政府投資項目跟蹤審計的風險與防范

文/謝金蘋 北京市審計局

近年來各級政府不斷加大農林、水務、城建、地鐵公交等公共設施、公共服務的建設力度，引起社會公眾對這些投資項目所取得的經濟性、效益與效果性的持續關注。在這種時代背景下，政府審計機關也正開始逐年加大政府投資項目跟蹤審計工作力度，以期對其進行持續、有效的監督，發揮好審計機關“免疫系統”功能的作用。目前政府主要通過跟蹤審計來監督評價此類項目，但由于跟蹤審計方法本身存在著一些局限性，導致政府投資項目在審計過程中隱含著較大的審計風險。本文主要對政府投資項目的跟蹤審計實踐中所潛在的審計風險進行有效分析，進而提出一些風險防范與控制措施來完善跟蹤審計工作。

政府投資項目/跟蹤審計/風險/防范

隨著經濟社會的高速發展和政府投資規模的不斷擴展，重大政府投資建設項目逐漸成為各級政府關心的熱點，廣大社會公眾關注的焦點，因此，政府審計機關每年都要開展相關工程項目的審計工作，意在監督財政資金的使用與管理，從而有效提高政府項目資金使用效益。近幾年，筆者通過參加幾個重大政府投資項目的跟蹤審計工作，總結出目前政府投資項目跟蹤審計工作中存在的一些問題，并探究其潛在的一些審計風險，進而提出若干有效防止跟蹤審計風險的措施與對策，達到進一步完善政府投資項目跟蹤審計工作的目標。

一、政府投資項目跟蹤審計風險

為了有效監督政府財政資金的使用，國家審計部門對一些重大政府投資項目開展了跟蹤審計，例如汶川災后重建工程、京滬高鐵項目、公交地鐵投資項目、萬畝造林工程等。這些跟蹤審計工作，一方面有效監督項目實施單位依法依規合理使用項目資金，對項目開展中存在的問題及時進行整改；另一方面積極督促項目實施單位重視工程質量，確保項目發揮應有的社會效益。

因此，政府通常采用跟蹤審計方式對此類重大公共項目進行監督，同時也是是目前一種最為有效的方法。然而，跟蹤審計本身存在著一些局限性和不足，例如跟蹤審計機關及人員對特定項目的相關法規、技術標準、制約因素、風險控制等估計不足，造成在開展政府投資項目跟蹤審計過程時產生一些審計風險。主要體現在以下幾個方面：

（一）執業環境變化所引起的審計風險

隨著全社會對審計機關發表的審計意見的重視和依賴，促使審計機關的審計業務范圍與職能日益擴大，審計對象日益復雜，審計內容日益廣泛。審計機關的審計業務已經從傳統的事后監督擴展到項目全過程監督，并且涉及到重大投資項目、各類突發事件、環境保護及民生等各個方面，這樣客觀上要求審計人員能夠應對各個領域的審計工作，然而審計人員專業的局限性為跟蹤審計工作帶來了一定的審計風險。例如新技術、新工藝、新材料在工程項目中不斷應用，要求跟蹤審計人員必須具備更加廣闊、更加新穎的專業知識，如果審計人員不具備這些新知識，就可能導致在陌生領域發表不專業、甚至是錯誤的審計意見，使審計工作的客觀性和公證性受到質疑，嚴重損害政府的公信力。因此，審計工作執業環境的多樣性和審計人員專業的不對稱造成了一定的審計風險。

（二）工程項目管理過程中的各種不規范因素對審計風險產生影響

工程建設項目一般建設工期長、涉及環節多，項目資金管理鏈條較長，有些存在著招投標不規范，串標、圍標、抬標以及借用施工資質等違規現象；有些存在著故意拖延工期、降低工程質量，聘用非專業人員進行項目管理而造成管理水平不高的現象；有些存在著項目資金使用不規范，結算與預算不符，甚至是項目資金挪作它用等違法違規現象；有些存在著合同條款不清晰，甲乙雙方權責不明確，驗收標準不規范等現象。以上這些無不增加了政府投資項目跟蹤審計工作的復雜性，導致審計人員對工程項目認識不清，理解偏差，考慮不周，影響審計意見，帶來較大的審計風險。

（三）審計人員綜合素質不均衡引發的審計風險

部分審計人員風險意識不強，職業道德素質不高，工作中沒有遵循必要的謹慎性原則，工作中徇私舞弊、隱瞞真實審計情況，還有少數審計人員專業知識、經驗和能力匱乏，很難單獨完成審計任務，更有甚者即使發現審計疑點，由于時間及其它某種原因，對發現的審計疑點不再進行進一步核實與審查，敷衍了事，直接造成較大的審計風險。

（四）外聘審計機構審計質量不達標引起的審計風險

由于待審計的政府投資項目數量之多，規模之大，業務之復雜，客觀上要求審計機關適當地外聘第三方審計機構協助完成政府投資項目跟蹤審計任務。一些外聘審計機構自身人員不能承接如此多的審計項目，為了追求更多的項目利潤，一方面外聘大量實習生或非專業人員，造成審計機構實際審計能力不能達到招標所規定的要求；另一方面審計機構人員流動性大，工作延續性差，造成審計工作質量不達標；甚至有些審計機構沒有相應資格和能力也盲目降低投標價格來應標，導致審計工作無法開展。特別是在一些較為專業的跟蹤審計工作中，出現此類審計風險的概率較大。

二、政府投資項目跟蹤審計風險的防范與對策

審計風險防范是對審計風險全面、系統、連續和及時地控制，以達到規避風險，提高效率和效果的目的。針對上述審計風險，應采用科學的分析方法厘清風險產生的原因，采取系統的、合理的、全面的應對措施加以規避，以提高審計工作質量。

（一）強化審計風險意識，完善跟蹤審計標準

審計工作帶有一定的風險，一旦出現審計風險會給審計工作帶來不可估量的損失。要減少審計風險，審計人員就必須樹立風險意識，增強做好審計工作的責任感和使命感。特別是從事政府投資項目跟蹤審計的人員，必須具備較強的風險意識和審計嗅覺，以彌補這種新興審計方式的不足。

目前，針對各類政府投資項目，在跟蹤審計實務操作中，沒有一套統一的操作指南，審計項目的復雜性導致審計流程存在諸多差異，從而需要建立一整套規范的、內容詳盡的標準來保證投資建設項目跟蹤審計的實施效果。建立標準的目的是規定審計各個重點環節的審計效果，從而遏制審計結果模糊、整改意見形同虛設等現象，有效地規避審計風險的發生。

有了較強的風險意識和完善的審計標準，審計機關就可以主動采取措施，針對不同的項目制定相應的跟蹤審計流程，發現和糾正審計中存在的問題，使審計風險降到最低水平，促使跟蹤審計工作規范有序進行。

（二）把握關鍵環節，規范審計程序，提高審計效率

跟蹤審計要求審計機關跟蹤項目建設全過程，沿著項目周期展開全程審計。然而我國有大量亟待審計的政府投資建設項目，要讓有限（甚至是不足）的審計工作者對這些項目開展全程跟蹤審計，達到事半功倍效果，就需要抓住項目的關鍵環節，例如項目論證、項目預算、項目評審、工程與參數設計、招投標過程、政府采購各環節以及項目資金結算等。

另外，在政府投資項目跟蹤審計中，必須重視審計業務流程的規范操作，一方面審計人員應及時記錄審計重點事項和相應審計結論；另一方面認真編制審計工作底稿，定性審計問題，提出審計意見或建議。最后，在跟蹤審計中要充分運用審計軟件開展計算機輔助審計，分析匯總各種財務數據，以提高審計工作效率。

（三）提高審計人員能力，降低跟蹤審計風險

政府投資項目跟蹤審計風險的大小，客觀上由審計人員的能力所決定。審計人員能力的提高，除了通過外面招聘吸收新鮮“血液”提高外，一般都是通過培訓來完成。一是加強理論學習，提高政治覺悟，樹立正確的人生觀、價值觀，珍愛審計事業，從整體上提高審計人員政治思想素養；二是加強審計人員的廉政建設，避免在審計過程中拿原則做交易，掩蓋隱瞞問題真相，以防范審計風險；三是不斷提高審計人員專業素養和審計能力，督促并支持從事政府投資項目跟蹤審計的人員學習相應的政策、法規；四是跟蹤審計人員要深入現場，了解項目的實際進展情況，提高實踐經驗。

（四）加強外聘審計機構管理，保證審計工作質量

由于每年政府投資項目逐年增加，審計機關為了高效完成審計工作任務，常常會委托一些社會中介審計機構來協助審計。委托社會中介審計機構來協助審計應采用公開招投標方式，選擇技術、實力等各方面強的中介機構，以從源頭上提高審計工作質量；而更重要的是委派機關內部審計管理人員，定期對外聘審計機構的工作質量進行監督與考核，同時制定一套具有可操作性的管理辦法和考核體系加以約束與獎勵，從而有效減少審計風險，確保審計工作質量。