制度供給視域下的公民社會發展困境

田啟戰

（電子科技大學 馬克思主義教育學院，四川 成都 611731）

制度供給視域下的公民社會發展困境

田啟戰

（電子科技大學 馬克思主義教育學院，四川 成都 611731）

作為現代社會有機體的重要構成要素,公民社會在推動我國社會經濟發展,提供公共服務，制約國家權力,推進民主政治的同時，在發展過程中也面臨著制度供給不足、公民意識薄弱、社會組織自身弱小等諸多問題。建構國家與公民社會的均衡關系，促進公民社會良性發展必須提高制度供給效率。

公民社會；制度環境；制度供給

作為我國社會經濟發展和民主法治建設的有生力量，公民社會的孕育與發展，具有舉足輕重的社會歷史意義。一方面，它有利于轉變政府治理方式，形塑國家行為，以實現善治理念；另一方面，它意味著國家、社會、公民三者的關系得以重塑。然而，我國公民社會在實際運行過程中卻面臨著諸多困境：有效制度供給時滯與不足，公民意識薄弱，社會組織汲取資源能力、組織管理能力欠佳，行政化、依附性、等級性明顯等。就其發展所面臨的障礙性因素而言，現存的制度環境是制約公民社會良性發展的重要瓶頸。如何建構有效制度供給和公民社會之間的互動均衡關系，為公民社會生存與發展提供良好的制度空間和自由環境，促進制度資本存量是本文的旨歸。

一、公民社會、制度供給的內涵

作為西方舶來品的公民社會理論，在中國通常被譯為公民社會、市民社會、民間社會。由于公民社會側重闡釋公民的政治參與和對公權力的制約意義，故而在當代學術語境下學者們對“公民社會”這一譯名逐漸達成共識。公民社會理論源遠流長，其內涵隨著西方社會的發展而不斷演變。從概念發生學的歷史維度來說，“公民社會”這一概念在不同的思想家那里有不同的意蘊指向與價值取向。黑格爾認為，市民社會“是各個成員作為獨立的單個人的聯合”[1](P174)，市民社會是指那些獨立國家之外并具有非政治性的社會自主領域。在國家與社會的關系上，黑格爾認為市民社會從屬于國家，國家高于市民社會。馬克思對此進行了批駁，他從經濟層面來闡述兩者的關系，認為市民社會決定政治國家，是家庭和市民社會把自身變成國家的，并指出如果沒有家庭的天然基礎和市民社會的人為基礎，政治國家也就不可能存在。恩格斯也同樣認為，是市民社會制約和決定國家[2]，而不是國家制約和決定市民社會。美國學者柯亨和阿拉托則認為，公民社會主要是由生活世界的機構或制度組成的，即它是介于經濟和國家之間的社會相互作用的一個領域，由私人的領域、團體的領域及大眾溝通形式組成[3]。在公民社會這一概念“鼻祖”的鄧正來看來，公民社會是指社會成員在自愿和自治的基礎上和契約性規則允許的范圍內進行社會經濟活動的私域及政治參與活動的非官方公域。

由此可見，公民社會的內涵有著不同的詮釋視角，目前尚無權威性統一的概念界定。在這里，筆者傾向于“三分法”下的公民社會概念，即公民社會是獨立政治國家之外并與之相對應的所有民間組織或民間關系的總和，是介于國家與市場之間的“第三部門”。從當代中國社會變遷進程及現實社會情境來看，公民社會是指在社會主義市場經濟基礎之上的非政治性的社會關系領域，它的功能價值與內涵指向對于形塑公平正義、民主法治的現代國家意義重大。

制度經濟學認為，經濟行為體在特定的環境下從事著各自經濟活動，各種經濟行為主體具有理性，他們在制度允許的條件下實現自身利益最大化。無規矩不成方圓，無約束的競爭行為勢必引發不合理行為，從而增加交際成本。而作為一種游戲規則的制度，恰恰滿足了維持社會秩序，約束行為主體行動的社會需求，制度的關鍵功能在于協調政治行為體的行動及確保理性的政治行為。馬爾科姆·盧瑟福認為，制度是行為的規則，詳細規定了具體環境中的行為，一般被社會群體成員所接受，它主要靠自我或外部權威來實施。制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造[4](P35)。按照歷史唯物主義觀點，經濟基礎決定上層建筑，作為上層建筑范疇的制度，始終處于不斷變化發展之中。制度供給就是在制度變遷需求的情況下產生，始終遵循“制度需求—制度供給”規律。也就是說，如果既定制度下的社會經濟想要始終維持不斷增長的活力狀態，就必須要不斷進行制度創新，為滿足社會經濟發展要求提供相應的制度資源支撐。新制度經濟學者斯諾認為，制度由“憲法、法令、產權等正式的法規和道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則等非正式約束兩大部分組成?！盵5](P3)因此，社會制度供給主要是指政府用以約束和規范民間組織活動的所有正式或非正式的準則，包括正式制度，即法律法規，和非正式制度，即道德、禁忌、習慣、傳統和行為準則等?；诖?，制度大體上可以分為兩種類型：一種是易變動的制度，這是“約束特定行為模式和關系的一套行為規則”[6]，它包括各級政府法律法規及部門規章；另一種是穩定性較強的制度，它主要是指憲法、基本國策、行為道德、倫理規范等。

二、公民社會發展制度環境分析

公民社會的興起與發展，對推動我國社會經濟發展，提供公共服務，制約國家權力，推進民主政治大有裨益。但其在發展過程中也面臨著制度供給主體單一、制度供給滯后、制度供給較封閉等問題。因此，有必要從制度層面著手，提供有效制度供給以形塑政府行為、培養公民意識、提升公民社會汲取社會資源能力，從而實現“強國家—強社會”的現代化社會結構。

（一）制度供給主體單一、行政化色彩濃厚

與西方國家先有公民社會，后有民主國家不同，中國的政治發展邏輯則是先建立政治國家，然后培育公民社會。這就決定了兩者制度供給主體的不同，西方制度供給主要來自政府、非政府組織和個人。而在我國，制度供給幾乎都是由政府提供，在制度供給過程中很難看見社會團體及個人的影子。這樣就會出現“在給定同樣參與者的情況下，制度安排的成本可能最小，因為每個參加者都受制于政府的強制權力，不管他有多少不愿意，他都不可能選擇退出。因而政府的強制方案可能會產生極高的利益，政府可能利用其強制力，強制實現一個由任何自愿的談判所不可能實現的方案”[7]的情況。雖然我國對公民社會做出了宏觀的制度安排，但在制度設計和制度運行方面缺乏細化與量化，國家對公民社會的性質和地位還存在明顯的分歧與不足，因而這樣的制度供給致使我國公民社會組織的行政化色彩濃厚。主要體現以下幾個方面：其一，在政策法規取向上。政策取向多為選擇性的鼓勵和限制相結合，監管體制以限制和控制為主，登記管理實行雙重許可制度等。這樣的制度環境使公民社會陷入兩難境地，極大損害了公民社會的自治性和獨立性。其二，在管理方式上，業務主管部門對民間組織的人事、財務、活動等各方面工作進行干預式管理，對民間組織的重大活動實行請示報告制度和年度檢查制度，嚴重削弱其自主發展空間。

（二）制度供給滯后、參與渠道不暢

制度供給滯后是指制度供給滯后于制度需求的狀態。制度供給是由制度的非均衡狀態引起的。當現有的制度安排或制度結構不能滿足群眾的政治參與訴求時，群眾就會試圖設法改變這種非均衡狀態，此時需要制度主體提供更多的制度安排。如果這種需求的動機得不到滿足，人們就會在非常規化的參與渠道中尋求情緒釋放，必然會外化一些群眾政治不服從行為，造成政治系統的紊亂。由于公民社會核心制度的缺失、制度結構混亂、制度設計不合理等因素，因而我國公民社會發展存在著制度真空地帶。主要表現為：一是缺乏管理民間組織的一般性法規，目前我國管理民間組織所依據的多為行政法規或部門規章。二是現行法規缺乏針對性和可操作性，在制度設計方面缺乏具體的實施細則和應有的程序機制，造成相當一部分民間組織的管理條例“內容復雜，透明度低，了解困難”、“技術細節粗糙，內容籠統模糊，適用困難”[8]的景觀和面相。

隨著我國市場經濟的發展，社會結構和利益格局不斷分化重組。公民社會的興起與公民意識的增強，促使越來越多的公民希望通過各種途徑參與或者影響國家政策法規的制定。如果公民的利益訴求不能通過常規化的制度渠道輸入到決策系統時，會導致制度系統輸出失效，進而沖擊現行的制度體系。我國現行制度安排為民間組織提供了相對狹窄的參與渠道，主要是為業務主管單位提供建議和要求，加之公眾與政府對民間組織政治參與的不信任、政治參與程序及技術的匱乏，容易形成一個“沒有渠道——找關系，依賴關系——輕視程序、規則和制度建設”[9](P78)的惡性循環，嚴重削弱民間組織在群眾中的公信力和認同感，阻礙民間組織參與渠道的拓展和公民社會的壯大。

（三）制度供給較封閉、公民參與度低

西方國家的制度演變一般表現為“由一個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的”自下而上的需求誘發型制度變遷。而我國大多數的制度供給則是由“政府命令和法律引入實行”的自上而下的強制性制度變遷[6]?！袄S坦式”的國家權力擁有豐富的資源和力量，通常借助強制性手段來決定制度供給的方向、內容、形式，這雖極大地縮短制度變遷進程，降低時間成本和社會成本。但這樣供給的制度大多是封閉性、單向的，而且制度供給主體與需求主體在對制度安排的成本與收益的預期值上往往具有不對稱性，如果制度的變遷與創新受到制度需求主體的歡迎，但卻與政府主體的利益目標不一致，那么制度創新就會受到障礙，進而增加摩擦成本，社會就可能出現紊亂現象。同時，政府在制度設計過程中，往往閉門造車，缺乏與群眾的有效互動，從而降低了公民對政治參與收益的期望和制度供給效果的認可度，勢必增加制度在推行過程中的實施成本。以作為公民直接參與的制度安排——聽證制度為例。從目前我國聽證制度的運行情況來看，由于聽證會所討論的議題通常涉及公民的切身利益，因而我國公民關注和參與程度較高。但是聽證會的舉辦、議題內容、參與人數等通常由政府主導，聽證效果、聽證議題、聽證信息在相當程度上取決于政府行為及信息公開，公民往往處于被動地位。因此，許多公民對目前聽證會及聽證效果認可度不高，極大地淡化了公民對制度供給收益的期望和熱情。

三、破解公民社會發展制度困境的意見

我國公民社會所面臨的制度困境，反映了公民社會自身成長發展過程中的狀況，交織著鼓勵與限制的背反現象。隨著市場經濟和民主政治的發展，公民社會的興起與壯大有助于推進民主政治進程和市場經濟的健康發展。但是，我國現存的制度環境在許多方面由于時間間隔和地理區隔難以適應其進一步發展的需要，因此，政府必須要進行相應的制度變遷與供給，通過科學的制度供給來實現國家與社會的良性互動。

（一）主體多元化，鼓勵制度創新

在制度市場里，制度的供給和發展存在著需求主體和供給主體之間的互動關系。制度市場的需求主體由制度的消費者(需求者)群體構成，制度市場的主要供給主體則是國家及其各級政府部門[10]。我國制度供給主體比較單一，且以供給主導型制度變遷模式為主，政府是制度供給的決策者，但非政府主體對制度創新的需求及態度也是制度供給主體需要認真考察的重要變量，我們應高度重視非政府組織和個人在制度供給中的地位與價值。民間組織通過參與社會管理活動，不僅有利于推動社會經濟發展，提供廣泛的公共服務，也有利于維護公民權利，參與公共決策。公民社會作為政府的助手和中間體，從事一些政府無力涉及的領域，向政府及時傳達公眾利益訴求，為政府出謀劃策，提出相應的制度設計方案，增加了其與政府之間的互動，從而為制度供給與創新奠定良好的基礎。創新是國家與社會發展進步的靈魂。我們只有在實現主體多元化的基礎上，鼓勵制度科學創新，才能更好地健全制度供給體系。一是，轉變思維方式和工作機制。創新是一項復雜性的系統工程，需要豐富的知識積淀。各級政府應成立制度創新獎和專項基金，建立專家審核小組和學者評議機制，采用數據模型、頭腦風暴法等先進的創新方法，為轉變政府治理方式和實現善政理念提供智力支持。二是，實現強制性制度供給與誘發性制度供給的有機結合。強制性制度供給雖然極大地降低制度供給時間成本，在一定程度上對我國的發展具有積極意義。但誘致性制度供給模式才是符合制度市場規律的最佳選擇。我們應當適時引入誘發性制度供給模式，弱化強制性制度供給模式在經濟發展、公共服務等方面的作用，平衡制度供給與制度需求之間的關系。

（二）制度系統內外互動，優化投入產出比

完善的制度供給體制有助于培育良性發展的公民社會，更有利于在一個科學合理的制度供給系統中實現社會有機體各要素的優化升級，從而實現國家、社會、公民的良性互動。制度供給要保持制度系統內外互動，及時提供有效制度，降低制度供給成本，優化投入產出比，實現帕累托最優。應做好以下三個方面的工作：首先，制度供給主體要科學設計制度和建立強有力的監管機制。當事物各部分以最優的方式組合成整體時，整體結構的功能就會大于各部分功能，達到最大值。制度安排的科學設計及合理安排有助于提高制度收益率和制度供給效率，改變制度供給滯后的不利局面。政府應在制度實施階段進行強有力的監督，對制度實施過程加以嚴格的監管、監控，以法律形式“硬約束”地方政府的實施過程，確保各種法律規章得到及時貫徹。其次，政府應建立健全制度供給反饋機制。制度供給反饋機制作為制度形成過程的終結階段，意味著制度供給的結束。作為制度直接“受益者”的公民和社會組織應對制度的實施及其效果進行監督、評估、反饋，向制度供給主體及時傳遞制度運行情況，便于其對制度中的不足與缺陷及時作出調整、修補，從而實現新舊制度之間的更替及優化。最后，民間組織要爭取自身生存與發展的制度空間。公民社會的成長與發展除了要突破既定制度空間的制約，爭取有效的制度供給作為支撐之外，應以積極、主動、自信的姿態參與社會實踐，通過自身的獨特優勢和實際行動博取公民和政府的信任，及時有效反應民意訴求，擴寬公民利益表達和參與政策制定的制度管道，適時改變發展過程中所面臨的制度環境困境，推動制度的供給與變遷，使社會制度供給及時有效、科學合理，實現公民社會和制度供給的互動，奏出國家和社會的諧曲。

（三）拓寬利益表達渠道，發展合作主義公民社會

公民社會是一個場域，即各種社會力量和利益集團互相競爭和合作的領域。公民社會為公民利益表達、政治參與提供了形式多樣的輸出平臺，這有利于消解下層的矛盾點和對政治系統的壓力點。由于改革開放歷史條件的局限性，我國在推動經濟體制改革的過程中，并沒有及時有效地推動公民社會發展，致使我國公民社會自主性與獨立性差，發展成熟度低，其功能和結構相對單一。因此政府必須修改或廢除不合時宜的體制機制，淡化政府和民眾對公民社會的不信任，減少直接干預和監管力度等“圍攻”行為，減少對民間組織自身的人事任免、活動審查、經費控制等“堵截”活動。市場經濟的發展，導致我國社會利益格局不斷分化，社會結構逐漸呈現出異質化，公民以原子化狀態游離在國家與社會之間。由獨立的公民個人基于共同的經濟利益和價值觀念自愿參與的民間組織所構成的公民社會，應成為表達公民利益和意愿的“傳聲筒”，將量子化的個人吸引到制度管道之中，促進國家與公民上下互動，推進民主進程。鑒于中國現有的政治體制和社會轉型時期的復雜性，合作主義式公民社會不失為優化公民利益表達渠道的最佳路徑。即“政府為了整合不同的利益集團，建立起由政府控制與支持的法團，來代表不同的利益集團，這種法團一開始都是政府的“派出所”，一方面，法團始終處于國家的有效控制之中；另一方面，國家法團組織進一步發展下去，就蛻變成社會法團，實現公民社團的軟著陸?！盵11](P16)通過合作主義路徑，公民社會組織將會贏取政府和民眾的認同與支持，提升其公信力和影響力，進而強化社會基礎，實現政治價值的共識。

[1]黑格爾.法哲學原理[M].北京：商務印書館,1961.

[2]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社,1965.

[3]何增科.市民社會：民主的希望還是偶像[J].中國社會科學季刊(香港),1998(春季卷22).

[4](德)柯武剛,史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].韓朝華,譯,北京：商務印書館,2000.

[5](美)道格拉斯·C·諾斯.制度變遷與經濟績效[M].劉守英,譯,上海：三聯書店,1994.

[6]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷和強制性變遷[J].卡托雜志(美),1989(春夏季號).

[7]姚莉.論和諧社會的構建與地方政府制度供給機制的變革[J].理論界,2007(01).

[8]朱曉明.中國民間組織生存發展的法律環境研究[J].浙江社會科學,2004(03).

[9]王名.中國民間組織30年[M].北京：社會科學文獻出版社,2008.

[10]蔣永福,王株梅.論圖書館制度[J].中國圖書館學報，2005(2).

[11]蕭功秦.超越左右激進主義[M].杭州：浙江大學出版社,2012.

（責任編輯：朱 斌）

The Study of the Dilemma in the Development of Civil Society from the Perspective of System Supply

TIAN Qi-zhan
(University Of Electronic Science and Technology of China，Chengdu,611731，China)

As an important element ofmodern social organism,the civil society promotes the development of China's society and economy,provides public services,restricts the state power and promotes democracy,meanwhile the development process of the civil society is also faced withmany other issues such as inadequate system supply,weak civil awareness and small size of social organizations.In order to establish the balanced relationship between the state and the civil society,promote the healthy developmentof civil society,the efficiency of system supplymust be improved.

civil society;system environment;system supply

C911

A

123（2015）03-0079-05

2015-05-22

田啟戰(1990－)，男，河南商丘人，電子科技大學馬克思主義教育學院，碩士。研究方向：中國政黨政治。