永順縣實行黨代會常任制的實踐與思考

摘 要：黨的十八大報告強調，要“落實和完善黨的代表大會代表任期制，深化縣（市、區）黨代會常任制試點，試行鄉鎮黨代會年會制，實行黨代會代表提案制”。2011年以來，永順縣以遵循現行黨內法規制度為前提，探索實行了黨代會常任制，成功地走出了一條發展黨內民主的新途徑，帶動了人民民主，促進了社會和諧。但在具體實踐中也存在一定的問題和困惑，還需要進一步深化和完善。

關鍵詞：黨代會常任制；黨內民主；

文章編號：1674-3520（2015）-09-00-03

永順縣屬湖南省湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，是國家武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點區。國土面積3810平方公里，人口53萬，以土家族為主的少數民族占87.1%。全縣轄30個鄉鎮324個村（居）委會，有基層黨組織796個，黨員19561人，縣第十一屆黨代會第一次會議資格代表322名，第二次會議資格黨代表316名，第三次會議資格代表307名，第四次會議資格代表298名。2011年以來，永順縣堅持把“發揮黨員代表作用、加強黨內監督、拓寬黨內民主渠道”作為推動科學發展、構建黨內和諧、強化民主監督的重大舉措，按照“邊實踐、邊總結、邊探索、邊創新”的思路，歷經“探索、完善、深化”三個階段，取得了一定成效，但也存在一些亟待解決的問題。

一、永順縣實行黨代會常任制的具體實踐

2011年以來，永順縣在遵循現行黨內法規制度的框架下，按以“實行黨代會年會制和黨代表常任制”為基本內容，以“發揮黨員代表作用、加強黨內監督、拓寬黨內民主渠道”為核心，逐步形成了以“黨代會年會制、代表任期制、全委會負責制、代表團制、工作保障制、代表提案制、代表提議制、代表視察調研制、代表列席黨內有關會議制、代表聯系基層黨組織和黨員群眾制、代表述職評議制、黨內重要情況向代表通報制”等制度為主要內容的黨代會常任制運行新機制，初步構建起了發展黨內民主的實踐平臺和保障黨員權利的實現途徑。2012年被中共湖南省委組織部批準為湖南省黨代會常任制試點單位。

（一）健全工作體系，力求組織機構完整性

縣委成立縣黨代會常任制工作領導小組，由縣委書記任組長。領導小組下設縣黨代會常任制工作辦公室，由縣委組織部部長兼任辦公室主任，全面負責試行黨代會常任制工作。在縣委組織部設縣黨代表聯絡工作辦公室，配備工作人員3名，為副科級常設機構；把縣級代表分別編入9個代表團，每個團推選1名團長、副團長，明確1名聯絡員，并設立代表團辦公室；在30個鄉鎮和12個縣直戰線單位建立黨代表聯絡工作站，由黨組（黨委）書記任站長；在324個村（社區、居委會）設立了黨代表工作室?？h黨代表聯絡工作辦公室、代表團辦公室、鄉鎮（縣直單位）黨代表聯絡工作站和村黨代表工作室分別負責處理各自職責范圍內的具體工作。一是縣黨代表聯絡工作辦公室發揮統領作用，負責全縣工作的統籌協調、督促辦理和督導檢查工作。二是代表團辦公室，負責本團日常管理工作。三是鄉鎮黨代表聯絡站發揮中軸作用，負責群眾的意見、建議和反映事項的收集、匯總、分送工作，處理鄉鎮職責范圍內的相關事項，并牽頭督辦屬于村（社區）職責范圍的事項。四是村黨代表工作室發揮陣地作用，負責接待群眾，收集群眾意見、建議，辦理屬于本級職責范圍內的群眾反映事項。力求通過構建職責明確、分工合理的四級機構，推動全縣黨代表工作的深入開展和全面落實。同時，將召開會議、開展活動及日常辦公等所需經費列入縣級財政預算，并實行逐年增長。黨代表參加組織開展的活動，其所在單位給予時間保證，視為正常出勤；對無固定收入的給予適當補貼。

（二）拓展黨代表和黨代會年會職權， 突出黨代會常任制的權威性

制定《代表任期制》，規定代表每屆任期與縣黨黨代會當屆任期相同，如下一屆黨代會提前或延期舉行，其代表任期相應改變。規定縣黨代表應應當是黨員中的優秀分子，須具備“五有五能夠”條件，并積極探索落實黨代表主體地位、保障黨代表權利的實現途徑，明確了黨代表的八項職責。即：參加黨代會，聽取和審議縣委、縣紀委的年度工作報告，行使選舉權、表決權；參與討論關于黨的建設、全縣經濟社會發展的重大問題，并提出合理化的意見和建議；了解掌握全縣各級黨組織對上級黨組織方針政策及本屆黨代會決議、決定的貫徹落實情況；向黨員群眾宣傳黨代會和縣委的有關精神，廣泛收集意見和建議；對縣委、縣紀委及其成員和其他黨員領導干部進行監督、評議；就全縣經濟建設、社會事業建設、文化建設、生態建設、黨的建設及黨員群眾普遍關心的問題進行提案、提議；根據安排開展視察調研、聯系黨員群眾等活動；受縣黨代會或縣委的委托，完成有關工作。

（三）創新實踐載體，調動黨代表發揮作用的主動性

實行“縣委常委聯系委員、委員聯系代表、代表聯系黨員、黨員聯系群眾”的四聯機制，廣泛開展“訪發展、訪黨建、訪民生、訪維穩”活動。規定每名代表都要聯系1-2個基層黨組織、5—10名黨員群眾，代表每季度深入聯系點開展工作不少于3天，代表要將聯系群眾工作情況向所在代表團每年至少匯報一次，代表團匯總后報縣黨代表聯絡工作辦公室。在次基礎上，縣黨代表聯絡工作辦公室把所有縣級黨代表和部分鄉黨代表分到30個鄉鎮324個村（社區），開展“黨代表工作室”工作，規定每月的11日為代表工作日。明確強調黨代表聯系群眾的任務：一是向基層黨組織和黨員、群眾宣傳黨的路線方針政策，傳達上級黨組織的指示精神；二是深入基層調研，認真接待黨員群眾，聽取基層黨組織和黨員群眾呼聲，及時反映他們的意見和要求；三是了解聯系對象的思想、工作、學習和生活情況，幫助黨員、群眾協調解決實際問題。黨代表通過聯系密切聯系服務黨員群眾活動，使其真正成為黨員群眾的“代言人”。

（四）健全體制機制，確保黨代會常任制的長效性

制定了《中共永順縣代表大會常任制實施意見（試行）》和《中共永順縣代表大會常任制實施辦法（試行）》，建立了“1+1+8”制度體系?！?+1+8”即：實施意見、實施辦法和代表提案制度、代表提議制度、代表視察調研制度、代表列席重要會議制度、代表聯系基層制度、重大情況通報制度、述職評議制度、學習培訓制度等8項制度。實施意見根據黨章和黨內有關規定，明確了指導思想、工作原則、基本制度和組織措施。實施辦法對黨代表條件、產生、任期、權利和職責、資格管理、出缺及補選、履職保障，黨代會年會的召開時間、名稱、內容，縣黨代會、縣委全委會和縣委常委會各自的職權和三者之間的關系，代表團、代表小組的劃分及職責等方面作出了規定。同時，把實行黨代表提案和提議、邀請黨代表列席黨內有關會議等做法用制度的形式固定下來，確保工作有據可依、有章可循。

二、主要成效

四年多以來，永順縣試行黨代會常任制工作，取得了一定成效。2012年7月，永順縣原縣委書記李平在全國組織部長培訓班上，就“永順縣實行黨代表提案制度的探索與實踐”做了典型經驗授課；同年永順縣被定為黨代會常任制工作湖南省試點單位；2013年，永順縣黨代會常任制工作被湖南衛視列為“2013年度縣市工作盤點”十項工作之一，2014年1月，以“官員干得好不好，黨代會上見分曉”為題，在湖南新聞聯播“2014我的縣”欄目，以新聞紀實的手法先后兩期分別進行了專題播報；工作做法及經驗在《黨建研究》《組工信息》《湖南日報》《湘組研究》《新湘評論》等黨報黨刊上進行了宣傳推介。成效主要體現在“四個轉變”上。

（一）決策主體由“局限性”轉變為“廣泛性”。黨代表通過深入基層掌握社情民意，撰寫提案提議向縣委建言獻策，使決策主體由核心成員擴大到黨員群眾，變“局限性會議決策”為“廣泛性調研決策”，增強黨委決策的科學性、前瞻性和實踐性?？h十一次黨代會以來（2011年），廣大黨代表圍繞全縣經濟社會發展等問題，提出提案176件、意見建議900余條。針對代表意見建議，縣委制定了“1111”人才發展規劃、出臺了基層黨組織建設工作考核辦法、開展老司城世界文化遺產申報、引進凱迪公司發展低碳循環經濟等，豐富和發展了全縣“破瓶頸、興產業、打基礎”的跨越式發展思路。黨代表提出的“實施骨干公路及村級公路改造工程”、“加快教育布局調整”、“加快農網改造”等11條改善民生的建議，納入了縣“十二五”規劃。針對代表反映的基層黨組織后繼乏人、經費不足等問題，縣委選派200余名機關干部到村任支部書記或第一書記，新增財政預算1300多萬元，提高基層組織運轉經費和村干部待遇?？h委在決策中廣泛征求黨代表意見，讓決策更加符合基層環境，更接地氣。

（二）黨代表行使權力由“一次性”轉變為“經常性”。通過每年召開一次黨代會（年會），黨代表聽取和審議縣委、縣紀委年度工作報告，審查黨費收繳使用和管理情況，對重要領導的履職情況進行測評，參與干部任免考察，列席重要會議，對重大項目、重點工作進行視察等，使黨代表行使知情權、參與權、監督權由“一次性”變為“經常性”，推進了黨內民主，促進了黨的建設和各項工作開展。工作開展以來，全縣先后有300余名代表直接參與黨委決策，150余名黨代表參與了干部考察工作，以黨代表身份列席重要會議200余人次，30余名黨代表參與了重要工作督查，3個重點項目（工程）接受了縣黨代表視察，縣委書記、縣長等20余名領導干部向代表進行了述職，“由誰選舉、向誰負責、受誰監督、推動工作”的黨內民主格局已形成。

（三）黨代表聯系服務黨員群眾由“單線性”轉為“多向性”。通過黨代表深入“黨代表工作室”、“群眾工作站”、“信訪代辦站”等開展政策宣傳、訴求代理、對口幫扶等服務，在黨組織、黨員和群眾之間架起了溝通的橋梁，暢通了上情下達、下情上傳的渠道，變“單線聯系”為“多向互動”。廣大黨員群眾的意見和建議通過黨代表能夠得到及時反映和解決。黨的路線方針政策、縣委的決定可以通過黨代表向基層黨組織和黨員群眾及時傳達和貫徹。工作開展以來，縣黨代表深入基層接訪、走訪黨員群眾1700余人次，提供生活幫扶資金80多萬元。反映基層黨組織和黨員群眾訴求2000余件（次），解決黨員群眾實際困難1400余個。在黨代表的率先垂范下，全縣各級干部積極踐行“一線工作法”，黨群干群關系更加融洽和諧。

（四）黨代表服務發展由“被動性”轉變為“主動性”。黨代表通過深入基層調研、積極建言獻策、實施民主監督，成為經濟社會發展的“助推器”?？h委高度重視黨代表的意見建議，進一步激發了代表服務發展的熱情，增強了建言獻策底氣，黨代表服務全縣中心工作由“被動性”變為“主動性”。黨代表通過參加黨代會（年會），討論新一年的縣委工作思路，在服務發展中參與頂層設計。大會閉會期間，通過開展聯系基層、視察調研、撰寫提議、列席會議等工作，服務發展由“五年一次”變為“全天候、無時差”。實踐證明，發揮黨代表作用的四年，是永順縣加快經濟社會發展的四年，也是工作創新力度最大的四年。四年來，全縣實現生產總值分別為37.28億元、41.58億元、46.44億元、51.3億元，同比增長分別為：11.1%、8.4%、10%、8%；實現財政收入分別為2.2562億元、3.1242億元、3.6575億元、4.05億元，同比增長分別為：27.6%、38.5%、17.1%、10.6%。

三、存在的困惑

在現行制度框架下，永順縣推行黨代會常任制，就總體來說，與其方案設計的目標相比，效果較為滿意。但作為一項黨內民主建設的改革探索來講，由于試點時間短、認識上的差異、操作上的困難和缺少上下聯動的機制，仍然還存在一些疑難。

（一）對黨代會常任制重視不夠

實行常任制就是要改變以往黨代會被虛置、權力集中于少數人和個別人的不合理的黨內權力格局。在這一目標下，讓地方黨委積極自愿地通過“自我革命”來推行試點，不能不在很大程度上取決于其主觀因素，黨委、各級領導和黨員重視高不高極為關鍵。盡管經過了動員宣傳，在領導者的公開言論中也沒有不重視試點的意思，但也存在黨委主要領導和分管領導積極性高，其他領導關注還不夠；有的認為中央沒有統一要求是自找麻煩；有的怕充分發揚民主以后黨委的職權會受到制約；有的認為黨代會年會與人代會的形式和內容差不多，沒有什么實際意義；有的認為與非常任制比較會加大運作成本，對推行常任制表示擔憂。據調查，有17.2%的代表認為“領導重視不夠”，2.7%的代表認為推行黨代會常任制“可有可無”，0.4%的代表認為沒有必要推行。同時，我們在跟蹤調查中發現，試點工作在“?！弊稚象w現不夠，存在開年會、年中和年尾重視度高，而在平常時間開展工作力度不大。

（二）黨代會整體作用的發揮不全面

推行常任制試點，本身就是為了加強黨代會的權威和作用，探索黨代會閉會期間如何發揮作用的形式，其作用的發揮，不只是黨代表個人的作用，更是這一機構的整體作用。從永順縣試行的主要舉措不難看出，試點的重點在代表作用的發揮上，突出了代表個人在閉會期間活動的開展，代表在大會期間的提案、質詢活動有所突破。但黨代會作為一個整體，其作用的發揮不能僅局限于年會上通過會議形式聽取審議縣委和紀委的工作報告，雖然也有選舉、評議“兩委”的規定，但沒有其他更為具體的對于“兩委”的罷免舉措。即使聽取和審議報告，也沒有對報告的進一步的規范要求，沒有具體的審議程序和處置措施。聽取和審議“兩委”報告，報告的內容和聽取形式，主動權在“兩委”而非黨代會和代表，不是代表想聽什么就報告什么。對報告也是“審議通過”而沒有“不通過”（或可以不通過）的規定，黨代表雖可以通過列席、質詢等活動對縣委及其常委會進行某些評議和監督，但對其錯誤沒有明確的責任列舉和相關的具體處置措施的規定，沒有真正有力的約束措施。列席是被邀請的，取決于黨委及其常委的意愿，形式意義更大一些。對“兩委”的監督更沒有從制度上具體到個人，沒有可操作的訓誡罷免制度等。黨代會閉會期間，其整體作用通過什么途徑發揮，并沒有積極的探索。黨代會閉會期間，雖然從制度上規定閉會期間全委會領導本縣工作，但沒有設立黨代會真正有權威的常設機構，雖然規定了年會的召開、議題等由全委會確定，但并沒有規定全委會是黨代會的常設機構。雖設立了“縣黨代會常任制工作辦公室”和“縣黨代表聯絡工作辦公室”，但掛靠的是縣委組織部，主要也只是負責與代表的組織聯絡工作、代表的日常管理工作，這顯然不能算是黨代會的常設機構。這樣，誰在閉會期間代表黨代會處理日常工作，仍不明確。

（三）“內三會”、“外三會”關系仍未能理順

作為新一輪試點，就與外地的比較來看，永順縣試點主要是對各地試點中較為普遍或成熟的一些做法在本地的運用，沒有引入一些試驗性的或是有創新性的舉措，如椒江、羅田等地取消縣委常委會的做法。從其實施辦法和具體的操作來看，主要是技術層面的，對現有體制的反思和突破意識不足。較為突出的是對所謂“內三會”、“外三會”的關系處理，基本沒有突破。我們在與試點工作負責同志座談時了解到，如何處理“內三會”、“外三會”的關系仍然是試點工作的難題。他們很困惑：“按照黨章規定，黨代會選舉全委會，全委會選舉常委會，相互間構成層層委托授權的關系。但從干部任職來看，屆中縣委委員有上一級黨委決定；從干部管理權限來看，縣委常委有上級管理，其他縣委委員的管理權限在本級；從干部職級看，縣委常委會委員高于全委會委員，全委會委員在日常工作中受常委領導。因此，‘黨代會、全委會、常委會間權力倒置問題得不到解決，導致黨代會最高權力機關和監督機關作用發揮難以實現”；“按照憲法規定，人民代表大會是最高權力機關，行使國家決定權，中國共產黨是國家的領導核心和執政力量，擁有對國家重大事務的領導決策權。黨的代表大會實行年會制后，就必然會出現黨代會年會與人代會年會乃至政協會年會并存的態勢，出現三會共同關注本地區范圍內社會經濟事務的重大問題，會議內容基本相同、人員基本相似的問題”?；谝陨显?，一方面黨代會與全委會、常委會（即“內三會”）之間決策層次復雜，執行職責不清。另一方面黨代會與人代會、政協會（即“外三會”）之間，各自定位、職能職責也未理順，出現職能職責重疊的現象，不利于工作開展。

（四）代表的結構和素質有待優化

就第三次會議307名資格代表來看，其中男性261名，女性46名；縣直132名、鄉鎮90名、村級85名；國家公職人員218名，非公職人員89人（村級85人、企業4人）；國家公職代表中行政人員189名（副處級以上29名、科級137名、一般干部23名），專業技術人員41名。從以上數據來看，性別比不合理，女性只占15%；國家公職人員多，占整個代表的71%，黨代會參會對象與干部參會對象出入不大；行政類代表占比大，占整個代表的61.6%，且科級以上領導干部占整個代表的54.1%，其中部門和單位負責人就有68人；專業技術類代表占比小，盡占整個代表的13.4%，且專業技術類代表中來至不同戰線的比例也不盡合理，主要來自教育和衛生，農林水畜等領域的微乎其微，甚至有的領域一個代表都沒有；村級85名代表中，全部來至村支兩委，農村的普通黨員代表沒有一個。同時，鄉鎮和村代表較多，代表的素質能力不高，從每次大會收集的代表提案來看，大多數把握不了政策性、全局性、現實性原則，加上“兩代表一委員”人數交叉多，存在“一人多頭提、一事重復提”問題。

四、實行黨代會常任制的對策建議

當前黨代會常任制已由“擴大試點”、“選擇試行”到“深化試點”， 但總體上仍然處于“試驗”階段。這場試驗最終能否成功，取決于如何創新，也取決于能否真正克服試驗中的不足和缺陷。

（一）要充分認識探索黨代會常任制的價值所在。黨代會常任制試點是一項具有長遠性、創新性的工作，既沒有現成的套路可以用，也沒有固定的模式可循。但黨代會常任制是黨內基層民主建設的關鍵一環，是黨內民主發展的必然趨勢，同時也是“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平”的一項重大工程。按照黨的十六大、十七大、十八大關于常任制試點工作的重要精神，旨在通過黨內民主帶動人民民主，這才是探索黨代會常任制的價值所在。推行黨代表常任制這項制度，不管采取哪種辦法都應該緊緊圍繞這個價值取向。即使在短時間內完成不了這個要求，也應該要按照這個方向去循序漸進地努力，而不應偏離這個方向?；鶎狱h委、各級領導和黨員對此要保持思想上的高度一致，要結合各地試點取長補短，堅持大膽實踐，勇于創新，認真開展好試點工作，努力形成“職務常任、機構常設、工作常抓、履職常態”的工作格局。

（二）進一步建立健全規章制度，確保黨代會更大程度的發揮作用。要讓黨代會真正發揮作用，就必須要有嚴格的制度規范。就永順縣試點來看，現已有一套較為齊全的制度體系。但就各項制度的內容而言，主要是剛性的條款規定，而具體的操作措施規定不多、不詳。特別是對于黨代會整體發揮作用的規章制度，不能很好地體現常任制的需要。隨著試點工作的深入，在完善黨代表個人層面發揮作用的內容的同時，更要進一步建立健全黨代會發揮整體作用的規章制度。一是圍繞提高黨代會年會質量，在充分發揮黨代會決策、監督作用上豐富內容，切忌流于“舉舉手劃劃圈”的形式。二是圍繞黨代會閉會期間發揮整體作用，將制度化的“常態”運作機制貫穿黨代會任期的始終，保證黨代會成為黨的最高權力機關、決策機關和監督機關，避免“會議完就靠邊”的舊狀。

（三）在現行的黨內規范和體制下妥善處理“內三會”、“外三會”的關系。在試點工作中如何處理“內三會”、“外三會”的關系仍然是難題，主要是基于目前黨內規范方面，對一些觸及體制的改革創新沒有明確的規定，而缺少黨規黨法的支撐。在對改革創新與穩定、體制改革與細節完善等關系的理解上，試點偏于后者，我們能充分理解。作為地方和基層，在黨代會常任制下，如何處理好“內三會”、“外三會”的關系？筆者認為，還是要在遵行黨章和其他黨內規范的基本精神和不對現行黨的領導體制框架形成沖擊的前提下，去理清關系、合理進行權力配置。從椒江、羅田等地取消縣委常委會的做法，目前走到了瓶頸口，亟待更高層次的機制來保證。

（四）必須在提高黨代表的素質上下工夫。黨代會常任制的效果如何，從很大程度上說還取決于黨代表自身的素質。如果黨代表沒有高度的政治責任感，就不會認真履行自己的職責；如果沒有一定的理論水平和工作能力（特別是聯系群眾的能力），也履行不好自己的職責。要解決好這些問題，一方面是要在創新黨代表產生方法和屆中管理上下工夫，要通過改革提名程序和舉行更有競爭力的選舉，把那些責任感強、與群眾聯系緊密、具有實踐工作經驗和一定參政議政能力的優秀黨員送到黨代表的行列中來。同時加強屆中代表資格管理，特別找出代表中比例低的界別，鑒于代表出缺實際情況，要著重從比例低的界別進行專項推薦和及時補選，體現黨代表的代表性和廣泛性。另一方面要加強對黨代表的培訓，特別是要著力培養他們的參政議政和聯系群眾的能力。同時還要加大對黨代表的評議監督力度，進行量化考核，對哪些不能有效履行職責的黨代表，應該及時加以撤換。

作者簡介：傅凱，男，1974年10月出生，現任中共永順縣委黨校教務科科長、講師，研究領域為基層黨建。