基于新環保法的山東近海生態環境保護對策研究＊

王佳紅，劉希燕

（1.山東社會科學院海洋經濟研究所 青島 266071；2.海洋化工研究院有限公司 青島 266071）

山東三面環海，海岸線長3100km，是全國最大的半島省，也是海洋大省。海洋捕撈、海水養殖等海產品產量在國內名列前茅，已成為山東的經濟支柱產業。

隨著陸地經濟的發展，海洋環境污染不斷加劇，導致了各種海洋生物銳減，影響了山東海洋經濟的可持續發展。海洋漁業的發展必須有一個良好的生態環境，在新環境保護法實施的基礎上，要進一步增強沿海各級領導及廣大人民群眾的環保意識，同時積極采取一些有的放矢的配合措施，從而達到更好的環保效果。

1 山東近海生態環境現狀

近年來，我國沿海地區不但工業企業密集布局，大量人口也不斷涌入，致使各種廢棄物大量排入近海，使海洋成了垃圾場，尤其是石油、化工產業在沿海地區的迅猛發展對近海生態環境帶來了很大影響。

1.1 污染方面

山東近海的污染源主要有3個方面：① 各類化工廠直接排入含磷、氮、重金屬的廢水；② 農田水土流失，受雨水沖刷入海的化肥、農藥；③ 城鎮居民的生活污水。據2013年國家海洋環境公報報道，山東近海符合劣于第四類海水水質標準的區域主要分布在黃海北部的渤海灣、萊州灣等近岸海域，近岸海域主要污染要素為無機氮、活性磷酸鹽、重金屬和石油類［1］。另外蓬萊海洋油田溢油事故造成了山東長島海域油類物質漂浮，污染了海面，致使魚類死亡，對近海養殖的扇貝等也造成經濟損失。

1.2 對漁業資源影響方面

環境污染導致了海洋生態破壞，是造成海洋漁業資源枯竭的禍首之一。海水的富營養化，導致了赤潮、滸苔災害的發生，赤潮給海洋生物帶來的是滅頂之災。據了解，以前漁民出一趟?？刹东@幾百斤的大小黃魚和帶魚等，現在只能捕到幾條，20世紀70年代捕獲的是以3齡鲅魚為主，90年代到了2齡為主，而現如今只能捕到1齡了，傳統的魚類已瀕臨滅絕。久負盛名的渤海等傳統漁場已成為歷史，獲魚量的減少和獲魚成本的增加導致了大量漁民停船轉產。

2 新環保法對海洋環境將產生的重大影響分析

《中華人民共和國環境保護法》于1989年12月26日頒布和施行，十八大的政府工作報告中提出了“建設美麗中國”的總體思路，把生態環境與經濟、社會等方面的發展和建設都視為我國社會主義建設事業重要的組成部分，第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了環保法修訂案，修訂后的《中華人民共和國環境保護法》將自2015年1月1日起施行。

2.1 “環境保護優先”確定了海洋環境保護工作的重要地位

新環保法明確了“環境保護優先”的原則［2］，一切經濟活動必須無條件服從。例如對生態地區規定保護紅線等，使其成為不可逾越的界限。2013年底山東省政府就下發了《關于建立實施渤海海洋生態紅線制度的意見》，紅線區范圍為山東省管轄的全部渤海海域，劃定紅線區73個，紅線區總面積6534.42km2。規定了紅線區陸源入海直排口污染物排放達標率達到100%，陸源污染物入?？偭繙p少10%～15%，水質達標率不低于80%［3］。新環保法的實施對山東在管轄渤海海域劃紅線區提供了有力的法律保障。

2.2 加大排污處罰力度將會減少排海污染物

在經濟發達國家可以將污染企業處罰到破產，而在我國排污處罰過低是導致污染回潮的主要原因，山東小清河的治污失敗就是一個明顯的例子。

小清河位于山東省中部黃河流域，是山東省渤海水系河流，源起濟南市泉群，東流經歷城、鄒平、廣饒、壽光等縣至東營羊角溝入渤海，全長237km，流域面積10572km2，是一條防洪除澇、灌溉、航運綜合利用河道。

從20個世紀80年代開始小清河就開始遭到了污染，各種造紙廠、化工廠、印染廠、農藥廠等等大都依河而建，其廢水直接排入小清河，這種排污現象包括小清河的許多支流也是如此。小清河排出的污染黑水最終流入近海，破壞了海洋生態環境，導致海洋生物的減少，給下游漁業經濟帶來損失。

據了解，小清河入?？诘膲酃庋蚩阪偩幼≈?萬多漁民，小清河對于他們而言就是一條生命河，現魚蝦大幅減產、十幾種魚蝦已難覓［4］。如今的小清河流入大海的仍然是劣五類的污水，據統計小清河僅2012年排入大海的污染物總量達到16萬t余［5］。十幾年來山東省政府及有關部門一直在綜合整治小清河，投資也在上百億元，其中2013年就投入4億多元治理小清河生態，這些巨額資金投入為何不能徹底改善小清河的水質呢？排污處罰過低，導致排污企業不怕罰款，不斷的污水直排是小清河久治不清的根本原因。

《中華人民共和國環境保護法》對違規排污罰款的規定是最多罰10萬元，且每月只罰一次。這種低成本的處罰帶來兩個弊端：一是企業絲毫“不怕”環保執法，邊罰邊干；二是企業為挽回罰款損失加大生產量，同時也加大了排污量，造成惡性循環。新環保法除了規定了違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正外，對拒不改正的，按照原處罰數額按日連續處罰［2］。罰款將上不封頂，還對偽造數據和偷排漏排等行為責任人進行拘留，并且賦予環保部門查封扣押等權力，以及建立“黑名單”制度，將環境違法信息記入社會誠信檔案，并將向社會公布違法者名單［2］。新環保法被稱作史上最嚴的環保法律，在污染嚴重的今天，用重拳打擊污染行為勢在必行且行之有效。隨著新環保法的實施，不但小清河的水會逐漸變清，山東近海生態環境也會得到保護和恢復。

2.3 “全民治污”使得海水更藍

新環保法規定：一切單位和公民都應當增強環保意識，有保護環境的義務；公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利；公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報［2］。

在環境保護工作中往往由于利益的驅使，使環保信息、數據、處理結果等得不到真實、準確、公開，造假情況嚴重是環保低效或無效的主要問題之一。如何有效地解決這些問題，新環保法明確規定了在法律的意義下將知情權、監督權和參與權賦予媒體、公眾，將最初的公開環保信息到參與監督執法是每個人的權利、義務。對污染事件可尋求司法救助，使得違規污染案件得到真正意義上的法律處罰。這些條款是從污染的源頭上控制妨礙環境保護的現象發生，環保信息公開、人人參與環保，形成了環境保護匹夫有責的良好氛圍。

3 保護對策

新環保法體現了我國政府對保護環境的堅定決心，山東應結合本省特點情況盡快采取下列對策。

3.1 大力宣傳環保新法

省政府、省環保局等有關部門要大力宣傳新環保法、宣傳貫徹新環保法的組織實施方案；動員全社會建成人人學法、守法的良好氛圍；利用“六·五”環境日大力宣傳新環保法的意義、亮點、創新和重點，借助媒體、微博、互聯網等宣傳工具展開全面系統的公眾宣傳普法活動，將新環保法做到家喻戶曉、人人皆知。同時加大對違法排污事件的單位、個人的曝光力度，使無視法紀并對海洋環境造成污染的行為不僅要受到社會輿論的譴責，更要受到法律的制裁。

3.2 擴大保護區范圍并結合新環保法制定有效措施

雖然山東省政府下發《關于建立實施渤海海洋生態紅線制度的意見》（下稱：“意見”），但僅限于渤海海域，應擴大保護范圍和力度，將黃海海域也列入其內，并對山東沿海的六大海灣設立港灣保護區。

海灣既是各種海洋生物的棲息地，又是海洋生物繁衍的場所，海灣也是排污的重災區，海灣生態恢復對海洋生物的保護、科研等有著重要的意義。因此，對具有重要環境承載、生態服務和經濟功能價值的萊州灣、芝罘灣、威海灣、桑溝灣、丁字灣和膠州灣六大海灣進行環境質量和污染承載能力綜合評估，確定海灣生態功能系統功能及環境質量狀況，有效地配合新環保法的順利實施。

“意見”的實施是一項復雜的系統工程，因此應盡快制訂出組織執行、實施的方案細則、時間表、進度表，明確分工、積極推動。結合新環保法執法的要求建立對污染的監督機制，對排污單位進行排查、登記、監督、處罰等工作，使保護區得到真正意義的保護。

3.3 積極推行“責任關懷、清潔生產、節能減排”

山東作為化工大省，自從推行“責任關懷、清潔生產、節能減排”活動以來取得了一定的環保效果。其中“責任關懷”行動的開展為化工行業的自律、提升化工行業的發展理念、安全環保起到了積極作用。

山東地方政府及有關部門應該成為這些活動的倡導者，大力支持、推動實施，結合省情制訂其實施計劃，樹立示范典型。建立企業“責任關懷、清潔生產、節能減排”評價體系，將其作為地方和企業的重要考核指標，并納入“十二五”期間企業考評的重要內容。在企業環評審批、評優、評先等方面以此評議結論為依據，并將其評價工作作為一項長效機制和經常性內容，當做考核企業可持續發展的重要依據，并對環保達標單位或個人給予獎勵。

3.4 完善排污許可證管理制度

排污許可證制度是許多國家從污染源頭進行污染治理控制的有效措施，主要包括排污申報登記、分配排污量、發放許可證、發證后的監督管理四步工作。通過管理制度將排污的各項指標、要求固定下來加以監管，達到了治理污染的確定性和實效性。

在我國排污許可證管理制度經過十幾年推行實施并沒有達到預期效果，究其原因是在這方面存在著引領政策模糊、一些達標排放的目標模糊、許可證制度管理不到位、在許可證的制定上缺少明確和細則要求、在執行時隨意性大等問題。

另外，現行許可證文本內容過于簡單，無法核查，難以指導企業規范化管理，無法為固定源守法證明和政府核查提供充足依據，沒有體現執法文件的要求。在美國，排污許可證一般會有上百頁的文件，而在我國僅有幾頁不可核查數字表格，差別十分明顯［6］。山東省應盡快完善排污許可證制度的細則制訂，改變現行的排污許可證形同虛設的狀態。

3.5 加大排污管網及污水處理廠的建設

污水處理廠是排污治理的最后一道防線。山東省有十幾座大中城市，有建制的鄉鎮有上千個。隨著經濟的發展污水處理廠的工作量遠遠滿足不了污水的產生量，尤其是排污管網和鄉鎮污水處理廠的建設。盡快組織實施《山東省城鄉污水處理及再生利用設施建設規劃》［7］，應加大排污管網及污水處理廠的建設，積極引進先進的污水處理技術，優化污水處理廠運營管理模式，確保城市和縣城污水處理設施出水水質達到一級A標準。

3.6 設立環保警察

世界上許多國家意識到環境保護的重要性，在加強立法監督的同時還建立了環保警察隊伍，打擊各種破壞環境的罪行，并致力于公眾環保教育，以減少環保罪行發生。在我國由于種種原因環境執法處于“弱勢”，導致了處罰手段的疲軟。近年來我國已將污染環境違法行為定性為環境刑事犯罪，有些地、市已陸續成立了環保警察隊伍。

山東省應盡快組建一支環保警察隊伍，配合新環保法加強執法手段，利用環保警察強化環保部門執法權力，賦予環保警察部門查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，以及限期治理的決定權，確保法律法規的權威性和嚴肅性［8］。建立長效環保警察巡邏、監督機制，做到宣傳環保、環保執法并及時有力制止環境污染的違法行為。還應建立群眾監督舉報制度，廣泛發動群眾進行監督檢查，同時，設立公開舉報電話，并對舉報人給予一定獎勵。

總之，新環保法是有針對性地解決多年來制約我國環境保護的一些突出問題而制定的環境保護法律，是向環境污染的宣戰。海洋環境污染一直是破壞海洋生態環境的頑疾，隨著新環境保護法的頒布，采取有效措施支持配合環保法的實施，將對保護和改善海洋生態環境、海洋生物及人類健康、促進海洋漁業經濟的發展起到積極作用。

［1］國家海洋局.2013年國家海洋環境狀況公報［R］.北京：海洋出版社，2014.

［2］新華社.中華人民共和國環境保護法［EB／OL］.［2014—04—25］.http：／／politics.people.com.cn.

［3］龐黎黎.山東渤海海域劃定海洋生態紅線23個禁止開發區［N］.大眾日報，2013—12—30（7）.

［4］孫占平.山東：小清河致近海污染 上游一開閘魚蝦死一片［N］.齊魯晚報，2014—04—18（2）.

［5］劉紅杰.小清河向海排污居首［N］.齊魯晚報，2013—06—01（3）.

［6］張夢云.借鑒國際經驗完善排污許可證制度［N］.中國環境報，2014—07—28（2）.

［7］趙云龍.山東計劃3年建2554個污水處理項目［N］.濟南時報，2013—10—10（2）.

［8］鄭松波.環保太弱，設立環保警察吧?。跱］.大河報，2013—03—07（A11）.