重大行政決策終身責任追究制研究

馬龍軍

(南開大學周恩來政府管理學院,天津300071)

重大行政決策終身責任追究制研究

馬龍軍

(南開大學周恩來政府管理學院,天津300071)

黨的十八屆四中全會提出要健全依法決策機制,建立重大決策終身責任追究制度及倒查機制,既是法治政府建設的一項基本要求,同時也是責任政府建設的必然選擇。其實質則是決策責任追究的時效問題。然而,在推進依法治國的進程中,要建立這樣一項新的制度并使其依法有效運行卻面臨著一系列的問題,如決策責任體系的不完善、制度的碎片化以及法律追訴時效問題等等。解決這些問題的途徑或許就在于加強頂層設計,在全國一盤棋的基礎上完善決策責任體系,實現各種制度的有機整合與協調,并從法律層面上解決終身追責與追訴時效之間的矛盾。

行政決策;決策責任;終身責任追究

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會提出要健全依法決策機制,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。其中,建立重大決策終身責任追究制是對決策責任追究的深化和延續,能夠推進并完善決策責任追究制度,這既是法治政府建設的一項基本要求,也是責任政府建設的必然選擇。作為一種理想的責任追究制度,重大行政決策終身責任追究符合民主政治“權自民授、主權在民、權責一致”的要求,同時也因契合了當下決策權力集中與決策輕率浮躁的現實而具有某種程度的歷史合理性和現實針對性,但是,在依法治國成為黨和國家治國理政的基本方略的背景下,如何在法治的框架內依法建立這樣一項理想的新制度卻是值得深思的問題。正如有學者指出的一樣,“在推進法治國家的進程中,必須在法治的范疇下對‘終身責任’作出合理的闡釋和界定,唯有如此,決策責任終身制才能通過民主正當性和法治正義性的雙重檢驗,否則就會使這項值得期許的制度探索走入困境”[1]。但問題不止于此,決策責任追究必然是以清晰明了的決策責任劃分體系為邏輯前提,而現實的困境在于我國集體決策體制下決策責任的含混不明。誰決策誰負責,集體決策集體負責,理論上如此,但在制度安排上卻會出現集體決策集體不負責的局面,如不能有效解決這一問題,那么無論決策責任追究是否終身都一樣很難落實。另外,各地碎片化的制度和不相銜接的追究機制對決策責任終身追究而言,很顯然存在某種內在的矛盾,沒有頂層設計和全國一盤棋的制度安排,決策終身責任追究制就無法落地生根,發揮其應有的效用?？梢?在當下推進依法治國的背景下建立這樣一項新制度是需要克服一些問題的,從理論層面對這些問題進行有益探索和討論,無疑將有助于行政決策終身責任追究制度的建立和推行,這正是本文的意義之所在。

二、重大行政決策終身責任追究制的內涵

“非典”危機之后,中國開始重視政府官員的責任追究問題,逐漸形成了包括決策責任追究在內的責任追究的制度化框架。而對于重大行政決策終身責任追究制度,則有學者指出,從背景上看,行政決策權與公民監督權的互動形成的倒逼機制、執政黨加強執政能力建設強化對社會的回應性責任以及各地黨政部門對決策失誤追責的制度創新是推動重大行政決策終身責任追究制度建立的主要因素[1]。也有學者指出,從理論基礎來看,人性假設、民主基礎以及法治基礎是這項新制度得以確立的理論依據[2]?？梢?重大行政決策終身責任追究制度的建立并非無本之木,也更非無的放矢,而自有其理論及現實依據。作為一種對決策權進行有效約束的制度安排,重大行政決策終身責任追究絕非僅僅追究責任這么簡單,而是深刻地反映了“權自民授,主權在民”的民主理念,同時更體現了政府權力在法治軌道運行的決心與意志。

重大行政決策終身責任追究制屬于決策責任追究的范疇,是問責制的一部分,而其實質則是責任追究的時效問題。所以,要理解重大行政決策終身責任追究制,首先必須對問責制有一個基本性的認識?！八^問責制就是在某項活動中針對相應的權力明確相應的責任,有權力就應有對等的責任,并對相應責任履行進行嚴格地科學考核,及時察覺失責,依據相應的法規對當事人追究和懲罰,靠 ‘問’的制度化來保證權責對等實現的一種機制?！盵3]而行政決策問責就是“行政決策主體在制定和實施行政決策的過程中,由于錯誤或不當決策而導致社會經濟、政治發展的不良后果,侵犯了公眾利益和公民的基本權利,決策者必須為此承擔相應的責任”[4]。重大決策終身責任追究則是對重大決策失誤的問責不再設置時間上的限制,在時間不設限的同時必然內涵了空間上也不設限,即決策者一旦作出了某種決策,那么不管其以后身處何地、擔任何職抑或已經退休,都將為他曾經的決策承擔責任。學界大致將行政決策責任分為四種,即政治責任、道德責任、行政責任和法律責任,那么重大行政決策終身責任追究制到底要追究哪種責任?十八屆四中全會指出,對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任?，F實語境中,追究法律責任是最為嚴苛的一種責任追究方式,其某種程度上已涵蓋了政治責任、道德責任以及行政責任追究,所以可以認為,重大行政決策終身責任追究是一種全方位、多層次的責任追究,是一種剛性的責任追究。但是,責任追究作為一種事后追責機制,其實質絕非僅僅在于事后追責本身,而是在于通過這種對行政決策權力的必要限制與有效控制,促進行政決策的科學化、民主化和法治化。

三、重大行政決策責任終身追究的意義

有人指出,當今中國,決策失誤帶來的損失甚至比貪污腐敗帶來的損失更大。而與存在大量決策失誤形成強烈反差的是,很少對政府決策失誤進行相應的責任追究。為什么會如此?一方面,在主觀層面,許多人認為決策失誤既不是政治問題也不是道德問題,而是工作失誤問題,因此,在決策失誤造成損失之后,相關責任人往往以“集體決策”、“非故意”、“不可控原因”等借口逃避責任追究[5]。另一方面,在客觀層面,行政決策具有全局性、長期性,通常這類重大決策的成效或問題并不能在短期就顯現出來,而是要經過一段時間才能得到客觀評價[6],等到需要追究相關決策者的責任時,卻會因時過境遷而無法追究。

如果我們的視野不僅僅局限于因決策失誤而帶來的責任追究,而是將其投向更深層次的決策頻頻失誤的原因,那么,便不難發現,之所以頻頻出現決策失誤現象,根本原因是由于決策者的權責結構失衡,權力太大而責任太小,決策責任意識淡薄,存在主觀性、隨意性、自利性決策,造成種種決策失誤,而決策者幾乎不用為決策失誤付出任何成本[7]。在這種背景下建立領導決策終身責任追究制,能夠防止領導干部“拍腦袋”決策的發生,讓那些隨意決策、不按程序決策、不合法決策的“拍腦袋”決策者,無論何時,都必須為自己的失誤買單[8]。才能減少、杜絕決策行為的短期化,在決策時才會既著眼當下,又考慮長遠,取得經得起時間檢驗的政績。

從現有研究文獻來看,有學者指出,決策是政府管理活動的關鍵環節,也是容易出問題并難以追究責任的環節。在我國非競爭性選舉的政治生態下,政府決策失誤的嚴重后果和沉重代價亟待對決策失誤進行責任追究,加強對政府決策失誤的問責,不僅是減少決策失誤的需要,同時也是推進民主政治進程和責任政府建設的制度選擇[5]。另有學者指出,決策責任終身制是旨在把決策權關進制度籠子里的有益努力,更加注重決策責任追究的全面性、根本性和長遠性,更加有利于推動政府治理現代化[7]。另一些學者則認為,行政決策責任終身制是國家治理體系現代化的重要環節,是完善責任制度的必然方向,是向責任政府轉型的必然路徑,是倡導廉政勤政文化的本質體現,是提升行政決策效率的內在要求,是加強公務人員作風建設的有效方法。實施行政決策責任終身制應當是下一步深化行政管理體制改革的重要方面,這對增強黨和政府的執政能力、執政合法性,實現國家治理體系的現代化,樹立負責任大國形象都具有重要的積極意義[6]。還有一部分學者認為,首先,終身追責可以根除“三拍干部”,減少隨意決策、不當決策以及濫用決策權的短期行為;其次,只有建立責權清晰、長久生效的追責制度,才能對領導干部決策發揮頭懸“達摩克利斯之劍”的震懾作用;再次,有助于規范行政決策程序,提升政府決策法治化水平;最后,更加注重保障人民群眾的權益[]。

綜合來看,實行重大決策責任終身追究制的意義在于:其一,呼應民主政治的要求,讓行政決策權的行使者同時承擔權力行使的后果,真正做到權責一致;其二,防止隨意決策等濫用決策權的短期行為,促進科學決策、民主決策、依法決策;其三,加強責任政府建設的必然選擇,推進政府治理現代化,在決策責任追究制度化的層面推進了國家治理體系現代化。

四、行政決策責任終身制面臨的問題

1.行政決策責任體系方面的問題。首先,決策責任追究對象的確定問題。要追究行政決策責任,首先得明確誰是責任承擔者。而要明確誰是責任承擔者,一個基本前提是決策者之間有明確的責任劃分,這樣,誰決策才能誰負責,才能在責任追究時公正合理的確定問責對象。在這個基本前提都未能滿足的基礎上進行責任追究,即便現實中確確實實追究了某些人的責任,但是,這樣的追究其權威性與公正性值得懷疑?？梢哉f,如果沒有清晰明確的行政決策責任劃分,那么行政決策責任追究就無從談起。而眾所周知,我國實行的是集體決策體制,這種決策體制最大的優勢就在于能夠集思廣益,讓決策在民主合議的過程中獲得最大可能的科學性,在重大決策的過程中,這種體制作用的發揮尤其重要。但問題在于,在保證決策民主化的同時,集體決策體制卻存在決策責任承擔上的漏洞。集體決策的最終后果由誰來承擔就是一個需要深思的問題。

其次,問責的主體需要明確。重大行政決策責任追究,不僅涉及到追究對象,同樣也要涉及追究主體。這本就是一個誰對誰追究、如何追究的制度建構過程。沒有明確的問責主體,那么,追究也就無從說起。然而,在我國,至少從文本上看,各類問責主體是齊全的,上級政府或黨委、紀律檢查委員會、人民代表大會、司法機關以及社會實體等等責任追究主體是齊全的。但問題在于,責任追究主體問題不僅僅涉及有沒有責任追究主體的問題,它還涉及責任追究主體間的關系、各主體功能是否正常發揮的問題。金東日教授指出,從法律和制度安排上看,問責制中的主體并不殘缺,但由于中國的體制特征,這五個問責主體的活動基本上最終匯聚與黨委。這種問責模式或許看似有序,卻有明顯的缺憾,具體表現為:給違法亂紀者留下活動空間(包括掩蓋自己行為的時間空間);難以避免“官官相護”的嫌疑;不利于分散責任,及所有的責任集中于黨委;與政府公開原則存在差距;侵蝕公民和社會問責政府的權力等等[9]36。重大行政決策終身責任追究固然是一種法律追究,但同時它也內涵了政治責任追究、行政責任追究以及道德責任追究,因此,決策責任追究主體就不能也不可能是單一的,而是多元的,如何處理這些主體之間在決策責任追究過程中的關系,是建立重大行政決策終身責任追究制度需要考慮的問題。

再次,行政決策的問責標準問題。問責標準是行政決策責任追究得以公正運行的基礎,沒有適當合理的問責標準,責任追究就無法擺脫人治的色彩,就有可能因為隨意問責、主觀問責和專橫問責而使這項值得期許的制度變得面目全非。重大行政決策終身責任追究的問責標準是什么?一般認為是在決策造成重大損失的情況下進行問責,但問題在于,何為重大損失?這是一個含糊不清的界定,帶有極強的不確定性。判斷一項決策失誤是不是重大失誤,不同的人在不同的時間、不同的地點有不同的回答,而這種失誤是不是重大失誤的客觀標準是什么?如果對此沒有清晰明了的界定,那么出現的后果要不就是責任承擔的疲軟,要不就是問責權力的專橫。不能因為限制決策權而將監督問責的權力無限放大,保持兩者平衡的最好方法就是問責標準的客觀化、可衡量。

最后,問責的啟動機制和程序問題。任何一種問責,都需要啟動機制,否則,無法展開問責。問題的關鍵不在于有沒有啟動機制,而在于這種啟動機制是怎么運行的,或者說,這種啟動機制是不是制度化的,避免了倉促應付民意的隨意啟動。重大決策責任追究的啟動機制也是如此,在什么條件下需要啟動追究程序,這是追究過程中至關重要的一環,對此,需要首先厘清重大決策的內涵和外延,然后認定重大決策責任的后果是否造成了經濟社會生態等方面的重大損失,這些都要考量。然后,啟動責任追究之后,程序問題就成為關鍵性問題?？茖W合理的問責程序則有助于保障責任追究的公正合理性。但現實中的追究實踐還沒有注意到這一問題,或者是,還沒有意識到追究程序的重要性。往往在敏感事件出來之后,為平息事件而倉促追究某一責任人,這從短期來看確實有一定的功效,但是當公眾冷靜下來反思問題的時候,就會對這種帶有極大不確定性的責任追究保持懷疑,因而,從長期看,這無疑會嚴重影響到責任追究的權威性與公正性。

2.制度碎片化的問題。行政決策責任追究從中央到地方都有制度規定,但是這種制度規定呈現出碎片化的特征,“黨政交叉,多頭立法,上下各自行動,缺乏層次性和科學性”,各個層次的各種制度并不能有效銜接與整合。很明顯,讓碎片化的制度去追究決策者的責任是不可能實現的。原因很簡單,決策者的職務在變動,不可能多年固守一地,而重大行政決策的成效或問題并不能在短期就顯現出來,而是要經過一段時間才能得到客觀評價。制度碎片化造成了責任追究在時空上的某種矛盾,要建立重大行政決策終身責任追究制度,必須解決這一矛盾?？梢?重大行政決策終身責任追究不是某個地方所能單獨承擔的,只能在全國范圍內統一建立,這需要整合現有各層級相對孤立、脫節、零散的制度。

3.法律責任的時效問題。根據《中華人民共和國刑法》規定,刑事責任的追訴時效一般是5年到20年不等;根據《中華人民共和國行政處罰法》規定,行政處罰追罰時效一般為2年,特殊情況則少于或多于2年;根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,行政追訴時效一般為2年至20年不等;《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政監察法》僅對公務員處分的辦案期限做出了明確規定,而并未規定對公務員違法違紀行為的追究時效[1]。但是,在依法治國作為治國理政的基本方略的背景下,要建立重大行政決策終身責任追究制度,就必須在法治的框架內建立并且運行。

五、建立重大決策終身責任追究制的路徑

1.加強決策責任理念。一項新制度的建立必須有堅實的理念作為基礎?！柏熑握窃谡畽嗔τ邢薜那疤嵯虏诺靡猿闪⒌挠^念”[10]。同樣的,行政決策責任追究,也是只有在行政決策權是有限而非無限的前提下成立的。如果行政決策權力是無限的,那么就不存在行政決策權的執掌者對誰負責的問題,更不用談及對它問責的問題,如此,終身問責也就無從說起。因此,要建立推行重大行政決策終身責任追究制度,首先必須從理念上入手,讓行政決策者樹立民主法治理念,樹立“決策權力有限”的理念,樹立“有權必有責,用權受監督,違法手追究”的責任理念,這不僅會使得重大行政決策終身責任追究制度的建立有了堅實的理念基礎,因而讓這項新制度的建立和推行水到渠成,事半功倍,同時,也從根源上解決了當前隨意性、主觀性、自利性決策的問題,這才是重大行政決策責任追究制度意圖實現的根本目的。

2.構建科學合理的追責體系。重大行政決策責任的終身追究制度的真正建立,必須要努力構建框架體系統一,責任追究界限明確,黨內外規范協同,具有可操作性的完整制度。要形成跨區域協調機制,在全國范圍內協同追責。只有在“全國一盤棋”的背景下,才會確保對一切不法行政行為究責的疏而不漏,才能確保這項制度的真正落實。就追責體系的結構而言,應當從以下幾個方面入手。首先,明確決策責任追究對象。決策責任追究對象的確定問題涉及到決策責任的劃分,這與決策體制密切相關。文中已經指出,沒有清晰明確、科學合理的決策責任體系作為前提,那么重大決策責任追究終身制就很難保證其公平合理、科學有效。從這個意義上講,重大行政決策終身責任追究制度是否能夠建立以及建立后能否高效運行,就不僅僅是追究制度本身的問題,而是一個牽涉范圍較廣、涉及到整個決策體制的問題。

其次,明確決策責任追究的主體。也就是誰來追究。我國的決策責任追究主體可以分為五類,上級政府或黨委,紀律檢察委員會,人民代表大會及其常委會,司法機關以及社會實體,要進行有效的決策追究,需要從制度層面規定各類主體的追究權限。上級政府與黨委,紀律檢查委員會以及人民代表大會及其常委會的追究權限毋庸多言,但是,需要明確的則是社會實體在決策責任追究中的地位與權限。追責不僅僅是政府內部的事,重大決策失誤承擔成本的是社會實體,因此社會實體有權利追究決策者的責任。

再次,明確決策責任追究的標準。決策責任追究的標準問題涉及追責的公正性及有效性,因此必須慎重對待?？偟膩碚f,行政決策責任追究必須以事實為依據,以法律為準繩。具體來說,就是應當建立行政決策責任追究的分類制度,不能籠統的根據決策后果來衡量責任大小。我們知道,行政決策根據對未來的把握程度可以分為確定型決策、風險型決策和不確定型決策三類,與此相適應,決策責任追究也必須考慮到當時具體的決策環境,應當根據決策的類型進行責任追究,在此基礎上,再考慮決策者的主觀動機、客觀后果、行為性質以及情節嚴重程度等設定追責標準,否則,單純以客觀后果進行追責,既不科學,也有違公正。

最后,明確決策責任追究的啟動機制和問責程序。對此,正如前文提到的一樣,最重要的就是啟動機制與問責程序的制度化,而在制度化的過程中必須注意其科學合理性,在這個過程中,最為關鍵的就是要明確不同層次的責任追究應該由誰來啟動,怎么啟動,啟動之后又應該由誰來接手負責具體的調查追究,以及最后的結果由誰來發布等等?？梢?合理而嚴密是重大決策責任追究啟動機制與問責程序應當具備的基本特征。

3.解決追訴時效問題。在決定建立重大決策終身責任制的條件下,解決重大行政決策終身責任追究制與法律訴訟時效之間的矛盾,從理論上講,要不就是修訂現行法律,修改與此相關的訴訟時效,要不就是通過制定專門的關于重大決策終身責任制的法律作為特別法來解除訴訟時效對決策責任追究時間的限制。筆者認為,這里需要厘清兩個問題,其一,現行法律的訴訟時效是否合理,對其修訂是否可能;其二,制定專門的法律進行追責是否可能?；谶@兩個問題,或者可以進行更深入的思考,即修訂現行法律中的訴訟時效與制定專門法律,哪個更切合實際?有學者指出,“要突破決策責任終身制的法律困局,不可通過設定決策責任中的刑事責任特別追訴時效來解決”[1],因為這有違罪刑相符的原則與刑法面前人人平等的原則。但是,值得商榷的是,修訂訴訟時效,并非一定要為決策責任單獨設置追訴時效,而是從根本上重新認識訴訟時效問題,“時效制度其實是國家在無法提供百分百追責服務時所提出的一種借口或者托辭,而這種托辭的有力注解之一就是國家在追究相關責任時需要考慮到的成本與效益之間的關系。但從核心意義而言,類似追訴時效這種投機取巧的做法一直得以存續的根本原因則是公眾對于這種做法的容忍”[2]。另外,由于重大行政決策責任類型的多樣化和責任適用的復雜性,制定單獨的專門法律似乎更不可行。相比于制定專門法律,筆者更認同修訂現行法律,在法律上明確司法終身追訴原則,建立和完善終身追訴制度,對于公職人員的決策失誤行為的追訴時效不設置年限限制,可以永久追訴。

總之,重大行政決策終身責任追究作為一項理想的制度安排,具有民主正當性、歷史合理性和現實針對性。是法治政府建設和責任政府建設的必要環節和舉措。但是,在推進依法治國的背景下,必須讓這項值得期許的制度在法治框架下建立與運行,為此,需要在全國一盤棋的基礎上完善決策責任體系,并有效解決追訴時效與終身追責之間的矛盾。唯此,才能使這項制度真正落到實處,并發揮其應有的作用。

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The Research of Life-long Responsibility System for Administrative Decision-making

MA Longjun
(ZHOU Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071,China)

It was proposed to improve the mechanism of decision-making by law and establish the life-long responsibility system and down-search mechanism for decision-making in the fourth Plenary Session of the 18th Communist party of China central Committee.It is not only the fundamental requirement of the law-based government building,but also the inevitable choice for responsible government building.The essence of the problem is the timeliness of decision-making accountability. However,it faces a number of problems to establish such a new system while promoting the rule of law,such as inadequate decision-making responsibility system,the fragmented system and the legal statute of limitations issues and so on.Perhaps the ways to solve these problems are to strengthen top-level design,develop the decision-making responsibility system based whole country,achieve organic integration and coordination of various systems,and resolve conflict between life-long accountability and the statute of limitations in the law.

administrative decision-making;decision-making responsibility;life-long accountability

D630.9

A

1009-4326(2015)02-0071-05

(責任編輯 潘 京)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.016

2015-02-06

馬龍軍(1991-),男,回族,甘肅天水人,南開大學周恩來政府管理學院2014級行政管理專業碩士研究生。研究方向:組織理論與公共政策。