大學章程的法律性質及其完善路徑

祁占勇

摘要：大學章程是高校法人建立時必須具備的法律文件，在法律規定范圍內對其成員有拘束力的一種自治規則。大學章程作為大學治理的“憲章”，不僅是大學設立和運作的前提與基礎，也是大學對外進行法人活動合法化的保障和大學進行內部法人治理的合理限度，更是保障大學及其利益相關者權利的合法性規則。大學章程的完善，須從增強大學章程意識和法治觀念、在遵循法律法規規定的基礎上結合大學的具體情況制定大學章程、充分利用高等教育法的授權增強大學章程的自治性、增加“違反大學章程的責任”的內容且增強大學章程的可操作性、平衡利益相關者之間的利益等方面著手。

關鍵詞：現代大學制度;大學章程;非營利性法人

比照現代企業制度的成功經驗，我們可以看出，其最大的特點就是企業內部管理體制較為健全，不僅理順了政府與企業的關系，也保障了企業自身及其利益相關者的權利，可謂相得益彰。之所以如此健全，主要得益于企業法人治理結構的完善和健全，尤其是企業章程在法人治理結構中發揮了不可低估的支架作用。雖然企業與大學的性質存在著本質的不同，但在法人治理結構上卻有借鑒之處。高校自成立之日起就取得法人資格，如何實施其法人權利并履行法人義務，其法律依據是什么？高校內部的法人事務法律如何介入，介入的界限在哪里？這些問題的回答與大學章程有著密切的關聯。2010年7月29日中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十條“完善中國特色現代大學制度”中，明確指出要“加強章程建設，各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學?！?，而且進一步在第六十七條“組織開展改革試點”的“現代大學制度改革試點”中，也指出要“制定和完善學校章程”，同時在第六十四條“大力推進依法治?！敝?，更指出“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治?！钡姆铰?。2011年教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，明確指出高校制定章程是“為完善中國特色現代大學制度，指導和規范高等學校章程建設，促進高等學校依法治校、科學發展”。2012年11月教育部頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，明確提出要“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。但當前多數高校對章程重要性的認識還不到位，對高校章程的有限性認識不足，導致高校章程同質化、空心化、碎片化等問題還大量存在。事實上，這些問題的存在與高校章程的法律性質不清晰存在著必然的關聯。因此，從法律視角探討大學章程的相關問題，對制定具有鮮明特色的學校章程、建構中國特色的現代大學制度等有著至關重要的現實意義和理論價值。

一、大學章程的法律性質及其章程與法律的關系

章程是非營利性法人建立時必須具備的法律文件，它是在法律規定范圍內對其成員有拘束力的內部規范。除了確定的宗旨和名稱外，章程尤其還要規定在法人內部形成決議和對外以法人名義進行活動的規范。關于法人章程的性質，理論上還存在著爭論。大陸法系國家一般把章程視為法人內部的自治法規，而英美法系則傾向于將章程認定為設立人之間的契約。同理，關于大學章程的法律性質，也存在著同樣的爭論，目前主要有兩種觀點，即契約說和自治法說。契約說認為，大學章程是大學舉辦者在協商的基礎上就如何舉辦學校達成一致意見而訂立的文件，是全體舉辦者共同的意思表示，對每一個舉辦者都有約束力。自治法說的主要觀點是，大學章程是根據國家法律賦予大學自治立法權而制定的、規范大學組織及其內部活動的自治法，是大學的“憲法”，大學的教育教學和管理活動都必須以大學章程為依據，大學的其他規章制度都不得與大學章程相抵觸，學校中的所有成員都必須遵守學校章程的規定。[1]我們認為，無論是自治規則還是私法契約，章程本質上都是法人設立者就法人的主要事務所做的長期性和規范性的安排，這種安排體現了很強的自治色彩。因為法人章程適用于不特定的多數人，對成員具有拘束力，也是法人實現自治的必備條件，從這個意義上講，章程更多地是一種自治法規，關系到法人治理結構以及外部利益相關者。它“屬于低于公司法的、約束所有公司參與人的規則，它的產生是出于經濟效率上的考慮”[2]。

非營利性法人的章程規定著法人內部組織機構的設置以及權、利、責，是確定組織內部運行機制和外部負責機制的依據。在大陸法系國家，法人章程由一份單一的文件構成。在英美法系國家，章程則由兩個文件組成：其一是章程大綱——是規范法人對外關系的法律文件，其二是法人內部規章——是調整法人內部關系的文件。雖然大陸法系與英美法系在立法體制、法律效力上存在著諸多不同，但一般都規定在非營利性法人設立登記時需要提交法人的章程。在具體的立法例中，章程的制定有三種方式：第一種是通過制定的方式，即只要全體發起人簽字即可使章程通過生效;第二種是委托制定的方式，章程制定的每個發起人和董事必須簽署章程;第三種是共同制定的方式，即由全體發起人共同制定。

依據我國相關法律法規的規定，社團法人章程的起草無疑是發起人的任務，因為在申請籌備成立社會團體時，發起人應當向登記管理機關提交的文件包括“章程草案”，同時要求社團法人自登記管理機關批準籌備之日起6個月內召開會員大會或者會員代表大會，通過章程。而非營利性的財團法人的章程一般由舉辦者擬定。比如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，舉辦者應當向登記管理機關提交包括“章程草案”在內的文件。顯然，無論是社團法人還是財團法人的設立，有關的登記主管機關都要求設立人提交法人的章程，并根據法律的有關規定對章程進行審查。依據我國《社會團體登記管理條例》第16條、《基金會管理條例》第11條和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第12條等的規定，作為非營利性法人的章程，其登記事項一般包括：名稱、住所和業務范圍、法定代表人或者負責人、活動資金、原始基金數額或者開辦資金、業務主管單位等。

非營利性法人的章程是一種自治規則，且任何非營利性法人都是以公共利益為目的，服務于公益目的，為了實現公益目標，需要在自治與社會責任之間達成平衡。平衡機制的安排與實現需要法律的規制。但是法律的規制僅僅能夠對非營利性法人的內部治理結構作出原則性、概括性的規定，這些規定大多是以強制性規范的內容出現，例如明確非營利性法人的最高決策機構、非營利性法人管理者的角色和功能以及法人的權利與義務等事項。其他事務則由章程來規定，在達到法律強制性要求的前提下，非營利性法人的章程可以根據各非營利性法人的目的和形式來制定出適合本法人的相對靈活的規則。也就是說，法律與章程的關系主要表現為：法律會對某些事項作出保留性的規定，這些事項只能由法律來規定，而不屬于章程規定的范疇;即使法律允許非營利性法人的章程規定其內部治理問題，一般而言法律仍然會對非營利性法人的章程提出最低要求，這種最低要求是章程必須包含的某些特定條文，稱為絕對應當記載事項（如法人的目的、名稱、內部組織機構等）;法律將某些事項作為非營利性法人章程規定的范圍，但是在章程沒有規定的情況下，并不影響非營利性法人的設立，只是應該適用法律的相關規定，這稱為相對必要記載事項;法律在具體規定有關事項或者要求章程規定絕對應該記載事項時，往往會將較大的自由空間留給非營利性法人的章程去規定，也就是說，只要不違反法律的條款，章程可以規定任意記載事項。[3]

顯然，章程與法律的關系是下位規章與上位法律的關系，而大學章程作為章程的一種，與法律的關系理應如此。這就要求大學章程在制定的過程中，不得隨意擴大，也不得與上位法律相沖突，否則無效。

二、 大學章程在現代大學制度建設中的地位

大學章程是大學的重要綱領，是大學治理的“憲章”，是大學獲得合法地位的基礎。其在大學中的地位就如同法律對于國家，家規對于家族?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》第3條明確指出：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作?！币虼?，大學章程是大學內部的最高規范，是大學正常運作時應當遵循的規則。大學章程是大學治理的基本制度，其基本作用就是保障大學正常地運轉并不斷地、適時地適應內外部環境的變化，使得作為“社會中心”的大學，能夠為國家培養合格的人才。建立中國特色的現代大學制度，就必須要求高校有大學章程，真正體現大學自治、學術自由的本真理念。具體而言，大學章程在現代大學制度建設中的地位主要表現在以下幾個方面。

第一，大學章程是大學設立和運作的前提與基礎。大學本身作為一個制度（institution），應該是一個獨立的法人，能夠對自己的行為擔負獨立的法律責任。如果沒有“大學法”或相關的法律，就不可能有現代大學制度。而大學制度要良性運轉與發展，大學得有自己的“憲章”。憲章是大學的基本法，是不能隨便改動的，小改動都要通過嚴格的程序。憲章的制定不僅要參照本國相關的法律架構，也應該參考以前好的著名大學的憲章，同時也應該參考國際上有成功經驗的大學的憲章。比如，在英國習慣法條件下，公立大學創辦有兩個基本文件。一個叫“大學條例”（the University Ordinance），它是經由立法機構審定通過的該大學的“憲章”，規定本大學的目標、大學作為一個法人的各項權利、管理機構的設置、最高行政職位的構成等等。第二個文件叫“大學章程”（Statutes of the University），它是在第一個文件下的具體化細則，規定在各級機構內各個委員會的設置、權利與功能、學位的設置等等。

因此，大學章程是大學得以設立并取得合法地位的前提與基礎?！耙凰叩仍盒５恼鲁淌窃撔５姆苫A，它確立了該校的使命，還明確了與國家或者私人舉辦者之間的關系，或許還確立了一些內部運行規則。它以制度為中心，為高等院校的其他活動確立了基本準則?！盵4]像美國的耶魯大學、密歇根大學及卡耐基梅隆大學，澳大利亞的梅鐸大學，加拿大的阿塞拜斯卡大學以及香港中文大學等，其大學章程都明確了學校的社團法人地位和非贏利性，并且確立了董事會主導性的大學管理體制。大學章程不僅明確規定了董事會的組成及其成員產生的辦法，而且關于董事會人員構成的規定一般都體現出公平、民主及社會參與的制度理性，這些都是大學運作的“法律”依據。

第二，大學章程是大學對外進行法人活動合法化的保障。任何機構都是開放的系統，高校也不例外。隨著全球化、國際化、一體化思潮的興起，高校的涉外事務日趨復雜與激烈，如高校對外能夠進行什么活動，又可能會產生什么問題？然而，問題的關鍵在于，如何保障大學對外進行法人活動的合法化？我們認為，大學章程是大學對外進行法人活動合法化的保障，其本質就是大學章程的涉他性，即效力的涉他性。盡管大學章程的內容主要圍繞著大學的內部事務展開，例如大學的內部管理機構和運行機制、決策過程、相關利益者的權利/義務等等，但不爭的事實是，這些法人內部事務的規定仍然會有一定的涉他性，因為它決定著代表法人行使法律行為的機關應該是誰？其義務和責任如何確定？

同理，大學章程也具有涉他性。大學章程不僅僅是制定者之間的一種契約安排和司法秩序，而且也是一種涉他性的文件（效力涉他和記載事項涉他），應該受到大學法等法律的規制。特別是大學章程的制定和修改基本上是一個內部控制過程，受其效力影響的利益相關者等外部人無法參與發表意見，如果對此種關涉第三人利益的契約的形成過程不進行監控，則該契約的擬訂可能根本不會考慮利益相關者的利益，從而極有可能使其利益受到損害。由于大學的活動帶有不確定性和動態性，一旦此種利益相關者達到一定規模并形成團體，則不當的章程自治行為會影響到整個相關者團體的安全，乃至于損及大學秩序的維護。因此，大學章程的涉他性要求大學章程的制定和變更必須遵循必要的原則和程序。我們認為，大學章程的臨時調整適用應當遵循以下幾個原則：大學章程的調整適用只能是針對某一具體事件，而不應當是泛指某類事件，一旦該事件結束或不再發生，則大學應當繼續恢復原章程條款的適用。對大學章程條款的長期調整，其法律意義等同于變更大學章程，是應當根據法律的規定履行章程變更的必要程序的，否則，應認定為無效。大學章程臨時調整適用不宜過多，一方面，大學章程調整適用的條款不宜過多。如果因為某一事件必須對大學章程作大規模的調整適用，則意味著原章程已限制了大學的發展，必須徹底變更。另一方面，大學章程調整適用的次數不宜過多。大學章程調整適用的程序要求應當不低于法律規定的章程變更的程序要求，大學章程的變更類似于大學內部“變更立法”，其程序是相當嚴格的，大學章程調整適用的內容不能與國家的法律法規相抵觸。與大學章程的設立與修改一樣，大學章程內容不能違反國家法律法規的強制性規定，一旦違反則是無效的。同時，大學章程調整適用的條款的內容與章程其他條款的內容也不應當相互抵觸。

第三，大學章程是大學進行內部法人治理的合理限度。大學內部法人治理指的是大學法人的權利配置與規定，應符合法人治理的要求，按照治理之道進行發展與運行。大學章程作為大學自己的大法，把辦學宗旨、辦學目的、大學機構設置和規章制度以章程的形式固定下來，作為大學法人內部治理的共同行動綱領。如前所述，大學章程確立了大學的管理體制，其具體的制度安排都是與此相適應的，整個大學章程是一個完整的制度體系。從邏輯結構上講，大學章程包括了具體的制度規則、操作的原則以及相關概念的界定等，是一個邏輯嚴密的整體。就具體內容來講，大學章程囊括了大學事務的方方面面，為大學進行內部法人治理提供了合理的限度。比如，大學的教學事務、學生事務、學業證書的頒發與學位證書的授予，教師職稱的評定與職務的聘任和管理以及有關教師學術權力的規定，大學職員的聘任與管理等都是大學章程的主要內容。大學章程的這些制度規則不僅規定了大學的責任、權利與義務，而且也涉及到教師、學生、職員的權益，是大學內在法人治理機制正常運轉的理性反映，也是大學內部法人運行的合法依據與合理限度。

第四，大學章程是保障大學及其利益相關者權利的合法性規則。改革開放30多年來，人們達成了共識：企業必須要有自主權，當中國的企業還是“衙門”或“衙門”附屬品的時候，中國的經濟沒有希望。我們同樣可以說，如果中國的大學仍然是“衙門”或“衙門”附屬品的話，中國的大學沒有希望。因此，要擺脫“衙門”或“衙門”的附屬品，就應當賦予大學的自主性。就像在現代市場經濟中，企業沒有自主性就不能成為現代企業、就不能持續發展一樣，大學沒有自主性就不可能成為現代性大學，就會缺乏生命力。這一點大學與企業是共通的。而大學自主權的獲得，應當在大學的法人地位的保障下，通過大學的憲章即大學章程來確保，大學的學術自由和學術自主是由法定的大學章程來保障的。

大學章程不僅可以確保大學的學術自由與學術自主，而且也是保障大學及其利益相關者權利的合法性規則。在大學章程中，不僅應當載明利益相關者的權利，而且當利益相關者的權益受到侵犯以后，也應該有明確的權利救濟渠道，使利益相關者的權益能夠得到最大程度的保護。

三、完善我國大學章程的法律理路

健全的大學章程，不僅有助于推進高校自主辦學，實現大學自我約束、自我管理、自我創新的適應政治、經濟、文化體制的內部管理體制，也有助于促進高校法人地位的落實與完善，實現真正意義上的大學法人制度，而且有助于加速高校依法治校、依法治教，實現大學法人治理機構的合理配置。從我國大學章程的歷史傳統來看，現代第一所大學——京師大學堂在成立之初，由梁啟超起草了《京師大學堂章程》，后繼的幾所大學都有章程，但這種傳統并沒有延續下來。從我國大學章程的現狀來看，大學章程內容簡單且缺乏大學自治性，大學章程條款違法以及混同大學法律規定的現象較為普遍，大學章程條款缺乏邏輯性和可操作性，大學章程中權利義務條款設計不合理且大學章程糾紛日趨增加，這與現代大學制度的發展極不協調。我們認為，大學章程的制定不僅僅是大學投資者與經營者之間簽訂的一份協議，更是一個科學的活動，需要有專業的人員參與，需要遵循特定的原則。而且，一個完善的大學章程既要考慮大學運作的高效、便利，也要堅持有利于大學發展的原則，選擇符合大學需要的經營體制。因此，要完善我國大學章程，可以從如下方面做起。

第一，增強大學章程意識和法治觀念。大學章程不僅僅是一種約束機制，更重要的也是一種權益保障機制;大學章程既是大學正常運作的保障，也是大學持續發展的保障。我國的教育行政機關應當加強對大學章程的實質性審查，嚴格規范大學章程的制定過程。同時教育行政部門和大學自身應通過學習培訓等多種方式加強大學章程制度的宣傳，改變已往人們對大學章程的錯誤認識，增強人們的大學章程意識，樹立大學章程的權威，從而破除“大學章程可有可無”、“大學章程只是約束手腳的幾張紙質的東西”等大學章程無用論觀點。另一方面，大學自身還應根據經濟形勢的變化、經營狀況的發展以及大學法律法規的修改，適當的調整大學章程的內容以適應環境的要求，使大學章程真正成為大學的“憲章”和大學自治的保障。

第二，在遵循法律法規規定的基礎上結合大學的具體情況制定大學章程。首先，制定大學章程必須遵循法律規定，按照法定的程序進行，不得違反法律的強制性規定。大學章程既不同于設立大學協議，也不同于制定大學法律法規，因此，我們應當遵循不重復原則，避免大學章程條款混同大學法律法規。大學章程的內容一般包括三個部分：絕對必要記載事項、相對必要記載事項、任意記載事項。其中，絕對必要記載事項如不記載則大學章程無效，相對必要記載事項如不記載大學章程并不無效，任意記載事項雖然由大學根據自身的情況確定，但也必須要符合現行法律法規的規定。其次，制定大學章程也要從實際出發，要根據大學的具體情況實事求是，尤其涉及大學章程的任意記載事項。

第三，充分利用教育法、高等教育法的授權，增強大學章程的自治性。大學章程的重要事項，可通過章程自由約定。各國的教育法律法規都普遍通過對大學章程的授權來增強大學章程的自治性，如日本規定大學章程除記載或記錄法律規定的絕對記載事項以外，還可以記載或記錄法律規定的未在章程中作出規定則不發生效力的事項以及不違反法律的其他事項。英美法系國家的大學章程則采取“兩分法”來增強大學章程的自治性。大陸法系國家大學章程一般只有一個法律文件;英美法系國家的大學章程大多由兩個法律文件組成，一是章程大綱，在英國稱為Memorandum，美國稱為Articles of Incorporation;一是章程細則，在英國稱為Articles of Association，美國稱為By-laws。其中章程大綱指針對大學以外的第三方關于大學規則和大學外在地位的說明，主要規定大學的名稱、所在地、目的等。章程細則是主要規定大學的內部事務的文件，如大學董事的任命和行使權力的規則、不同利益主體的權利與義務、財務等。大學章程由章程大綱和章程細則兩部分組成，分別用于調整大學的外部事務和內部事務，能更好地適應大學自治與他治的不同要求，發揮大學章程作為大學自治法的作用，使大學更加具有自主性、靈活性、自治性和競爭性。

第四，增加“違反大學章程責任”的內容，增強大學章程的可操作性。大學制定者之間簽訂的大學章程具有法律效力。因為一旦各方利益相關者在大學章程上簽字，大學契約即得以有效成立，各方利益者之間的權利、義務和責任關系即根據該種契約和關于契約的一般原則來調整，因此違反大學章程應當承擔相應的責任。但目前我國大學章程條款的邏輯結構不完整，責任承擔問題模糊不清，使得大學章程在實踐中缺乏可操作性。因此應在大學章程中增加違反大學章程責任的內容，以增強大學章程的實際操作性。

第五，平衡利益相關者之間的利益，調動全體人員的積極性。大學章程在制定的過程中，除了要協調利益相關者之間的利益關系，充分發揮投資者、經營者的積極性之外，還應吸納一些法律、管理、財經等專業人才的參與。大學章程在對法人等利益相關人的權利義務作出明確、可操作性的規定的同時，還要注意平衡他們之間權利條款和義務條款的比例，不同的利益相關者依照大學章程所享有的權利和承擔的義務應當公平、合理。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務，權利過多或者義務過多都不利于大學的持續發展，只有權利和義務的平衡才能更好地調動所有人的積極性。同時，大學的發展與教職工的利益密切相關，因此在大學章程中對教職工的招收、招聘、辭退、辭職、福利、勞動保護、勞動紀律等事宜以及建立教職工代表大會、工會組織和參加工會活動做原則性的規定的時候，必須要調動利益相關者參與制定大學章程的積極性。而且，章程中有關學術性事務的內容，必須體現學術自由精神，“要由學術研究人員共同參與，并基于學術本身自主決斷，而不能受行政機關、企業或其他非學術人員的控制或左右”，“實行學術機構自治”，“通過法律賦予的自主權來抵御和防范國家及其他機關、組織和個人對學術機構內部事務的干預和侵害，以保障學術成員的學術活動自由和學術性事務決策自由”，[5]從而真正做到通過章程平衡相關利益者間的利益。

參考文獻：

[1] 勞凱聲主編.中國教育法制評論（第2輯）[M].北京：教育科學出版社，2003：181.

[2] 王保樹主編.商事法論集（第6卷）[M].北京：法律出版社，2002：11.

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[4] 世界銀行，聯合國教科文組織高等教育與社會特別工作組編著.發展中國家的高等教育：危機與出路[M].蔣凱，主譯.北京：教育科學出版社，2001：57.

[5] 胡甲剛.學術自由的構成要件：法律權利的視角[J].清華大學教育研究，2010（3）：15-21.

（責任編輯陳志萍）