了準確的方法論，能有效避免“放收怪圈”的重現。

二、加大簡政放權、放管結合改革力度需要破解新難題

盡管本屆政府將簡政放權作為改革的重頭戲來抓，但是總結簡政放權的改革實踐可以發現，由于存在利益固化的藩籬，依然存在著一些需要破解的難題。

第一，存在著權力“虛放”的現象。即部分部門下放的是“含金量不高”的權力，部分部門下放的是權力小責任大的權力，部分部門保留的審批事項是自由裁量權比較大的事項，部分部門下放的權限存在后續審批事項的控制。

第二，存在著權力下放的不配套問題。一方面，所下放的權力與地方的審批能力不配套；另一方面，所下放的事權與地方的財力和要素配置的權力是不配套的。

第三，存在著放權的“輕率化”現象。[2]按照中央的要求，在權力取消或下放之后應加強監管，但是很多部門是權力下放之后，就放之任之，不管不問，更淡不上監管，有違中央簡政放權的初衷。

第四，存在著“紅頂中介”蠶食簡政放權改革紅利現象。簡政放權中取消的權力是直接下放給市場主體了，部分下放的權力是放給基層政府部門了，還有部分權力是下放給社會組織了。其中，下放給社會組織的權力，很多是由一些中介組織來承接的。在這些中介組織承接下放權力的實踐中，存在一些問題。部分行業的中介機構只有一家，具有高度的壟斷性，競爭機制無法形成，結果是運行不規范、費時長、收費項目混亂、價格偏高、質量不高，有的還出現重復審批現象；部分中介機構是政府部門的延伸，與政府部門存在利益瓜葛。這種現象的存在，違背了中央推動簡政放權工作的初衷，也嚴重損害政府的形象與公信力。

三、加大簡政放權、放管結合改革力度的著力點

今年全國兩會前夕，習近平總書記強調，“要科學統籌各項改革任務，協調抓好黨的十八屆三中、四中全會改革舉措，在法治下推進改革、在改革中完善法治，突出重點，對準焦距，找準穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招”。[3]這是對我們的改革提出的新要求，為此，加大簡政放權、放管結合改革力度的著力點主要有如下幾個方面。

（一）提高所放權力的“質量”

簡政放權作為正確處理政府與市場關系的“當頭炮”，工作進展轟轟烈烈，總結兩年多的工作實踐，在接下來的工作中，重點是要提高所下放權力的“質量”。簡政放權的目的就是要“用政府權力的‘減法’，換取市場活力的‘乘法’”。如何判斷簡政放權的“質量”高低？在中央全面深化改革領導小組第十次會議上，習近平總書記道出了判斷標準，即“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感”。為此，應結合《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》（國辦發〔2013〕22號）的總體部署，按照李克強總理在今年政府工作報告中關于“把改革開放扎實推向縱深”的要求，從以下幾方面推出一批“叫得響、立得住、群眾認可”的改革措施，提高“簡政”與“放權”的“質量”。

第一，按照“三證合一”的模式深化商事制度改革。為使市場在資源配置中發揮決定性作用，作為簡政放權“先手棋”的商事制度改革實施以來，已經形成了“大眾創業、萬眾創新”的熱潮，并探索出兩種模式。其一，是“三（多）證合辦”模式，具體操作方法是由單一的行政服務窗口統一接收材料，然后采取公文流轉的方式在相關部門內流轉，信息在相關部門間共享，進行并聯審批后，由統一的窗口統一發放三（多）證。其二，是“一證三（多）號”模式，具體操作就是在一個證件上打印三個或多個號碼，即組織機構代碼號、注冊號和稅務登記號等，并加蓋所有審批單位的公章，這實際上是聯合證照。但是，這兩種模式都有缺點，“三（多）證合辦”模式雖然減輕了市場主體的負擔，但是很大程度上增加了政府部門的工作量?！耙蛔C三（多）號”模式沒能解決法律效率問題，所以難以實現與域外市場主體的互聯互通。然而，“三證合一”的模式是給商事主體發放一個身份證，并且將組織機構代碼號、注冊號和稅務登記號等合并為一個號碼，再建立與之配套的法律法規，從而克服了上述兩種模式的缺點，進一步換取市場活力。

第二，制定市場準入“負面清單”。在2014年夏季達沃斯論壇的開幕式上，李克強總理提出了三張清單，可以說，這是確保簡政放權順利開展的利器，也是簡政放權的操作指南。其中的“負面清單”，從否定的角度明示企業不能干什么，確保了企業“法無禁止皆可為”的權利，為市場主體松了綁。為此，一方面要研究制定市場準入“負面清單”，并不斷完善；另一方面，對于已經制定的“負面清單”，要大力宣傳，讓投資人有清晰的認識，激發市場主體的干事創業的熱情。

第三，進一步取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批。取消或下放審批事項，一方面，要加強底層設計，在遵從由易到難的的前提之下，進行甄別與帥選，選擇一些牽動面廣、市場主體響應程度高，并且，對國家安全、人民的生命財產安全和社會安全不造成影響的事項進行取消或下放；另一方面，針對前期所取消和下放不徹底的審批事項，要進一步把與之相關聯的后置事項也取消或下放。另外，取消或下放審批事項的改革不能局限于中央及國家機關，地方各級政府及部門也要循序漸進取消或下放審批事項。

（二）合理確定權力下放的“位置”

簡政放權就是要把權力放給市場、放給社會、放給基層，減少審批環節、縮短審批距離，發揮市場的決定性作用。李克強總理在2013年夏季達沃斯論壇上指出，借助于簡政放權，對于該放的權力要放開、要放到位。為此，應從以下幾方面進行努力，合理確定權力下放的“位置”。

第一，對于在計劃經濟體制沿襲下來的、目前毫無必要審批的事項，完全可以取消審批；對于一些微觀管理職能，也應取消，將權力還給市場，接下來的工作是加強對市場主體的監督與管理。

第二，對于不關切到國家安全、公共安全，不影響國家整體規劃，不需要跨區域協調的事項，如果要審批、核準或備案，應堅持屬地原則，把該項權力下放給基層政府。接下來，有兩方面的工作要完善。一是要加強對權力承接部門工作人員關于審批、核準和備案工作的業務能力和法律知識進行培訓；二是要加強對權力承接部門的工作人員關于審批、核準和備案工作各環節的監管，確保權力在陽光下運行，防止簡政放權出現新的“腸梗阻”。

第三，對于部分社會管理的職能，應下放給社會組織，發揮社會力量在管理社會事務中的作用。這里的社會組織包括中介機構、行業學會、行業協會等。當前，一方面，要盡量把社會管理職能下放給學會與協會，因為這類社會組織代表的是整個行業的利益，在企業之間能很好地發揮溝通與協調的作用；另一方面，通過增加中介機構的數量、規范中介機構的行為、割斷與政府部門間的利益鏈條等方式，在承接下放權力的中介機構中，培育競爭機制。

（三）加強對所下放權力的“監管”

實施簡政放權這一重大舉措的目的，不是為了放權而放權，而是為了準確協調“看得見的手”與“看不見的手”之間的關系，尤其是要糾正政府這只“手”過去存在的越位和缺位的現象，從而打造中國經濟的升級版。所以，在今年的政府工作報告中，李克強總理要求“對上級下放的審批事項，要接得住、管得好”，“加強事中事后監管”。為此，建議從以下幾方面加強對所下放權力的“監管”。

第一，對于每一項取消或下方的審批、核準或備案的事項，要研究制定相應的監督方案，明確監管部門，實施跟蹤監督。

第二，推進社會誠信體系建設。當前特別要加強企業的信息公示制度，建立企業經營異常名錄和“黑名單”制度。對于因嚴重失信或違法被列入“黑名單”的企業及相關責任人，在重新注冊登記、信貸等方面，要予以限制，充分體現信用這一市場經濟的重要因素的價值。

第三，要重拳打擊在食品、安全生產和環境領域存在的問題，讓不法分子付出巨大的代價。

第四，加強對監督管理部門人員的行政管理能力、市場經濟知識和法律知識的培訓，規范監督行為，提高監管能力。

第五，公布政府“權力清單”、“責任清單”?！皺嗔η鍐巍睂⒆屨鞑块T明確“該做什么”，實現“法無授權不可為”；“責任清單”將讓政府各部門明確“怎么管市場”，確?！胺ǘㄘ熑伪仨殲椤?。當前最重要的是盡快設計出這兩單，并向社會公布實施，解決在簡政放權工作中，政府有些部門的“亂作為”和“不作為”現象。

[1] 李克強. 政府工作報告[M]．北京：人民出版社，2015.

[2] 曹立，田時雨. 深化行政審批制度改革要破解三大難題[J]．中國黨政干部論壇，2014，（11）.

[3]習近平. 科學統籌突出重點對準焦距 讓人民對改革有更多獲得感 [N]．人民日報，2015-02-28.