新常態下創新我國糧食安全保障機制

楊中柱

(湖南省長沙市望城區農業局，湖南 望城 410200)

新常態下創新我國糧食安全保障機制

楊中柱

(湖南省長沙市望城區農業局，湖南 望城 410200)

糧食安全問題始終是關系到人類生存與發展的一個永恒的主題。在經濟發展進入新常態，經濟增速放緩背景下如何繼續強化農業基礎地位、促進農業可持續發展，確保糧食安全，是必須破解的一個重大課題。本文立足于新常態這個宏觀背景，深入分析當前我國糧食安全面臨的新形勢新挑戰，對創新糧食安全的保障機制作一些探究，以期為“十三五”期間和今后一段時期我國糧食安全提供參考。

新常態;轉型創新;科學引領;糧食安全

一、新常態下我國糧食安全面臨的新挑戰

糧食安全，顧名思義，就是要保證任何人在任何時候都能買得到和買得起他們所需的食品。它包括三層含義：一是生產足夠數量的糧食；二是穩定糧食供應；三是所需之人都能獲得糧食。經過多年的發展，我國“三農”工作也發生了一些變化，糧食產業部門也先于其他產業部門進入新常態，呈現出與以往不同的特質。新型糧食經營主體蓬勃發展，小規模分散經營正在轉向適度規模經營，但基礎設施制約的問題不斷顯現；“吃飽問題”基本解決，但“誰來種糧”的矛盾日益突出；農民收入在不斷增長，但糧食生產成本在不斷攀升，“高價糧食”逐步成為現實；糧食資源利用強度達到極限，生態環境的約束日益強化。上述現狀，有的是多年奮斗、多年期盼的結果，蘊藏著解決糧食安全問題的新思路，新機遇，為今后農民增收創造了條件；有的是長期積累的矛盾與問題，客觀上增添了糧食安全的困難與挑戰。盡管2014年我國實現糧食生產和農民收入連續“十一年增”，但隨著長期粗放式經營和結構性矛盾不斷積累聚集，特別是在我國經濟進入新常態、改革進入深水區、糧食安全問題面臨的挑戰也將前所未有。

(一)資源的擠壓

水資源和耕地是糧食生產的兩個最基本的要素。近年來，我國耕地和水資源減少。一是耕地“量”的減少。隨著工業化、城鎮化的推進，以及交通網絡的建設，糧食生產空間逐步擠壓，耕地減少勢頭不可逆轉。據國家統計局年報數據公布，2014年我國糧食種植面積為1.1274億公頃，每年還將有大量耕地被占用，耕地面積將持續減少，守住1.2億公頃耕地底線困難巨大。二是耕地“質”的下降。耕地質的下降，給我國糧食安全敲響了警鐘.我國農業應該長期實施“藏糧于地”的方略，而目前的狀況是重用輕養，保水保肥能力下降，耕作層變淺、土壤養分平衡及比例失調。三是水資源短缺。近10年全國年平均降水量比常年偏少1.1%；近20年，海河流域年徑流量減少41%，黃河、淮河和遼河地表水資源量減少17%，水資源總量減少12%；據《全國節水灌溉規劃》，到2020年我國需增加澆灌用水量300億立方米，加上現狀缺水量200億立方米，“十三五”期間我國農業用水缺口在500億立方米左右。耕地和水資源的緊缺，將使糧食安全問題在今后一定時期內面臨著資源相對不足的壓力。

（二）生態環境的失衡

受農藥污染、“三廢”排放、廢礦、水土流失等因素影響，為糧食生產提供支持的生態環境基礎日益受到威脅，因采礦破壞土地面積280萬公頃；城市和大工礦區周邊的耕地污染面積不斷擴大，有的耕地已不能種糧。目前我國每年流失的土壤總量達50億噸，水土流失面積達35600萬公頃；受工業“三廢”和農藥污染的土地達耕地總面積的20%。礦產資源的開采不僅污染環境，而且破壞耕地地下水系。如世界銻都錫礦山資源的開采，使冷水江錫礦山街道辦事處原有的66.67公頃水田變成旱土，53公頃多旱地成了荒地；以鎘大米這種重金屬污染為例，2013年5月26日《光明日報》報道，在東北、華東、華南等六個地區的縣級以上市場中隨機抽樣大米樣品91個，其中鎘超標市售大米占10%左右?！?014年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，全年農作物受災面積2489萬公頃，其中絕收達到309萬公頃，使得我國農業生態環境面臨前所未有的壓力和挑戰。

（三）基礎設施的制約

目前，我國農田水利等基礎設施運行多年并已老化，部分年久失修，溝渠河道淤塞不暢，布局不盡合理，使用效率不高，機耕道建設質量不高，養護、管理跟不上，灌區設施普遍存在破損問題，山塘水庫抗旱效率和蓄水能力大幅度下降。2014年底，我國仍有1萬多座小型病險水庫，占水庫總數的13.4%%；從湖南來看情況更為嚴峻，現有農田水利工程1.35萬處，但因渠系配套建設不完善，開放引進對水利水系的破壞，大中型灌區灌溉水利用率僅41.3%，中小型灌區灌溉水利用率只有40.7%；塘壩淤塞非常普遍，大多山塘已成“碟子塘”，全省小型水利設施蓄水能力不及設計能力的60%；排灌機埠設施老化嚴重，部分電排使用的還是上世紀的電機，效率發揮不足60%。

（四）糧農素質的隱憂

近年來農村社會出現的“九九、六一、三八部隊”即老年、兒童、婦女等到問題，三“資”即有資金、有知識，有姿色的人員都紛紛進城務工或經商，在農村種田的勞動力出現老齡化和結構性素質下降的局面。加大了糧食增產技術的推廣難度，大多數農戶把種田不當回事，種田只為了自己的“口糧”，導致田越種越薄、越種越瘦、越種越懶、越種越少，產量也越種越低。國家統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014年全國農民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，農民工以青壯年為主，21-30 歲占 30.2%，31-40 歲占 22.8%，41-50 歲占26.4%，這個數量龐大的新生代農民工群體，大部分沒種過地、不會種地、也不愿意回鄉種地。而留在農村的婦女和中老年農民雖然愿意種地，但素質卻相對較低，小學及以下文化程度比重高達50%以上。并且，隨著具有“戀農情結”的老一代農民逐步退出，新生代農民工快速離農，農業勞動力結構性短缺的問題將更加突出?！笆濉奔敖窈笠欢螘r期，農業后續乏人問題將嚴重影響我國農業可持續發展與糧食安全。

（五）比較效益的困惑

國家雖然實行“兩減免、三補貼”等系列惠農強農政策，在中國沿襲了2000多年的農業稅，劃上了句號，一時讓農民受到實惠并得到好評，但實際上農民得到的是“蠅頭小利”。近年來，化肥、農藥、農機等農資價格上漲過快過猛，把農民從政策中得到的好處沖抵了大部分，但是糧價卻沒有“水漲船高”，隨著物價而合理攀升，去年稻谷維持在135元/50千克的最低收購價水平，導致種糧效益偏低，影響了農民的種糧積極性。據中國經濟網海南2014年8月20日訊經海南省物價局對?？?、三亞、儋州、文昌、瓊海、定安、澄邁、儋州、臨高、樂東、瓊中和五指山等12個市縣108個農戶開展早稻成本收益情況調查，其結果顯示，2014年,海南早稻畝均總成本為967.82元，比上年同期 913.27 元增加 54.55 元，漲幅為 5.97%；成本上漲、價格略降，農民種糧收益減少。由于農民種糧效益太低，各地耕地拋荒現象已經露頭，雖然各級政府出臺了扼制拋荒的政策并加強督導，“上有政策，下有對策”，“雙改單”現象仍然存在，給“十三五”和今后一段時期內的糧食安全問題留下隱患。

二、新常態下創新我國糧食安全保障機制的思路

糧食安全問題始終是關系到人類生存與發展的一個永恒的主題。2014年底，我國大陸總人口有13.678億，解決好國民吃飯問題是各級政府的頭等大事。創新糧食安全的保障機制，是“十三五”和今后長時期我國農業的重要工作。要解決好這個問題可從以下幾個方面著手：

（一）以建立生產保護區為起點，打造糧食安全的新模式

據國家統計局公布的數據顯示，我國13個糧食生產省、區的耕地面積占全國的三分之二，商品糧占80%以上，有效灌溉面積和糧食產量分別占71%和70%之多，如湖南的洞庭湖區以占全省31%的耕地生產了40%的糧食，其中雙季稻面積占全省36%、優質稻占全省43%、高檔優質稻占全省67%；作為商品糧的主產區，該區糧食商品率歷年平均達48%，比全省高13個百分點，常年調出糧食450萬-500萬噸，可以解決區外2000多萬人的口糧。這就說明，保護好、建設好糧食主產區，就能掌握糧食安全的主動權。從國外情況來看，美國、日本、德國等發達國家都非常重視設立保護區，如美國近50年來，聯邦政府、州政府和地方政府都采取各種措施，保護城郊農田，把城市開發引向更適合的非農地區。從我國的國情看，由于人多地少的矛盾日益突出，保障糧食安全供給的任務越來越重，因而國家應著手建立糧食生產保護區，在我國選擇數百個原生態條件和生態條件比較好，糧食生產有一定規模的縣（市、區、農場）作為保護區，用國家法定形式確定下來。從全國來看，可將長江三角洲、黃淮平原、三江松嫩平原等地方確定為糧食生產保護區。對保護區，國家要給予更多的優惠，確保保護區政府抓糧不吃虧，幫助主產區“輕裝上陣”，發揮潛能；把糧食優質高產優勢逐步轉化為經濟優勢，帶動主產區經濟發展。

（二）以確定動態合理的最低收購價格為抓手，奠定糧食安全的新基礎

合理的糧食收購價格是農民種糧的主動力。農民反映，在中央出臺的各項扶持糧食生產的政策中，糧食最低收購政策農民受益最大?，F在的問題是，最低收購價格偏低，必須進一步提高。雖然經國務院批準，每50公斤生產的早秈稻、中晚秈稻與粳稻2014年最低收購價格分別為135元、138元和155元，比2013年分別提高3元、3元和5元。農民種稻由虧本轉向盈利，但隨著社會物價、特別是農資價格的過快上漲，工資總水平不斷攀升，如繼續維持2014年的最低收購價水平，農民種糧就仍不劃算。為了調動農民的種糧積極性，必須逐步解決農民種糧用工的收入與社會平均工資水平基本持平，這樣才能體現社會公平，才能進一步調動種糧積極性。由于糧食是特殊商品，在我國不能完全靠市場調控，國家應當通過有效的宏觀調控手段，依據社會商品物價、城鎮居民工資增長狀況，適時地、合理地確定糧食最低收購價，不斷提高糧食最低收購價格水平。與此同時，要進一步改進補貼方式。應將現實的普惠制補貼方式逐步轉變成向耕地地力保護和糧食生產規模經營傾斜的特惠制補貼方式，尤其要將補貼的增量部分投向商品糧生產大戶。要進一步加大農業保險工作力度，建立健全國家、地方、企業、農民四位一體農業保險機制，確保糧食安全。

（三）以基礎設施建設為導向，注入糧食安全的新能量

抗御各種自然災害的能力減弱和農業基礎設施建設滯后是制約我國糧食安全的兩個重大因素。因此，國家要優先加大對糧食主產區的農田水利設施建設投入，重點支持糧食大縣和生產主產區的糧食生產基礎設施建設，強化糧食安全基礎設施建設的全程監管。要像重視大江大河治理、城市防洪一樣重視農田小水利建設。采取國家投資、群眾投工投勞等各種有效措施，推進大中型灌區的續建配套和節水改造，把產糧區的電網建設、灌排系統、農村公路、農機道路、信息網絡、以及倉儲等硬件設施的建設，作為國家扶持農業的主要措施來抓，提高機耕道路質量和通達深度。高度重視項目建成后的管理維護工作，要切實加強耕地保護和質量建設，支持基本農田整理，基本農田總量不能少、用途不改變、質量不下降；抓好中低產田的改造，建設一批高標準的旱澇保收基本農田，發揮已有的排灌設施的作用。擴大農田有效灌溉面積，加快“病險水利工程”整治，著力提升排澇和抗旱能力，全面配套完善田間工程，加快高標準旱澇保收基本農田建設，提高糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全。

（四）以科技興糧為目標，搭建糧食安全的新平臺

糧食安全問題既要靠政策靠投入更要靠科技，只有不斷提升種糧的科技含量，才可望實現內涵發展和持續增長。要把科技因素作為增產糧食的重中之重，縱深配置農業科技要素，建立起科技支撐的長效機制，快速提高優勢農產品的科技含量，最終依靠科技進步解決好我國的糧食安全問題。一要扎實推進重大成熟技術的示范和推廣。國家要進一步加大“沃土工程”、測土配方施肥等技術的實施和推廣力度，鼓勵農民多種綠肥，多施有機肥，提升地力。建議國家財政在對良種實行補貼的同時，對糧食作物重大技術也要設立專項補貼，將實用技術盡快轉化為現實的生產力。二要加大對糧食的科研投入，重點圍繞優質高產、加工轉化、抗旱節水、抗鎘等重金屬污染、抗病蟲、降本增效等方面開展研究與開發，以保障糧食安全。三要多渠道培育農業科技人才，大力發展農業教育，建議對農業院校學農專業的學生實行免費或部分免費教育，對到縣以下基層從事農技工作大學畢業生在公考中適度傾斜；同時，要加強對種糧農民的技術培訓，把科普知識送到農戶手中。四要加強基層農技推廣隊伍的建設，不斷擴大推廣的范圍和內容，在解決好農技人員的待遇問題的同時，進一步改革、完善、充實農技推廣隊伍，為農民提供全方位的科技服務，真正把糧食穩產增產的技術措施落到實處，切實提高科技應用率與先進適用技術到位率。

（五）以生產規?；洜I為載體，提供糧食安全的新通道

糧食安全的根本出路在于規?；?，擴大種糧規模是提高種糧效益、調動農民種糧積極性的重要舉措，現在糧食生產規模經營難度很大。一是農民不愿意放棄土地，即使在外當了老板、不靠農業謀生的農民也不愿意放棄土地；二是耕地“插花”現象嚴重，不利于管理，不利于大戶承包；三是農業基礎設施差，凡是耕地質量好和基礎設施條件好的地方農民就愿意承包，差的送給他們也不要。為此，要采取措施，有序推進土地流轉，進一步擴大種糧規模：一是找準戶籍制度改革的突破口，對外出經商，一年以上沒有種地，在城鎮有固定職業和收入且已在城鎮購房居住不可能再回鄉種田的農民，要實行“農轉非”，將戶籍遷入所在的城鎮并收回其在農村的承包地。二是要不斷增加基層干部保護耕地的積極性，以村為單位，健全土地管理制度并嚴格管理，將土地重新分配承包給愿意種地的農民；農戶也可根據實際需要，合理流轉土地，可采取入股、轉讓、轉包、互換、租賃等符合法律法規規定的方式進行流轉。并允許跨所有制、跨行業、跨地區的流轉。三是將土地流轉與培植種田大戶相結合，積極引導耕地向種田能手適當集中。耕地適當集中經營，便于機械化作業，更便于節約成本，達到規模效益。

（六）以做好抗災減災為依托，構筑糧食安全的新防線

糧食生產是自然和物資的再生產，與生俱來就有自然風險。我國幅員遼闊，東西南北地理氣候差異大，雨水分布不均勻。正常年景也有自然災害。俗話說：“災害年年有，輪流在九州”?？墒?，我國糧食生產要實現可持續發展，除了耕地等資源先天不足外，還有一個很重要的條件，就是原生態環境和生態環境比較差。因此，自然災害就比較頻繁。我們要進一步下力氣做好抗災減災工作，最大限度地降低災害對糧食生產帶來的損失。一是繼續改善生態環境，落實植樹造林、保護森林、退耕還林、退耕還草、退牧還草、防風固沙等自然保護措施，減少生態環境惡化給糧食安全造成的不利因素，真正實現有山皆青，無水不綠，這是積極的長久之策。二是科學調度和治理水事。我國有的江河湖水量充沛，應繼續實施科學調度水事，把部分水調到嚴重缺水的地方，減少旱災，以保糧食安全；同時，要繼續堅持科學治水，保護好大江、大河、大湖的水源和水質，盡最大努力解決好種糧用水，科學防控因旱災導致的糧食生產大面積受損；三是嚴控外來有害生物入侵。目前，進入我國的有400多種外來物種，據國際自然保護聯盟（IUCN）公布的數據顯示，最具威脅的外來生物中我國就有50余種，占全球100種的50%之多。外來有害生物入侵對我國生態環境和糧食安全有著巨大威脅。防止更多的外來有害物種入侵已是當務之急。

（七）以解決農業投入品價高質低為驅動，拓展糧食安全的新空間

近幾年來，化肥、農藥、種子等主要生產資料價格漲幅較大，在很大程度上抵消了政策效應。如湖南長沙種糧補助每畝為180元左右,，財政統發給農民的政策性補貼，絕大部分被農資漲價沖抵，甚至出現“倒掛”。建議國家將生產資料生產與市場監控納入國家宏觀調控體系之中：一是國家給予政策支持，辦好若干個大型復合肥、大型農膜和農藥企業，降低農業生產成本；二是努力規范農資市場經營秩序，從嚴把好農資商品質量關，加大對農資市場的監控和對不法行為的打擊力度，嚴厲查處假冒偽劣農資商品“坑農”、“害農”事件，提高農業生產資料質量；三是要建立農資淡季儲備制度，政府財政實行貼息；四是要建立鄉村農資直銷專營商店，農業行政主管部門、工商部門加強監管和指導，減少流通環節，降低農資價格，使農民既便利又放心使用農資，確保國家糧食安全。

[1]楊中柱.推進農業科技創新保障國家糧食安全[J].農業部管理干部學院學報,2014(4).

[2]張曉晶.試論中國宏觀調控新常態[J].經濟學動態,2015(4).

[3]裴長洪.經濟新常態下中國擴大開放的績效評價[J].經濟研究,2015(4).

[4]龔正.適應新常態推動新發展[J].學習與研究,2015(5).

[5]李群.運用辯證思維引領經濟發展新常態[J].求是,2015(11).

（責任編輯：朱 斌）

Innovation under the newnormal food security guarantee mechanism in ourcountry

Yang zhongzhu
(Wangcheng District Bureau of Agriculture,Changsha City,Hunan Province,Wangcheng 410200,China)

Economic development into the new normal,how under the background of economic slowdown continues to strengthen the position of agriculture as the foundation of the economy and promoting agricultural sustainable development,to ensure food safety,is must break a major issue.Based on the new normal the macro background,indepth analysis of the current food security in our country faces new challenges of the new situation,the new direction of food security in the future,the new path for the research.

The new normal;The transformation of innovation;Healthy developmentof the economy;Food security

F307.11

A

123（2015）03-0062-05

2015-07-21

楊中柱（1962-），男，湖南望城人，長沙市望城區農業局。研究方向：農業經濟及企業管理。