地方財政視角下的農民市民化成本

王敬堯 葉 成

(華中師范大學 政治學研究院， 湖北 武漢 430079； 中華人民共和國武漢海事局， 湖北 武漢 430014)

地方財政視角下的農民市民化成本

王敬堯 葉 成

(華中師范大學 政治學研究院， 湖北 武漢 430079； 中華人民共和國武漢海事局， 湖北 武漢 430014)

中國城市化的核心在于進城農民的市民化，而農民市民化的關鍵是城市基本公共服務的均等化，而公共服務又必然涉及相應的財政支出。為合理有序地推進城市化進程，有必要對城市地方政府相應的財政成本進行測算。本文在現有研究的基礎上，根據城市區域劃分和規模大小分別測算不同地區大中型城市各項基本公共服務的年人均財政投入，并以之推算出2014年—2020年農民市民化的地方財政成本增量、流量和總量。由于農民市民化財政成本具有動態累積性，并非一次性支付，在達到穩定狀態前必然導致地方財政壓力會逐年遞增，為緩解資金來源問題，僅靠土地轉讓的一次性收入必不可取，應建立統籌人口、土地和財政政策的“人—地—財”掛鉤機制，緩解城市化進程中的財政成本壓力。

農民市民化； 基本公共服務； 地方財政成本； 成本流量

一、引言

中國的城市化在促進經濟增長、統籌城鄉發展方面發揮了巨大的作用。2005年世界銀行報告指出，農民從農村流向城市，從農業流向其他行業，在極大程度上推動了城鄉經濟的共同發展①。我國進城務工農民廣泛分布于社會的各個領域，是實現城市帶動農村、工業帶動農業的有效載體，為我國社會經濟和城市發展做出了重要的貢獻。然而，這一龐大的社會群體卻是生活在城市邊緣的弱勢群體，工作方面無法享受就業保障，只能從事那些苦活累活臟活，薪酬待遇普遍偏低，還不時出現工資無法按時發放的情況；生活方面難以獲得與本地市民同等的養老、醫療、住房等保障，生活狀況艱苦，居住條件簡陋；教育方面自身不僅被認為素質低下，其子女也難以進入公立學校享受公共教育資源。這些數量龐大的進城務工農民如果長期游走于城鄉之間，不能及時實現完全市民化并獲得當地戶籍，不但會影響我國城市化、工業化和現代化的順利實施，而且很有可能將成為影響社會安定和諧的重要隱患。

中國的城市化并非一般意義上的城市化，與發達國家的城市化相比，“半城市化”現象異常突出。當前我國城市化進程已進入高速發展期，面臨的問題主要集中在兩個方面，一是人口城市化滯后于土地城市化，二是戶籍人口城市化滯后于常住人口城市化。中共十八大報告指出要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”；2013年中央經濟工作會議進一步提出，要把有序推進農民市民化這一任務抓實抓好；同年中央城鎮化工作會議將農民市民化作為城鎮化的首要任務?！秶倚滦统鞘谢巹?2014-2020年)》明確提出，到2020年“常住人口城市化率達到60%左右，戶籍人口城市化率達到45%左右”。2013年我國常住人口城市化率為53.7%，戶籍人口城市化率只有36%，這意味著到2020年，未來7年約有1.26億農村人口轉化為城鎮戶籍人口。城市化的核心是人的城市化，也就是進城農民的市民化，最重要的是解決農民進入城市后的身份戶籍轉變問題。一紙戶籍證明為何如此重要？其代表著進城農民與當地市民在公共服務、社會福利等方面享受同等待遇，可見農民市民化的關鍵就是基本公共服務的均等化，遠非戶籍的一轉了之那么簡單。作為基本公共服務的提供者，地方政府需要多少財政資金以應對不可逆城市化趨勢中的農民市民化是一個不可忽視的問題，對于社會穩定發展和解決“三農問題”具有重要現實意義。

從理論上來看，盡管農民市民化需要大量資金投入已成為一個共識，但對具體成本數額的相關研究卻并不多見，即便在已有研究成果中，不同學者對農民市民化的成本估算也各不相同。陳廣桂2004年的研究認為超大城市、大中型城市和小城市(鎮)的市民化邊際成本分別為2萬元、1萬元與0.5萬元②；中國科學院可持續發展戰略研究組2005年的研究結果認為新增一個城市人口的最低投入為2.5萬元③；建設部調研組2006年報告顯示每新增一個城市人口，小城市需2萬元、中等城市需3萬元、大城市需6萬元、特大城市需10萬元④；張國勝2009年按照區域和代際劃分，認為沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的成本分別約為10萬元與9萬元，內陸地區的第一代農民工與第二代農民工市民化的成本分別約為6萬元與5萬元⑤；國務院發展研究中心課題組根據鄭州、重慶、嘉興、武漢四城統計，依照2010年的物價水平推斷農民工市民化的成本支出約在8萬元左右⑥；中國社科院2012年的調查結果顯示農民工市民化的人均成本為10萬元⑦。

觀察這些研究成果可以發現兩個顯著特點，一是傾向于從宏觀角度按研究當期成本測算出農民市民化的人均總成本，二是不同時期的研究結果隨著時間推移出現了大幅度的增加。這表明不同時期的市民化成本存在差異，市民化成本具有明顯的動態累積性，按某個年份的當期成本簡單疊加必然會導致不同時期測算的總成本產生不必要的誤差。研究結果的各不相同還在于對市民化成本尚無明確定義，導致主體視角有別、模型指標各異。針對這些問題。本文試圖從地方政府的視角，利用基本公共服務的財政支出數據測算市民化成本的增量、流量和總量，最大程度上得到較為精確的結果，為進一步推動城市化和戶籍、土地、財政制度改革提供可靠的依據。

二、市民化成本內涵辨析

為了眾多的農村轉移人口能有效融入城市生活，必然需要政府在公共服務的供應方面加大財政投入，由于目前對市民化成本的分攤機制、評估對象、測算角度、影響因素等方面尚不存在統一的觀點，導致不同研究小組在對財政成本進行測算時結果存在一定差異，因而有必要建立一套具有說服力的測算體系，更精確地進行成本預算。對此需要從承擔對象、研究范圍和數據形式三個角度對市民化成本的內涵進行限定，為準確測算成本數據定下理論標準。

(一)政府、企業和個人的成本分攤

勞動力的遷移包含兩個過程，首先是遷移者從遷出地轉移出去，接著是這些遷移者在遷入地居住下來。除了國際非法的勞動力流動外，大多數遷移都是同時完成這兩個過程⑧。但我國的農民市民化過程存在明顯的斷層，首先是非農化，即農民向農民工的轉變，其次是市民化，即農民工向市民的轉變。一般來說，農民市民化的成本發生在農民成為農民工進入城市后，基本上是現有城市市民生活水平的個人投入與政府提供必要的公共服務投入之和。申兵將農民市民化成本理解為原本只覆蓋本地戶籍居民的基本公共服務擴展到農民工并保障其特殊權益需要的額外投入⑨。張國勝、陳瑛將市民化的社會成本分為私人成本和外部成本，認為應一方面通過“內部化”的機制變革盡可能使農民工承擔各自應該承擔的成本，另一方面推動公共財政承擔不能內部化的外部成本⑩。諶新民、周文良認為城市化的成本不能也不應該完全由政府或轉移人口個人或企業一方獨自承擔，要基于中央政府、地方政府、個人、企業在人口城市化進程中的收益來決定各自所承擔的比例。

可見，市民化成本可以分解為私人消費成本和公共福利成本，私人消費成本主要指的是農民工個人為在城市生活所支付的生活費用，公共福利成本則由地方政府、企業和個人共同分攤，其中地方政府主要負責相應基本公共服務的財政支出，也就是農民市民化的地方財政成本，而農民工所在企業承擔相應的的養老保險、醫療保險等社會保險資金，農民工個人支付社會保障、城市保障性住房等相關費用。

(二)城市區域和規模的成本承擔

城市化是全球性的經濟社會演變過程，是人類社會發展的必然趨勢，也是各國實現現代化和工業化的必然途徑。在我國“城市化”與“城鎮化”兩個名詞往往共同使用，與國外城市化概念不同，城鎮化屬于典型的中國特有名詞，不少學者認為中國的城市化與外國一般而言的城市化不同，鑒于20世紀80年代中國改革開放初期城市化起步階段以農村人口向小城鎮轉移和集中為主，城鎮化似乎更能體現這一特征，為了顯示這種特殊性，有學者把“Urbanization”譯為“城鎮化”并廣泛應用開來。我國官方文件中首次出現“城鎮化”一詞則是在2001年3月公布的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，該文件第一次提出“要不失時機地實施城鎮化戰略”。官方的相關文獻中，城鎮化的出現頻率盡管明顯大于城市化，但這兩個概念經?；煊?。仔細分析《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》可以發現，其中第五篇第二十章的題目是“積極穩妥推進城鎮化”，核心內容表述為“優化城市化布局和形態，加強城鎮化管理，不斷提升城鎮化的質量和水平”，同時第一節又以“構建城市化戰略格局”為題目。城市化與城鎮化僅一字之差，要討論他們之間的不同意義，并非咬文嚼字，而是關系到我國農民市民化路徑的方向選擇，正確判斷農村剩余勞動力轉移的主要目標是城市還是城鎮是研究農民市民化成本的前提。

我國目前對于不同規模的城市實行有區別、有分類的戶籍政策，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。盡管小城鎮的戶籍已基本對農村居民開放，可效果并不明顯，一方面是因為目前小城鎮和部分中小城市缺少產業支撐、就業和創業機會無法與大中型城市相比，同時大中型城市的基礎設施更完備，公共服務更完善，對希望進城的農民吸引力更強，這導致我國外出農民工主要流向大中型城市，轉化為當地市民的意愿也更為強烈。2013年在全國地級以上大中型城市就業的農民工占63.9%，其中直轄市占8.5%，省會城市占22.0%，地級市占33.4%。與2001年相比，在地級以上城市就業的農民工比重增加了6.7%，在小城鎮和其他地區就業的農民工比重則由42.8%降到了36.1%(如圖1所示)。另一方面，近年來出臺的惠農政策使農業戶籍擁有者可以得到承包地的各種補貼和土地流轉、增值收益，隨著城鄉居民社會養老保險以及異地高考等政策的實施，小城鎮和農村間存在于養老、子女教育等方面的城鄉差別正日益縮小，對于本地農民工而言，小城鎮的公共服務相較農村并不具備很大的優勢，導致小城鎮并非農業轉移人口的主要目標。以上兩種現象的結果是市民化財政成本壓力主要集中在大中型城市，因而在測算市民化地方財政成本時應將大中型城市作為主要觀察對象。

作為基本公共服務水平的重要衡量指標，居民滿意度受當地經濟發展水平的影響較大，經濟越發達，當地居民對同樣公共服務的滿意程度越低，這意味著為達到基本公共服務均等化的目標，經濟發達地區需要更高的財政投入。我國幅員遼闊，按區域劃分可分為東部、中部和西部三大地區，各地區經濟發展水平各異，同時由于經濟的集聚效應，城市規模大小的不同導致大型城市(一般為直轄市、省會城市和其他副省級市)與中型城市(一般為地級市)的經濟水平也存在巨大差異，以山東省為例，《2013中國城市統計年鑒》顯示2012年青島全市人均GRP為82680元，而日照市人均GRP為47851元，僅為同期青島市的57.9%。由于地區發展的不平衡和城市規模的差異性，農民市民化財政成本在不同城市間差異明顯，進行具體測算時有必要按區域與規模對城市進行分類，細化不同類型城市的財政成本差異，從而做到因地制宜、有的放矢。

圖1 按城市規模劃分的外出農民工構成數據來源：根據歷年全國農民工監測調查報告相關數據整理

(三)總量、流量和增量成本

現有的研究在測算市民化成本時有意無意地忽略了各個時期成本的變化情況，按當期所得數據乘以一定年限得出市民化人均總成本。但是成本流量和成本總量的關系并非如此簡單，首先，由于利率、通脹等不穩定因素的影響，各年的成本流量必然存在差異；其次不同公共服務的供給年份也各不相同，如基礎教育服務主要集中在義務教育階段，社會保障和就業服務的提供期從參加工作開始一直到退休，醫療衛生服務更是貫穿人的一生。因而在測算市民化成本的流量和總量時為了得到較為精確的結果，需要將各項基本公共服務成本進行一定的組合、分解、再組合，即在測算當年各項公共服務財政成本的基礎上組合為當年市民化地方財政成本流量，接著將其分解為單項服務成本后，按不同服務不同供給年限和不同時期不同供給成本的原則再次組合為市民化地方財政成本總量。

中國的城市化率自改革開放以來，特別是進入新世紀后，一直處于高速發展時期，從1978年的17.9%到2000年的36.2%，再到2013年的53.7%，已經有大量的農村人口涌入城市轉化為城市人口，可見的未來必然有更多的農業轉移人口。由于地方政府對市民化成本并非一次性支付且每年都有一批新的農業人口轉化為城市人口，因而市民化財政成本流量由兩部分組成，一是向已經市民化的原農業轉移人口投入的財政固有成本，即成本存量；二是向當期新轉化的市民投入的財政資金，即成本增量。根據現有數據可以大致判斷市民化的財政固有成本，而合理推算未來市民化的財政成本增量就是本文意圖解決的問題。

三、市民化地方財政成本測算

在明確市民化成本研究對象的基礎上，就可以從微觀角度按照城市區域和規模對農民市民化的地方財政成本分別進行量化分析，通過建立農民市民化成本測算模型，結合相關數據按增量、流量和總量分別預估2014—2020年我國農民市民化的地方財政成本，明確“需要多少錢”，以方便各級地方政府對如火如荼的城市化進行充分準備，從財政資金上做到有的放矢。

(一)模型構建

在測算市民化的地方財政成本之前，首先要明確一個概念，即我們所指的“市”到底范圍有多大？從歷史上看，西方城市以自治和貿易為發展先決條件，而中國是建立在農耕社會基礎上的中央集權制國家，當前中國的“市”作為一個行政單位往往包含著市轄區及下屬的縣級市、縣、鎮和鄉村，大部分的統計資料也是以這種廣義的概念進行數據收集。我們現在所指的市民化中的“市”則是表示各級行政區的城區部分，因而在收集數據進行計算時有必要將一般意義上的全市數據和市轄區數據進行分辨。

基于以上分析，我們可以構建如下測算模型：

其中，c為農民市民化年人均財政成本，ci為市轄區單項基本公共服務年人均財政成本，Ci為全市單項基本公共服務年財政支出，r為市轄區基本公共服務財政支出占全市基本公共服務財政支出的比重，R為市轄區年平均人口，F1為市轄區地方財政一般預算內支出，F2為全市地方財政一般預算內支出。

(二)指標選取

考慮到區域劃分和城市規模對城市基本公共服務財政成本的影響，本文首先按地區在東、中、西部選取了山東省、河南省和廣西壯族自治區作為代表性省份，這是因為《2013年中國區域經濟統計年鑒》顯示2012年各地區的人均GDP為東部57722元、中部32427元、西部31357元，同期山東、河南和廣西的人均GDP為51768元、31499元和27952元，較為接近本地區平均水平，具有一定的代表性。每個省選取了一個省會城市或副省級城市作為大城市的代表(山東省為青島市，河南省為鄭州市，廣西壯族自治區為南寧市)，選取了兩個地級市(山東省為濟寧市和日照市，河南省為洛陽市和鶴壁市，廣西壯族自治區為北海市和玉林市)作為中型城市的代表。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出“基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務”，在地方財政一般預算內支出中，基本公共服務財政支出主要包括教育支出、醫療衛生支出、一般性公共服務支出、社會保障和就業支出、文化體育與傳媒支出和住房保障支出六項，目前各地農民工在享受以上幾項公共服務方面與當地市民存在較大差距。我國農民工子女中僅有少量隨父母進城，絕大多數屬于留守兒童。國家雖然要求各地政府將農民工子女納入公辦義務教育體系，但仍有相當多的農民工隨遷子女只能就讀于農民工子弟學校，這些子弟學校多數得不到地方公共財政支持，只能靠收費維持運轉。醫療衛生方面，當前農民工尚沒有被納入城市醫療救助范圍，無法享受與城市居民相同的公共衛生和基本醫療服務?！?013年農民工監測調查報告》顯示當年雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，雖然比例逐年提高，但社會保障覆蓋面依然過低。文化體育方面，農民工很少享受到圖書館、體育館等公共設施帶來的便利?！?013年農民工監測調查報告》發現農民工得到雇主或單位提供免費住宿的比重為46.9%，相較上年下降2.6個百分點；從雇主或單位得到住房補貼的農民工比重為8.2%，相較上年下降1個百分點；在務工地自購房的農民工僅占0.9%。公共財政收支項目中住房保障包括保障性住房、廉租住房、棚戶區改造等，目前城市的經適房、廉租房等僅對城市居民開放，農民工尚游離于住房保障體系之外。地方財政在農民市民化過程中需要為以上公共服務項目提供必要的資金投入，也就是市民化地方財政成本的主要組成部分。

(三)數據來源

表1中的數據為2012年所選各市的單項基本公共服務財政支出，統計口徑為全市數據，包括市轄區和下轄的縣級市、縣、鎮和鄉村，本文的市民化財政成本指的是農民移入城區的財政成本，因而應將各項基本服務的財政支出進行處理從而得出投入到城區的基本公共服務財政支出。表2給出了各個城市市轄區和全市的地方財政一般預算內支出，據此可以算出市轄區地方財政一般預算支出占全市的比重，以之作為市轄區基本公共服務財政支出占全市基本公共服務財政支出的比率r的替代變量。

(四)測算結果

將相應數據帶入測算模型可以發現不同區域和城市規模之間，農民市民化的地方財政人均年成本存在較大差異。以2012年數據為基數，各市農民市民化人均地方財政年成本為東部地區大型城市7589元，中型城市6774元；中部地區大型城市7380元，中型城市4986元；西部地區大型城市2892元，中型城市2089元，具體數據見表3所示?？梢钥闯?，西部地區市民化財政成本明顯低于東、中部地區，同一地區內東、西部大型城市和中型城市的市民化財政成本差距不大，而中部地區不同規模城市的市民化財政成本存在顯著差距。

表1 2012年各市基本公共服務財政支出(萬元)

數據來源：《2013年山東省統計年鑒》、《2013年河南省統計年鑒》、《2013年廣西壯族自治區統計年鑒》

表2 2012年各市相關數據

數據來源：《2013年中國城市統計年鑒》

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》明確提出到2020年“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右”。2013年我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率僅為36%，同期我國人口總數為136072萬，其中城市戶籍人口數為48985萬，若假設2020年我國人口數達到136800萬，這意味著未來7年約有1.26億農村戶籍人口轉化為城鎮戶籍人口，平均每年要完成1800萬農民的市民化?！?012年全國農民工監測調查報告》顯示，2012年在東部地區務工的農民工16980萬人，占農民工總量的64.7%；在中部地區務工的農民工4706萬人，占農民工總量的17.9%；在西部地區務工的農民工4479萬人，占農民工總量的17.1%。從外出農民工就業的地點看，在直轄市務工的占10%，在省會城市務工的占20.1%，在地級市務工的占34.9%，在縣級市務工的占23.6%。2012年農民工在不同區域、不同規模城市的分布比率如表4所示，據此預計2014年需要完成市民化的農民工人數約為東部大型城市351萬、東部中型城市407萬、中部大型城市97萬、中部中型城市112萬、西部大型城市92萬、西部中型城市108萬。

表3 2012年各市農民市民化的人均地方財政成本(元)

表4 2012年農民工流向分布

數據來源：根據《2012年全國農民工監測調查報告》相關數據整理

由于市民化成本的動態累積性，在推算2014年市民化財政成本時需要考慮到通貨膨脹的影響?！?013年中國統計年鑒》顯示2012年我國居民消費價格指數CPI為579.5(設1978年為100)，2011年為565.0，根據CPI可以算出我國2012年通脹率約為2.6%，假定至2020年我國通脹率保持在這一水平，可以算出2014年我國大中型城市農民市民化的地方財政成本增量為756.53億元。

(五)成本流量與總量

為簡化計算，我們對市民化農民工做出以下假定：(1)農民工市民化當期的年齡設定為30歲。(2)每個農民工撫養1個子女，且其子女在市民化當期達到義務教育年齡(6歲)。(3)退休年齡為平均退休年齡55歲，壽命為平均人口壽命73歲?；谝陨霞俣?，我們可以看到一個農民在市民化后最少可以享受以下基本公共服務：9年的子女義務教育服務，25年的社會保障和就業服務，43年的醫療、文化體育與傳媒、住房保障以及一般性公共服務。由于我國城市化快速發展的時間尚短，前期已經市民化的農民基本都處于享受基本公共服務的階段，這也意味著地方政府需要為之支付相應的財政成本。

2000年我國戶籍人口城市化率約為24.7%，城市戶籍人口數為31305萬，2000年到2013年城市戶籍人口增長17680萬。排除人口自然增長率(人口出生率減去人口死亡率)的影響(按平均0.5%計算)，2000年到2013年約有1.5億農民完成市民化，按表4數據可以推算出其分布為東部大型城市2925萬，東部中型城市3390萬，中部大型城市810萬，中部中型城市930萬，西部大型城市765萬，西部中型城市900萬。僅考慮這1.5億農業人口轉化的市民，加入通脹率的影響可算出2014年市民化地方財政成本存量約為6302.26億元，同年市民化地方財政成本流量為7058.79億元。由于市民化財政成本屬于逐年支出，若每年有相同數量的農民完成市民化，從2014年開始計算，可以發現每年的成本呈累積遞增。按此判斷，不考慮通脹、利率等因素的影響，為達到《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的目標，預計2020年我國地方財政為農民市民化支出的成本約為11597.97億元，2014年到2020年的地方財政總成本約為65298.66億元。

《2014年中國統計年鑒》的數據顯示，2013年地方公共財政收入為69011.16億元，公共財政收入增長速度為10.2%，若消除通脹率的影響，公共財政實際增長速度為7.6%。按此計算，2014年地方公共財政收入可以達到74256.01億元，2020年此數據約為115240.53億元，我國為應付農民市民化的地方財政支出占地方財政收入的比重將由2014年的9.50%提升至10.06%。在營改增逐步擴大范圍、房產稅遲遲難以問世、土地財政日益受到質疑的背景下，地方財政收入在可預見的將來要想保持當前增長速度不容樂觀。由于我國城市化進程在一定時期內將持續進行，不會發生太大的變化，可以肯定的是2020年后地方財政的相關支出仍會處于遞增狀態，直到最初一批市民化的農民不再享受基本公共服務的時候達到穩定并逐漸回落，這意味著未來幾十年大中型城市的地方政府將面臨巨大的財政資金壓力，需要我們未雨綢繆，提前做好準備以應對這一難題。

四、結論與建議

城市化的核心是人的城市化，也就是農民市民化，而農民市民化的實質是公共服務均等化。實現農民市民化，從國外來看是世界各國的普遍現象和社會發展的根本要求，從國內來看則是擴大內需和經濟轉型的必然選擇。妥善解決大量農業轉移人口有效融入當地城市和平等享受公共服務，是我國未來城市化面臨的重大挑戰和突出障礙。當前我國的城市化進程正處于高速運行階段，農民工人口數量龐大，市民化成本居高不下，地方政府面臨的財政壓力在短時間內無法避免，合理有序地推進農民市民化將是一項長期而艱巨的任務。穩步推進農民市民化，需要中央和地方政府按照以人為本、政府主導、多方參與、統籌兼顧的原則，依托人口制度、土地制度和財政制度的綜合體制改革，三管齊下共同確保城市化和市民化在地方財政合理容納范圍內有效推進。

通過前文的分析，可以從數據上直觀地發現地方政府在面對農民市民化趨勢下巨大的財政壓力，在明確“需要多少錢”的基礎上，解決“錢從哪兒來”對各地政府來說更為迫切。作為制約城市化的重要約束性條件，人口、土地、財政相互影響，相互關聯(如圖2所示)，單獨針對一個方面的改革政策無法從整體上解決城市化進程中的市民化成本問題，建立統籌三者的宏觀改革方案也就成了必然選擇。如何解決城市化進程資金來源問題，僅靠“土地財政”獲取一次性收益顯然不可取，需要通過構建“人—地—財”循環體系，減輕地方財政對土地的依賴性，有效解決城市化進程中農民市民化、土地非農化及收入二元化這三大問題。

(一)建立“人—財”掛鉤機制，推進中小城鎮發展

人口和財政的矛盾在于公共服務需求與供給的不匹配，城市戶籍人口的增加意味著公共服務的增多和財政壓力的加重，大多數地方政府對解決外來農民工的落戶問題動力不足，重要原因在于他們認為當地農民工創造的大部分經濟收益已通過增值稅等方式被中央拿走，地方政府作為農民市民化財政成本的提供者，在基礎教育、醫療衛生、社會保險、就業培訓、住房保障等方面承擔主要責任，而從中獲得的財政收入不足以彌補所需支付的財政成本。中央政府需要對農民工流入集中、定居意愿強、外部效應大、資金壓力重的城市加大財政轉移支付補貼力度，建立“人—財”掛鉤機制，將當地人口規模和財政轉移支付規模掛鉤。具體而言即中央和省級財政設立農民工市民化的專項轉移支付，主要用于提供城市落戶農民的各項基本公共服務，依照“人多財增”的策略方針有效緩解兩者間的矛盾。

圖2 城市化與人口、土地、財政的相互關系

除了在財政政策方面開源，還需要對大中型城市市民化農業人口進行節流。相較于大中型城市，農業轉移人口定居小城鎮意愿較低的原因主要在于就業機會和公共服務方面的差異。一方面，由于集聚效應的缺乏，小城鎮對投資和人口的吸引力不足，無法創造足夠多的就業機會；另一方面，小城鎮公共服務的人均投資和運營成本比大中型城市更高，加上財政投入在各級城市間的不平衡，不同規模城鎮的公共服務水平存在較大差異，同時由于農村條件的大幅改善，小城鎮在相關方面的優勢也正在逐漸縮小。如何解決小城鎮所面臨的窘境，若采用單純的行政手段強行發展小城鎮，由于往往無法達到規模經濟，小城鎮要完善耗資很大的基本公共服務設施建設，人均成本明顯高于大中型城市，可能造成無謂的資源浪費。與其將財政資金平均地投入到所有的小城鎮，不如選擇部分發展前景良好的中小城鎮做出重點規劃，推動其步入大中型城市的行列，從而產生集聚效應，吸引外出的農業轉移人口，同時促進周邊小城鎮的共同發展，減緩大中型城市農民市民化壓力。

(二)明確“人—地”產權關系，加強資源有序配置

中國要素市場的區域性分割限制了勞動力、土地、資本等生產要素跨地區的自由流動，農民市民化意愿較強的城市往往也是經濟比較發達的城市，這些地區要安置轉移人口必然需要進行城市擴張，對土地的需求也水漲船高。國土資源部為解決我國農村存量建設用地遠高于城市建設用地的狀況，研究制定了名為“增減掛鉤”的土地政策，目的是為保證城市擴張所需的土地空間，在減少農村建設用地存量的同時使得建設用地總量不顯著增加，從而同時達到保護農村耕地保護和保障城市化用地供給的要求?！霸鰷p掛鉤”這一土地政策在各地統籌城鄉發展中起到了政策抓手的作用，保證了“保障城市發展空間、優化農村建設空間”土地思路的有效實施。土地要素就其天然屬性而言不可流動，而不同地區的土地價值存在較大差異，沿海大城市近郊土地價值遠遠高于內地土地是不爭的事實，這也制約了土地資源在全國范圍的順暢流轉。要解決人口與土地分離的問題，應通過確定統一的建設用地指標進行土地價值量化，解除區位影響并賦予其跨地區交易性，做到“地隨人走”，按占補平衡的原則統籌各地用地規劃，實現勞動力和土地資源的跨地區再配置，這將極大調動各地政府接納農民工落戶的積極性。

確地的基礎是確權，需要對現存農地進行清產核實，全面開展農村集體建設用地使用權的確權登記頒證，賦予農民明確、穩定、完整而有效的土地產權。在現有制度的框架內，明確土地產權的“責、權、利”，進一步弱化集體所有權，把占有權、使用權、收益權和處分權下放給農民，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度?！皥猿洲r村土地集體所有的前提下，促使農村土地承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”是當前推進農村土地制度改革的總體思路。實踐中應沿用“政策完善—布局試點—全面推進”的思路促進土地適度規模經營和集體建設用地平等入市，以土地產權制度改革為重心，通過明確農民產權主體地位、破除建設用地入市障礙、推進宅基地市場化流轉等，逐步解決當前農村土地制度中存在的主要問題，探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，使農村土地制度與新型城鎮化、農業現代化內洽，讓農民成為改革的積極參與者和真正受益者。

(三)減輕“財—地”依賴程度，完善財政收入結構

自1979年的《中外合資經營企業法》中提出了將場地使用權可作為中方投資或由合營企業向政府繳納使用費開始算起，土地有償使用制度經歷了三十多年的改革，土地收益大幅增加。1994年分稅制改革的結果之一就是土地出讓金收入全部劃歸地方政府，為地方政府獲取財政收入留下了巨大的操作空間。由于分稅制后地方政府存在的稅收局限以及中央和地方事權與財權的不對等，使得地方政府不得不尋求新的財政渠道獲得財政收入以彌補財政缺口。地方政府利用土地通過各種方式獲取收入的行為被稱為“土地財政”，狹義上的土地財政收入指的是土地出讓收入，廣義上則泛指政府所獲得的與土地或房地產業相關的一切收入，包括以土地出讓金為主的預算外收入，稅收收入和利用土地融資的地方債務性收入。土地出讓收入在地方財政收入中的份額逐年增大，2013年國有土地使用權出讓收入41249.52億元，同年地方財政收入為69011.16億元，土地出讓收入占地方財政收入的59.8%，土地已成為地方財政收入的主要來源。

首先，地方政府要擺脫對土地財政的依賴就必須要找到能填補其空白的資金來源，現有的觀點主要包括兩點，一是改變稅制結構，逐步建立以房產稅為主的持續性地方財政收入結構；二是發行地方融資債券，多元化資金來源渠道。不過也要看到，世界上所有國家對城市融資的還款來源無外乎公共基礎設施的使用收費和房產稅，而我國的城市運營機制限定了水價、電價、公交價格等多依靠補貼實現，無法完全實現市場化，也就不能達到還款的效果，這表明擴大房產稅征收范圍，確保地方財政收入已經是勢在必行。

其次，根據黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的意見，集體建設用地的入市必然對土地財政產生重大影響，不僅要推進財稅體制深化改革，還要做到完善農村土地征用制度、加大土地流轉資金投入和構建土地服務監管機制。

注釋

①World Bank.Integration of National Product and Factor Markets:Economic Benefits and Policy, Recommendations.No.31973,2005.

②陳廣桂:《房價、農民市民化成本與我國城市化》，《中國農村經濟》2004年第3期。

③中國科學院可持續發展戰略研究院：《2005中國可持續發展戰略報告》，北京: 科學出版社，2005年，第33頁。

④建設部調研組報告：《農民工進城對城市建設提出的新要求》，北京：中國言實出版社，2006年，第61頁。

⑤張國勝、陳瑛：《社會成本、分攤機制與我國農民工市民化——基于政治經濟學的分析框架》，《經濟學家》2013年第1期。

⑥國務院發展研究中心“促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程的研究”課題組：《農民工市民化: 制度創新與頂層制度設計》，北京:中國發展出版社，2011年，第80頁。

⑦中國社科院：《中國城市發展報告(2012)》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第44頁。

⑧蔡昉：《勞動力遷移的兩個過程及其制度障礙》，《社會學研究》2001年第4期。

⑨申兵：《“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區寧波市為案例》，《城市發展研究》2012年第6期。

⑩張國勝、陳瑛：《社會成本、分攤機制與我國農民工市民化——基于政治經濟學的分析框架》，《經濟學家》2013年第1期。

責任編輯 梅莉

The Cost of the Citizenization of Peasants from the View of Local Finance

Wang Jingyao1Ye Cheng2

(1.School of Political Science, Central China Normal University，Wuhan 430079; 2.Wuhan Maritime Safety Administration of the People’s Republic of China, Wuhan 430014)

The core of China’s urbanization is the citizenization of peasants，and the key to the citizenization of peasants is the equalization of urban basic public services which inevitably involves the fiscal output of local governments. In order to promote the urbanization reasonably and orderly，it is necessary to calculate the fiscal cost of local governments. Aiming at the shortcomings of existing research results，this paper, according to the city zoning and size，measured per capita fiscal input of basic public services of large and medium-sized cities and then calculated the local fiscal cost increment，flow rate and total amount for the citizenization of peasants from 2014 to 2020. The dynamic accumulation nature of the fiscal cost of the citizenization of peasants will bring about the increasing of local fiscal pressures year by year until it reaches a stable state. In order to ease the problem of funding sources, the PLF(Population-Land-Finance) mechanism should be established to alleviate the fiscal cost pressure of local governments in the process of urbanization.

the citizenization of peasants； basic public services； local fiscal cost； cost flow

2015-06-10

華中師范大學中央高?；究蒲袠I務費項目資助“中國地方治理現代化及國際比較研究”(CCNU14Z02008);教育部哲學社會科學研究重大攻關項目“新時期我國農村綜合改革研究”(12JZD023)