在統籌城鄉發展中推動人口計生工作的思考

鄧建軍

【摘要】人口問題是制約我國全面、協調、可持續發展的重大問題，是影響經濟社會發展的關鍵因素。在進入統籌解決人口問題的新階段，認真分析區域人口發展規律，理清制約人口與資源環境均衡發展的因素，把握未來人口發展的方向和重點，促進人口與資源環境均衡發展，為全面建設小康社會創造良好的人口環境是加快經濟社會發展的重大課題。本文在對四川省綿陽市涪城區人口計生工作深入調查分析的基礎上，探索和思考新形勢下基層人口計生管理中存在的問題，提出了統籌解決人口問題的思考與建議。

【關鍵詞】計劃生育；統籌城鄉；發展；思考

一、涪城區人口與經濟社會發展變化

涪城區位于四川西北部，幅員面積597平方公里，轄12個鄉鎮、5個街道辦事處，2014年末總人口71.03萬人，流入人口18.4萬人，2014年國民生產總值達到587億元。研究涪城區實行計劃生育來人口與經濟社會發展的變化特點，對于推進西部地區人口與經濟社會協調發展具有積極意義。

1、人口再生產類型實現了歷史性轉變。1980年，中共中央發出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子，標志著我國人口發展進入了有序控制的新階段。30年來，全區人口再生產類型實現了從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，人口出生率由1980年的33.13‰下降到 6.1‰，人口自然增長率由30.1‰降至2.3‰，婦女總和生育率由第三次人口普查（1982年）的2.08降到第五次人口普查（2000年）的1.20，實行計劃生育政策以來，全區累計少生人口30萬人[1]。

2、全社會對人口問題的認識不斷深化。執行計劃生育政策以來，涪城區內社會各界，對搞好人口工作做到人口發展有計劃形成共識，特別是在控制人口過快增長如何處理好人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展和可持續發展；解決人口問題不僅應關注數量，還應強調提高人口素質，實現人的全面發展；人們的婚育觀念、養老觀念的轉變狀況，已成為全社會關注的焦點。

3、控制人口過快增長有效緩解了對經濟社會發展的壓力。一是緩解了人口增長對經濟社會發展的壓力。執行計劃生育政策以來，涪城區少生30萬人，以每個孩子需要國家在教育、衛生、交通、環保等社會公共事業方面投資1.5萬元計算，可為國家節省資金45億元。農村和城市撫養1個孩子到16歲，按全國的平均水平，每個孩子需撫養費2.2萬元計算，可為家庭節約撫育費66億元，有效緩解了人口對資源環境和經濟社會發展的壓力。二是緩解了人口與資源的矛盾，提供了良好的生存環境。按2005年的統計口徑，人均土地為5.68 畝，人均耕地為0.78畝。如果不實行計劃生育，那么，人均土地為3.22畝，人均耕地為0.44畝。都遠遠低于世界的平均水平，特別是人均耕地已大大低于聯合國糧農組織確立的人均0.8畝的警界線[2]、[3]。同時減少了水、電、氣資源的消耗，減少了二氧化碳的排放，為建設資源節約型、環境友好型社會做出了貢獻。三是達到了小康生活水平、保障了社會和諧穩定。按2005年的統計口徑，全區人均糧食408.8公斤。如果不實行計劃生育，人均糧食只有231.6公斤，比現有人均量減少177.2公斤，人均400公斤的溫飽線根本無法保證，將會使基本達到小康水平的時間推遲若干年[3]。四是提高了人均經濟占有量，增加了社會積累。2014年，全區國內生產總值為587億元，財政總收入為58.32億元，人均GDP為8.2萬元。如果不少生30萬人，人均GDP就只有5.87萬元[4]。

4、人口素質狀況明顯改善。涪城區從2000年開始，全面加強提高出生人口素質工作，開展以“五期教育”為品牌的人口素質教育，大力實施出生缺陷干預工程和優生優育優教工程，減少了出生缺陷嬰兒出生率，出生缺陷發生率由1990年17%降至2014年的6%。貧困人口大幅度減少，婦女地位顯著提高。

5、人口計生工作方法發生了明顯變化。一是在指導思想方面，堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀統領人口和計劃生育工作，堅定不移走中國特色統籌解決人口問題的道路，對人口和計劃生育工作重要地位和作用的認識得到高層深化，這就是必須堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動搖，堅持黨政第一把手親自抓、負總責不動搖，堅持穩定人口和計劃生育工作機構、隊伍不動搖，堅持不斷創新人口和計劃生育工作體制、機制、手段和方法不動搖。二是在法制建設方面，全面貫徹以《中國人口與計劃生育法》、《四川省人口和計劃生育條例》為代表的人口計生法規體系，進入了依法行政、正確執法、文明執法的新階段。三是在工作職能方面，實現了人口和計劃生育職能拓展，人口和計劃生育系統的綜合協調能力進一步加強。四是在主要任務方面，堅持穩定低生育水平，以人的全面發展統籌解決人口問題取得新成效。五是在工作思路和工作方法方面，實現了由單純控制人口數量向穩定低生育水平，統籌解決人口問題轉變；由單一的行政制約為主向“依法管理、村居民自治、優質服務、政策推動、綜合治理”的工作機制轉變；由計生部門抓計生向政府主導、部門配合、齊抓共管轉變；由行政處罰為主向同時注重利益導向和政策推動轉變；由過去的“一安二扎”強制手術向避孕節育知情選擇轉變；由單純計生技術服務向避孕節育、生殖健康、優生倡導為主要內容的優質服務轉變。

二、人口與經濟社會發展面臨的形勢與挑戰

1、穩定低生育水平任務依然艱巨。根據預測，我國人口在未來30年還將凈增2億人左右，我國的人口峰值在2045年將達到16億人[5]?！笆濉逼陂g，除仍然存在群眾生育意愿與現行生育政策的矛盾外，生育旺盛期婦女和生育峰值年齡的婦女將達到最大規模，夫妻雙方為獨生子女、符合照顧生育二孩的家庭將繼續增加，政策內水平將有所提高，以及流動人口出生嬰兒增多、特殊人群超生抬頭等因素，已漸進入第四次生育高峰期。

2、流動人口逐年增多。涪城區是綿陽科技城主城區，隨著經濟的發展，流入人口不斷增加，遠大于流出人口。從2006年流入人口13萬人，流出人口1.9萬人，到2014流入人口達到21萬人，流出人口3.2萬人[6]。同時，城鄉統籌步伐的加快，城鎮化率不斷提高，區內各鄉鎮流入城區的比例不斷增大，如此規模龐大的流動人口聚集，對人口規劃和人口服務管理提出了更大的挑戰，流動人口的計劃生育服務與管理成為涪城區人口和計劃生育工作的難點和重點。

3、人口素質亟待提高。一是人口健康素質影響明顯，從國家層面看，我國每年約有20-30萬肉眼可見先天畸形兒出生，加上出生后數月和數年才顯現出來的缺陷，先天殘疾兒童總數高達80-120萬，約占每年出生人口總數的4-6%[5]。涪城區統計數據顯示，農村已婚育齡婦女患有各類婦科疾病的比例高達38%[6]。二是科學文化素質不高，農村勞動年齡人口小學及以下文化程度的比例高達47.6%。重學歷教育輕勞動技能培訓問題突出。三是道德素質不高，部分人群失去信仰、理想支撐，道德失范，誠信缺失，社會責任感缺乏。人口素質問題影響了社會的文明與和諧、資源利用效率和國家的綜合競爭能力。

4、老齡化問題將更加突出。65歲以上的老年人將大幅增加，到2015年將增加到12萬人；老年系數也將大幅提高，到2015年將達到11.57；主勞動年齡人口將減少，到2015年將減少到6萬人[7]；社會撫養比將大幅度升高，到2015年社會撫養比將增加到31.26，老齡化問題將更加突出。

涪城區“十二五”期間人口年齡結構預測表

5、人口計生工作新問題亟待解決。在人口發展呈現更加復雜局面的同時，人口計生事業面臨著新的問題。一是統籌解決人口問題的局面尚未真正形成。人口問題事關經濟社會發展的大局，必須統籌協調，綜合治理，但國家和地方政府在出臺事關人口問題的社會保障和公共服務政策方面，在出生人口性別比治理、流動人口服務與管理、違法生育查處等方面的政策還不夠完善，綜合治理人口問題的格局沒有真正形成。二是人口計生管理服務措施跟不上群眾需求。堅持以人為本促進人的全面發展是人口計生工作的新理念。但新的法制措施尚不健全，行政措施相對弱化，基層工作缺乏必要的手段?？h鄉計生技術人員缺乏，技術設施陳舊，無法滿足群眾需求，急需要提升人口計生隊伍職業化建設，急需要技術服務隊伍綜合能力的轉型升級。三是計劃生育利益導向機制效能作用不明顯。關注民生解決民生問題是黨和政府的重大決策。但大多數民生普惠政策沒有與計劃生育政策銜接，計生獎勵優惠政策的效能作用被弱化，計生家庭得到的實惠不明顯，統籌兼顧計生家庭利益難度大。如獨生子女父母獎勵金設定標準低，政策滯后，其獎勵金額是上世紀80年代初的標準5元錢，現在已經過了二三十年，仍然是5元錢，廣大群眾體會不到實行計劃生育帶來的獎勵。又如獎勵扶助金起始享受年齡“女性年滿58周歲，男性年滿60周歲”領取，享受年齡太晚，等待時間過長，且受獎面窄，沒有在群眾中產生廣泛的獎勵效應。四是社會保障機制不能適應人口發展新形勢。隨著經濟社會發展和城鎮化進程加快，農村人戶分離、空巢家庭、留守兒童等新問題日益增多，家庭呈現小型化、分散化、多樣化，傳統家庭功能弱化，婚育養老問題日益突出，國家及地方普惠政策與計劃生育利益導向政策脫節，急需要建立完善更加有效的社會保障機制。五是人口計生經費投入不足?！笆晃濉逼陂g，地方財政對計生事業的投入有較大幅度的增長，但由于實際總量少，與人口計生工作的實際需要相比，仍然存在較大差距。人口計生事業經費增長幅度遠遠低于其它社會公共事業經費的增長幅度，財政投入不足與事業快速發展之間的矛盾已成為制約人口計生亊業發展的瓶頸因素之一。

三、新時期加快人口計生工作發展的幾點建議

人口問題關系經濟社會發展大局，人口和計劃生育工作在經濟社會發展中始終處于基礎性地位，是政府履行社會管理和公共服務職能的重要組成部分。

1、堅定不移走中國特色統籌解決人口問題的道路

（1）堅持基本國策，穩定低生育水平。人口多、底子薄、人均資源相對不足、經濟社會發展不均衡仍是我國的基本國情。解決人口問題必須把握基本國情，把穩定低生育水平作為當前和今后一個時期人口計生工作的首要任務。堅持計劃生育基本國策不動搖，嚴格執行現行生育政策，堅持農村抓村組、城鎮抓社區的工作思路，把農村和流動人口作為穩定低生育水平的重中之重。

（2）建立人口與發展綜合決策機制。堅持黨政一把手親自抓、負總責，加強高層倡導，確保黨委政府認識到位、措施到位、責任到位、投入到位，把人口和計劃生育工作擺上重要議事日程，把人口問題納入整體和區域發展戰略規劃。充分調動各方面的積極性，努力形成黨政主導、部門配合、社會參與、齊抓共管的格局，共同推動人口問題的統籌解決。

（3）統籌經濟社會資源，促進人口均衡發展。人口均衡包括資源、環境、經濟社會發展與人口規模均衡；人口規模與人口結構均衡；生育政策與生育意愿均衡等。統籌經濟社會資源，促進資源環境和經濟社會與人口全面協調、可持續發展，建設“人口均衡型、資源節約型、環境友好型”社會，是“十二五”經濟社會發展的戰略目標。制定更加有利于人口與經濟社會發展的政策，促進人口長期均衡發展以及人口與經濟、社會、資源、環境的協調和可持續發展，促進人口大國向人力資源強國轉變。

（4）堅持以人為本的理念，加強調控機制建設。一是要全面落實農村計劃生育家庭獎勵扶助、獨生子女父母獎勵、計劃生育家庭特別扶助政策。加強人口與社會公共政策研究，加強惠民政策與計劃生育獎勵優惠政策相銜接，尤其注重城鎮醫保、新農保、新農合等制度與計劃生育優先優惠政策的銜接，進一步提高計劃生育家庭優先優惠享受惠民政策的水平。二是要創新獎勵機制。從計劃生育家庭優先優惠政策制定上，充分考慮解決獨生子女家庭養老防老措施，把群眾從依賴家庭、依賴子女養老防老向依靠社會公共福利和人口公共福利轉變，如建立完善的“獎、保、優、扶、免、補”計劃生育利益導向體系，著重加強人口養老保險與社會養老保險雙重利益導向政策的推進。三要加快推進社會養老托老機構建設，解決獨生子女家庭“二一四八”現象的現實社會問題。四要加強特別扶助家庭關愛，建立特扶與低保雙重關愛機制，使他們生活得有尊嚴、有幸福。

2、加強基層基礎建設，提高人口計生服務能力。

一是加強人口和計劃生育公共服務網絡體系建設。大力推進人口和計劃生育服務體系建設，將計劃生育技術服務機構納入社會事業發展的總體規劃，提高技術裝備水平和服務能力。突出計劃生育特色，堅持服務機構公益性質，強化宣傳教育、技術服務、優生指導、藥具發放、信息咨詢、隨訪服務、生殖保健和人員培訓等職能，增強可持續發展能力，建立滿足事業發展需要的人口和計劃生育服務體系，促進基本公共服務均等化。二是建立完善人口計生綜合協調機制。堅持把流動人口計劃生育服務管理納入城鄉公共服務管理范疇，完善統籌協調、綜合治理機制，強化系統內和部門間的統籌協調，保障流動人口計劃生育工作機構、人員、經費、責任到位。進一步完善人口計生綜合治理成員單位各負其責、協調運作、嚴格監督、績效統評的工作機制。加強人口計生部門與公安、工商、人保、建設、衛生、民政等部門的交流協作，建立協調一致、密切配合的工作格局。建立部門和系統內區域間流動人口信息互通共享機制，掌握人口流動規律和婚育變動規律，為政府決策提供科學依據。三是進一步推進計劃生育基層群眾自治。在基層建設村民自治活動中，加強計劃生育村（居）民自治工作規范。全面推行計劃生育村務公開，切實保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。四是加強人口計生隊伍建設。穩定基層人口和計劃生育工作機構隊伍，提高鄉村計生專干和技術服務人員的工作能力，建設一支以社會管理和公共服務為特征的高素質、職業化、專業化的人口計生隊伍，促進人口計生公共服務管理體系建設。五是大力推進計劃生育優質服務活動。避孕節育、生殖健康、優生優育、嬰幼兒早期教育是人口工作優質服務幾個重點環節，各級黨委、政府要將生育關懷、生殖健康納入社會公共服務管理，制定具體措施為全面開展計劃生育優質服務提供保障。六是建立完善人口計生事業發展的經費保障機制。要進一步建立和完善以公共財政投入為主體的、穩定增長的人口計生投入保障機制，確保計劃生育經常性工作、免費技術服務基本項目、法定的各項獎勵優惠政策、縣鄉服務網絡和隊伍建設所需經費落實到位。七是堅持實行人口計生目標管理責任制。建立健全嚴格的目標考核制度和領導責任追究制度，嚴格實行計劃生育“一票否決”，形成黨政主要領導負總責，分管領導負實責，領導班子負全責，一級抓一級，層層抓落實的人口目標管理格局。

參考文獻：

[1]涪城區人口計生局.《基本國策參讀》.2009，2

[2]黃云.綿陽計劃生育36年少生人口426萬為社會節省資金1576億元.綿陽日報2007，2

[3]綿陽市統計局.綿陽市年鑒.2008

[4]涪城區統計局.涪城區年鑒.2006

[5]國家人口發展戰略研究課題組.國家人口發展戰略研究報告.人口研究.2007，2

[6]涪城區人口計生局.人口統計年報.2009，2

[7]涪城區統計局.涪城區年鑒.2008