論食品安全監管與政權合法性

論食品安全監管與政權合法性

閆文靜

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

摘要：政府監管食品安全是政府為公民提供良好、安全食品的責任，同時也是管理食品安全這一公共事務的專門權力，更是政府履行其公共管理職能的題中之義。最近幾年食品安全事件頻頻發生，公民對于政府能否履行好自身職能產生了懷疑，進而危及到了政權合法性建設的進程。我國政府應當在法定范圍內積極行使監管食品安全的權力，保證食品安全，以維護政權合的法性信仰。

關鍵詞：合法性；食品安全；公共管理

任何政治統治的存在和延續，都有賴于公民對政府以及先存統治秩序的認同與支持；政府獲取公眾認可的性質，構成了政府存在與政權穩定的社會心理基礎。[1]因此，在此基礎上我們可以認為政府的各項活動其實是政府為爭取、維護或更新其自身合法性以期獲得社會認可而采取的種種努力。食品安全是民眾所關心的民生問題中重要的一塊，也是社會公共利益的一個重要領域，因此，作為公共利益代表的政府行使食品安全監管的公共權力，也可以說這是政府鞏固其政權合法性基礎的重要舉措。

一、合法性理論概述

合法性問題的研究是西方理論界關于國家與民主理論研究的核心內容。對于合法性的理解不同，也出現了許多不同的理論，大致包括：規范性分析的合法性理論、經驗性分析的合法性理論和重建性的合法性理論。

規范主義的合法性理論認為：一種統治是否合法,首先必須將該統治置于理性的價值領域進行判斷，只要符合這種理性的標準，就是合法的；反之,即使得到了人民大眾的贊同、支持和忠誠,也是不合法的。這種理性的標準,在古代是某種永恒的美德、正義等終極真理,近代則是盧梭提出的“公意”。經驗性分析的合法性理論的代表人物馬克斯·韋伯認為：一種統治的“合法性”，也只能被看作是在相當程度上為此保持和得到實際對待的機會。[2]他認為：合法性就是促使人們服從某種命令的動機，它不過是既定政治系統的穩定性,亦即人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從而已。哈貝馬斯在兩者的基礎上提出了重建性的合法性理論。他既批評規范主義的抽象性，同樣也不認同經驗主義忽視價值標準的功利性。他認為：“合法性意味著,對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說,有著一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值——這個定義強調了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統治秩序的穩定性也依賴于自身（至少）在事實上被承認?！盵3]

這三種理論從不同的角度解析了合法性的內涵。在我國理論界學者普遍認為一個比較合適的合法性概念應該是規范主義和經驗主義的結合，既要強調公眾的政治心理和政治態度，也要看中涉及這種心理的價值因素。即合法性應有三層含義：一是公共秩序的建立和維持依賴于公民對它的認同和支持；二是公共權力的取得方式和使用范圍必須正當；三是公共權力要符合一定價值取向，服務于公共利益。

維護食品安全是現代政府為公民提供公共服務中必不可少的內容之一，更是政府履行其公共管理職能的應盡之責。正是由于食品安全關乎國計民生，與大家的日常生活息息相關，加強食品安全的監管才顯得更為重要。同時鑒于我國近年來頻頻發生的惡性食品安全問題使得政府公信力下降，如果不予以正視將會危及整個社會秩序的和諧與穩定。政府監管食品安全的根本原因不僅僅是食品安全問題本身的嚴峻性，更是維護政權合法性和政府合法性的必要手段。

綜上，可以看出我國政府監管食品安全的這一公共權力具有合法性。原因在于：第一，政府是公共利益的代表，需要履行公共管理的職能，承擔起食品安全監管的職責。第二，政府監管食品安全的公共權力源于我國法律的明確授權。第三，食品安全是民眾所關心的民生問題中重要的一塊，也是社會公共利益的一個重要領域，因此，作為公共利益代表的政府行使食品安全監管的公共權力，也可以說這是維護了社會整體利益，其最終目的在于服務公民。

二、我國食品安全監管不足引發的政府合法性危機

合法性危機的概念是由哈貝馬斯提出，他認為晚期資本主義陷入了因政治制度失去信任而帶來的合法性危機。我國有學者認為：由于合法性意味著民眾對政治系統統治的支持與認同，所以，所謂合法性危機就是一種直接的認同危機。[4]其實任何一個政府都無法回避政治合法性問題的存在，也都無法逃避政治合法性危機的困擾。

由于合法性資源是一個由歷史到現實的動態演進過程，具有流動性，過于倚重執政權的歷史合法性會使得我國政府的合法性在新的社會中遭到挑戰。目前，我國正處于社會轉型時期，食品安全問題突出，種種因素使得我國政府監管食品安全的合法性產生了危機。實踐中，我們將抽象性的合法性理論融入現實的公共權力里就要求公共權力必須具備合法律性，即形式合法；同時公共權力也應具備超出法律層面的合法性，即實質合法。

我國的食品安全監管工作從建國初期就已經開始進行了，其中關于規范食品安全的法律、法規并不在少數，但是立

法成效卻并不盡如人意。我國在1965年頒布了《食品衛生管理試行條例》、1979年頒布了《食品衛生管理條例》、1982年頒布了《食品衛生法（試行）》、1995年頒布了《食品衛生法》、2009年頒布了《中華人民共和國食品安全法》，但仍然出現了眾多的惡性食品安全事件，政府的權威和公信力在食品安全監管領域備受質疑。尤其是近幾年來的食品安全監督缺失，引發社會的不滿，甚至已經引發了某種程度上的政權合法性危機。我國的食品安全領域的合法性危機主要表現為形式合法性危機和實質合法性危機。

（一）我國食品安全監管不足引發的政府形式合法性危機

我國政府監管食品安全的公共權力的形式合法性危機主要體現在立法層面和執法層面。

1.立法不完善。我國目前的食品安全監管法律體系主要由食品生產和流通、安全質量標準、安全質量檢測標準及相關的法律、法規等構成。已頒布的涉及食品安全監管法律法規雖然數量很多，但是因為分段立法造成條款相對分散，單個法律法規調整范圍比較狹窄。一些法律法規的規定上多是原則性和寬泛性立法，缺乏對問題進行清晰的定義和限制，在可操作性上存在空隙和交叉。同時在部門分散監管上，造成了“多頭分散，齊抓共管”而“無人負責”的局面。加之管理機構之間權屬不明、食品安全監管信息披露機制的缺失和政府與行業協會溝通的斷層等多方面都導致了政府監管食品安全的合法性出現了危機。

2.執法層面存在問題。我國食品安全相關的法律制度雖然很多，但是在落實上卻出現了問題。首先表現為：由于地方利益的保護以及基層執法人員對自身職責的履行產生偏差，使得基層政府在兼管食品安全問題時采取不作為。其次，我國食品安全執法部門經常以“嚴打”“專項整治”等非常規性方式展開工作，在打擊假冒偽劣食品、促進食品安全的執行過程中缺乏規范化和連續性。[5]

（二）我國食品安全監管不足引發的政府實質合法性危機

1.政府在監管食品安全時忽視了保護消費者的利益。我國食品安全監管在立法時對違反相關法律的生產者、經營者采取了縱容態度。使得相關人員的違法成本遠遠低于其因違法所獲得的利益，才會使得此種違法行為屢禁不止。在立法的價值取向上，政府更看重經濟的發展因此更傾向于保護生產者和經營者的利益，大大弱化了對消費者利益的保護。

2.政府監管食品安全的公共權力行使存在異化。在我國普遍存在委任立法現象，其實質是一種立法權從立法機關向行政機關轉移的過程。過去幾十多年來我國實行的是一種漸進式的市場經濟改革，但地方政府職能部門在這一過程中依然掌握了大量權力，這導致立法尋租現象的涌現。[6]職能部門被俘虜或者干脆主動通過立法來強化自己的利益。同時，政府監管食品安全的公權力缺乏監督，這樣就很容易出現食品安全的事件。

三、加強食品安全監管與政府合法性建設

政府和民眾的關系從另一個角度來講，也可以說是一種交易關系：一部分人組成政府，以稅收的形式收取了民眾的錢，就應給民眾提供其所需要的物品與服務。民眾可以通過政府提供的物品和服務的質量來衡量對政府的滿意度和信任度。因此，為社會提供其所需求的公共物品與服務是政府權威的來源，也是政府建設、維護自身合法性的重要手段。針對我國現階段的食品安全問題，政府在加強監管食品安全的合法性建設可以考慮以下幾個方面：

（一）加強食品安全監管與政府形式合法性建設

在立法層面中加強政府監管食品安全的合法性建設，就必須做到兩方面：一是對整個食品安全監管法律法規體系進行系統的梳理。由于食品種類繁多，食品安全涉及的知識、技術的專業性較強，而立法時各個領域多部法律難免有交叉重疊的地方，因此系統梳理厘清各個部門的權限以及發現監管漏洞具有重要意義；二是完善立法程序，確保立法的開放性和透明性。也只有社會各方的積極參與才能提高立法的民主性，才能平衡各方利益，真正改善食品安全問題。

在具體執法過程中，一是通過立法明確并嚴格落實各監管部門的職能權限，減少各部門互相推諉的現象。二是加強各部門的協作與溝通，通過聯合執法、監管協作打擊食品安全安全違法行為，提高監管效率。三是吸收新聞媒體和消費者等其他社會力量來監督食品安全執法。

（二）加強食品安全監管與政府實質合法性建設

加強政府監管食品安全的實質合法性建設的重點在于轉變政府監管食品安全的理念，具體是指食品安全的立法理念、立法目的、立法原則和價值取向要逐漸向消費者傾斜，切實保護社會大眾的利益。第一，堅持以實現正義為最高價值，協調生產者、經營者和消費者的利益沖突。我國《食品安全法》中關于保護消費者生命安全和身體健康權益的規定不少,但整部《食品安全法》,并沒有出現關于“消費者食品安全權”的系統性規定,消費者健康至上理念的仍然缺失。第二，立法理念要從國家本位實現向社會本位的逐步轉變。政府并不是萬能的，我們的全能型政府應當逐步放松管制，交給有能力的社會組織來自我管理以達到政府行政資源的合理利用。因此，政府需要容納行業協會等第三方的社會組織來發揮中間力量共同改善食品安全問題。

總之，在社會公眾看來，保證他們得到安全放心的食品，是政府肩負的責任，也是其應盡的義務，更是獲得社會公眾認可、服從政府管理的基本條件。食品監管的缺失會引發政府的合法性危機，這不僅是理論分析的結果，更是政治運作的邏輯。

參考文獻：

[1]朱光磊.現代政府理論[M].高等教育出版社，2006.40.

[2]馬克斯·韋伯.經濟與社會上冊[M].商務印書館，1997.240.

[3]哈貝馬斯.交往與社會進化[M].重慶出版社,1989.184.

[4]甘劍斌.政治合法性危機及其解決路徑[J].蘇州大學學報，2009，（1）.

[5]周應恒.現代食品安全與管理[M].經濟管理出版社，2008-10.229.

[6]喬世明，林森.論合法性視角下的政府環境公共權力[J].內蒙古社會科學，2013，（3）.