治理理論視角下高校二級學院決策機制研究

譚婷

摘要：二級學院作為高校最基本的實體單位，其決策機制建設對豐富現代大學制度內涵、完善中國特色現代大學制度具有十分重要的意義。本文引入治理理論，并基于對其內涵與二級學院決策機制相關制度安排的全面梳理，在深入分析目前二級學院決策機制的現狀及問題的基礎上，從決策主體多元化、決策格局均衡化、決策程序制度化三個方面對二級學院決策機制建設路徑做出了一定探索。

關鍵詞：高校二級學院;治理理論;決策機制治理理論是一套用于解釋現代國家與社會結構變化特征的規范性分析框架，一般而言，理論界多將其看作是在多元化社會變化中重建力量平衡的一種重要的社會機制，這是治理的實質?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》第四十條明確規定：“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構?！边@一規定從法律層面將建立現代大學制度和完善大學治理結構作為大學制度改革的方向，也為完善高校二級學院決策機制指明了方向。

一、治理理論與二級學院決策機制相關制度安排

（一）治理理論的內涵

治理概念產生于西方國家。自從世界銀行1989年在討論非洲發展時首次提出“治理危機”（crisis in governance）以來，“治理”便被廣泛地用于政治發展研究中?！爸卫怼币辉~的英文為“governance”，是由拉丁語的“gubernare”演化而來，意為“駕馭”（to steer）。[1]長期以來，它與統治（government）一詞交叉使用，主要被用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。20世紀90年代以來，伴隨著治理理論在國際社會的興起，其被西方政治學和經濟學家賦予了新的含義，超出傳統的經典意義和學科領域，不僅與government相去甚遠，并且也不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域。正如研究治理問題的專家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事務或毫無意義的‘時髦詞語?！盵2]

“治理”這一概念在學術界的廣泛流行，既預示著治理理論在國際學術界已獲得承認，成為一個頗具潛力的新興研究領域，也使得其在各個領域被諸多學者進行了不同的詮釋和界定。對此，英國社會學家羅伯特·羅茨（R.Rhodes）詳細列舉了六種關于治理的不同定義。①而研究治理理論的另一權威格里·斯托克則在對目前流行的各種治理概念進行詳細梳理的基礎上，將治理的涵義概括如下：①治理主體不僅包括政府，也包括政府以外的各種社會公共機構和行為者;②在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，治理主體之間存在著界限和責任方面的模糊性;③治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴;④參與者最終將形成一個自主的網絡;⑤解決問題的能力并不限于政府的權力、政府的發號施令或運用權威。

顯然，“治理”與“統治”從詞面上看雖差別不大，但其實際涵義卻有很大不同，對兩者進行有效區分甚至成為正確理解治理的前提條件。首先，作為政治管理過程，治理與統治都需要權威和權力，最終目的也都是為了維持正常的社會秩序，但治理需要的權威來源于合作過程，不一定來自政府，而統治的權威則必定來自于政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。其次，在管理過程的權力運行方向上，統治權力是科層式的，其運行方向總是自上而下、單向性的。在這一過程中，統治運用的是政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策對社會公共事務實行管理。而治理是一個上下互動的管理過程，其權力運行是雙向的，它主要通過合作、協商、伙伴關系，確立認同和共同的目標等方式管理公共事務。治理的實質在于建立基于市場原則、公共利益和社會認同之上的合作。[4]對此，正如有學者指出，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現代的公司到大學以及基層的社區，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統治，但是不能沒有治理。[5]而本文對治理理論的運用也正是從這一內涵出發。

（二）二級學院決策機制相關制度闡述及啟示

毋庸置疑，在分析高校二級學院決策機制相關法律制度安排時，就不得不提到校這一層級的相關制度，兩者具有內在的統一性。就這兩者而言，目前的權威性制度闡述主要來自《中華人民共和國高等教育法》、《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》以及《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》。整體而言，校這一層級較院這一層級的相關制度闡述則更為明確，對其進行一定的比對和分析，既能為二級學院決策機制的深入探討提供權威的制度性參照，又能為問題的解決提供重要啟示。

就校這一層級而言，黨委領導下的校長負責制是我國公辦高校的根本領導體制?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規定“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，并對黨委和校長權責范圍進行了明確的界定;同時也對學術委員會及教職工代表大會等組織形式權責范圍進行了闡述?！吨袊伯a黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》也對黨委領導下的校長負責制及高校黨的基層組織建設做出了具體規定，指出“高等學校實行黨委領導下的校長負責制，高等學校黨的委員會統一領導學校工作，支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規定積極主動、獨立負責地開展工作， 保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成”，并規定“高等學校黨的委員會按照黨委領導下的校長負責制，發揮領導核心作用”。而相較于前兩者，更為清晰的界定則來自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，其第四十條明確規定：“公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用?！边@一規定從治理層面對校這一層級的治理結構及決策機制進行了清晰的界定，以此為方向，我國高校都正在逐步建立和完善“黨委領導，校長負責，教授治學，民主管理”的內部治理結構，并將其作為現代大學制度建設的核心內容。

不同于校這一層級在制度層面顯示出較為清晰的治理結構，院這一層級的相關制度安排則相對模糊。目前而言較為明確的是，2010年8月修訂版的《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》在第十一條“高等學校院（系）級單位黨組織的主要職責”中明確規定“通過黨政聯席會議，討論和決定本單位重要事項”，“支持本單位行政領導班子和負責人在其職責范圍內獨立負責地開展工作”，并對“黨”“政”關系及其責權范圍做了較為清晰的界定，但對“教授治學”和“民主管理”卻沒有明確的規定，“教授治學”和“民主管理”缺乏一定的載體來體現。其中，需要提到的是，此次修訂明確提到了“黨政聯席會議”，并將其作為院這一層級重要事項的最高決策機構，真正將黨政集體領導、分工負責的領導體制落到實處，而之前1996年版的條例卻沒有“黨政聯席會議”這個提法。這對于院這一層級的決策機制構建而言具有重大意義，也為進一步完善二級學院決策機制提供了重要啟示和努力方向，而這也已在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的相關制度闡述中窺見一斑：“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構?！?/p>

二、高校二級學院決策機制現狀及問題

（一）黨政聯席會議為最高決策機構，但其制度化建設仍顯不足。

目前而言，高校二級學院按照《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》相關規定，普遍將黨政聯席會議作為學院最高決策機構。通過黨政聯席會議實行黨政共同負責，將學院的重大事項都提交其討論形成決議后分工負責，充分體現“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事規則和決策程序。具體而言，會議組成人員主要有學院院長、副院長、黨委委員、工會主席、教代會團長等;其決策內容與范圍也幾乎涵蓋了學院一切重大事務，概括為“三重一大”事項，即“重大事項、重要干部任免、重要項目、大額度資金使用”，涉及學院人才培養、科學研究、人才引進、精神文明建設和行政管理等多個方面。同時，為了推進黨政聯席會議制度的有效運行，按照民主集中制原則規范學院的各項決策程序，二級學院普遍根據自身實際情況，制定了《學院黨政聯席會議議事規則》。有些高校還將黨政聯席會議制度的執行情況列入學院黨政領導班子成員的考核內容，由學校組織部、紀委等相關職能部門對學院黨政聯席會議制度執行落實情況進行定期檢查。

毋庸置疑，黨政聯席會議作為二級學院最高決策機構，其運行規則與程序在當下已較為成熟，為二級學院的科學決策和民主管理提供了重要保障，但其仍存在一定問題，主要體現為制度化建設仍顯不足，而這一不足也往往影響了黨政聯席會議功能的有效發揮。其中，就決策范疇而言，雖然《條例》明確規定“通過黨政聯系會議，討論和決定本單位重要事項”，將黨政聯席會議作為二級學院的最高決策機構，但對其具體的責權范疇卻沒有明確規定，不同高校甚至同一高校不同學院在實際操作中也都有所差異，界定相對模糊，甚至出現行政權力學術化的傾向。就制度執行而言，也往往存在一定的規范性問題，許多時候出現決策事項并非其議事范圍、而應屬議題范圍的事項卻未上會、黨政聯席會議包攬或代替其他會議等現象，更有甚者出現因會前未能充分醞釀或未按要求對議題準備備選方案，導致只在拍板時匆忙開個座談會或會上用過多的時間討論，造成決策效率低下，嚴重影響黨政聯席會議作用的有效發揮。

（二）決策主體格局較為完整，但學術決策權力影響力尚顯不足。

基于建立現代大學制度和完善大學治理結構的理念，我國高校二級學院大多以上述相關法律制度規定的“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”這一學校層級的管理體制建構自身的決策機制。按照這一目標框架，目前二級學院普遍存在并初步建立了四種形式的決策力量：一是黨務系統，一般都設立了黨委（黨總支）;二是行政系統，由院長（系主任）作為行政長官;三是學術基層組織;四是（二級）教代會。整體而言，這四種決策力量基本涵蓋了二級學院的各個利益相關者，在決策主體格局上相對完整。然而，在決策主體格局相對完整的表象下，卻是這四種決策力量的權力分割不均及界定不清，未能有效履行各自功能并發揮作用，特別是學術決策權力影響力明顯不足，行政化趨向明顯，而作為以學科為基礎建立起來的院（系），學術功能的有效釋放是其合法性的基礎。

眾所周知，行政權力與學術權力的沖突可以說是大學內部治理結構中最引人關注也是最為突出的一對矛盾，大學行政化傾向便是這對矛盾的突出表現。究其緣由，在行政化管理體制下，大學成為一個具有行政級別、按照行政模式運作的準行政機構，行政化的管理和無所不在的行政權力強化了官本位，相對弱化了教師和科研人員的地位，造成了學術人員的思想迷失，致使許多有造詣的教師特別是青年學者為了獲取更多的資源或利益主動或被動地放棄學術進入仕途。[6]如果以上可以看作是學術權力影響力不足的深層原因，而另一方面，從形式上看，就其機構設置即主要學術基層組織設置而言，也尚顯不足。比如學術委員會，相較于其機構及職責在校這一層級的完備，二級學院對其界定和運作則較為隨意，特別是在其與教授委員會責權范疇及關系處理上則更為模糊不清，甚至不少二級學院尚未建立教授委員會，更不用說制定相關制度，這無形中也弱化了學術權力的影響力。此外，就目前而言，作為學術基層組織的兩個重要形式，學術委員會和教授委員會在其權力范疇中也更多的是發揮咨詢或智囊作用，未能充分發揮學術決策權，對學院發展的決策影響力明顯不足。

（三）決策體系尚不健全，科學性和專業性明顯不足。

正如前文提到的，較之校這一層級較為清晰的治理結構和決策體系，學院這一層級則相對模糊，為此，很多高校則以校級層面的相關制度安排為指導，通過制定大學章程來對此進行不斷探索和完善。然而，就目前而言，學院這一層級的決策體系仍不健全，特別是執行的規范性比較欠缺，導致科學性和專業性明顯不足。

首先，體現為決策主體的責權界定不清或不科學。一方面表現為各個決策力量的決策范圍及其關系沒有清晰的界定，在具體操作中較為隨意，缺乏規范性和專業性;另一方面則往往表現為由于決策權、執行權、監督權劃分不清，權力過于集中在一個集體，決策者同時也是執行者和監督者，缺乏必要的監督和制約，同時也致使決策者陷于一般事務決策的泥潭，沒有更多的時間和精力投入到重大事務的決策中。[7]其次，體現為決策過程缺乏民主參與與科學論證。學院四種決策力量中，黨政力量作為決策中樞幾乎包攬了學院學術事務和非學術事務的決策權，而學術基層組織對學術事項的“審議權”及教代會“參與民主管理和監督”的咨詢論證及決策職能，在執行中卻未能得到很好的保障和落實。最后，體現為決策的監督反饋相對乏力。就目前而言，作為學校授權的獨立管理單元，二級學院對于各項決策執行監督的相關制度性規定相對缺失，即使是黨政會議做出決策后，也往往只是明確由主管或分管的院領導負責落實，但對于執行的反饋和監督過程管理的相關規定則不太明確和具體，問責更無從談起，導致實際操作中帶有一定的隨機性，議而不決、決而不行、互動推諉等不良現象在一定程度上仍客觀存在。

三、治理理論視角下二級學院決策機制建設路徑

（一）決策主體多元化：“四位一體”

正如前文談到的，對各主體利益的關照是治理理論的核心及治理結構構建的基礎，大學內部的治理結構則主要是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約和利益實現的制度規定、體制安排和機制設計。[8]在對學校這一層級的決策機制和領導體制相關權威闡述中，可以看到比較明確的決策主體及對各決策主體的職權界定，“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、依法治?！笔侵袊厣F代大學制度的基本特征，也是高校內部治理結構的核心內容。因而，以此為啟示，治理結構視角下二級學院的決策主體也應實現多元化，科學配置好以學院黨委為核心的政治權力、以院長為首的行政權力、以教授為主導的學術權力、以及以教職工和學生為主體的民主監督權力，分層分類將各主體納入決策機制中，并將其權力關系及其工作機制制度化，各主體職權清晰，權責分明，相互聯系，相互制約，真正形成“四位一體”的權力框架體系，以此從治理結構的角度為科學的決策機制提供組織基礎。

具體而言，“四位一體”的決策主體及職權可界定為：學院黨委（總支）負責學院思想政治和黨的建設工作，保證黨和國家的各項方針、政策和學校的決定在本學院的貫徹執行，支持并監督院長履行其職責;院長是學院的主要行政負責人，對學院的行政事務行使管理權，包括教學、科學研究、學科建設、對外交流和其他行政管理工作;學院設立的學術委員會依其章程獨立行使學術權力，保障學術民主和學術自由，學院可根據自身實際和發展需要設立教授委員會，作為教授治學和民主管理的重要組織形式，依學院制定的教授委員會章程開展工作;二級教代會按照學校授權范圍制定相應的議事程序和規則，所有涉及本單位改革發展的大事和教職工切身利益的問題，都應納入教代會（教職工大會）審議（定）范圍，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。

（二）決策格局均衡化：提升學術決策權力

在治理理論視角下，中國特色現代大學制度的基本構架是“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”，其中，“教授治學”是現代大學制度的核心理念和基本內涵，而彰顯、復歸學術權力則是中國現代大學制度構建的根基。二級學院作為高校的實體單位，是依托一個相對獨立的學科而建，其是教授開展教書育人、科學研究、專業建設、學科規劃等學術活動的重要場所，也是教授凸顯主體地位、參與大學管理決策最適宜的場所。因此，在其中探索一套體現“教授治學”核心理念的學術決策機制，不斷提升學術決策權力，是其不斷彰顯學術本色、完善現代大學制度的必然選擇。[9]對此，如何在決策格局中提升學術決策權力，明確其決策空間和職權范圍，并與其他決策主體有效互動，是實現這一目標的重要內容。

正如大家所了解的，學院管理決策與學校這一層級一樣，主要有學術事務和行政管理事務兩大類，其背后則分屬不同權力的運作范疇。學術權力作為一種公共權力的存在旨在確保大學在教學、科研方面的基本屬性，行政權力的作用則在于使大學成為內部相互聯系且不可分割的整體，對這一問題的認識不清往往成為兩種權力錯位及決策格局失衡的癥結所在。因此，目前形勢下，在對學術權力和行政權力進行明確界定的基礎上，提升學術決策權力，實現決策格局均衡化，顯得尤為重要。具體而言，學術委員會、教授委員會應在學科建設、專業課程與學位設置、科研課題申報、學術成果鑒定、職稱晉升評定、學術人員聘用以及業績考核等學術事項的專業領域上充分發揮學術決策權;而有關人才培養和人才引進宏觀規劃、重大項目和跨學科科研平臺組建、資源共享與調配等各種行政事項，可以和黨政聯席會議共同商議，起到智囊團的作用，但主要還是由黨政聯席會議起決策作用。同時，在這一過程中，對體現“教授治學”的重要載體或組織形式（如學術委員會和教授委員會）的關注也是一個需要注意的問題，如果代表性不廣泛，往往會導致其合法性不足、決策科學性不夠、兩種權力錯位等問題，進而影響學術決策權力的有效發揮。

（三）決策程序制度化：規范決策體系

決策是一個系統工程，決策的科學性和專業性有賴于依據科學決策的規律并通過規范的決策體系來保障。正如前面所提到的，相較于校這一層級，學院這一層級的治理結構和決策體系相對模糊，學院決策體系和流程的制度化建設滯后問題相對突出。對此，目前很多高校依據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中“加強章程建設，完善治理結構”的要求，通過擬定大學章程來進一步完善學院決策機制，對其相關決策主體、職權范圍及相關關系進行明確的界定，從宏觀層面進一步規范學院的治理模式和決策體系;而就二級學院自身而言，其也需要在章程的制度框架內，結合自身實際情況，從中觀和微觀層面推進相關制度化建設，進一步規范決策體系。

對此，具體可以從以下環節入手：首先要規范各決策主體及其職權范圍，即哪些人能參與決策、決策的范圍在哪里;其次要完善決策形式及其規則、程序，細致劃分，嚴格執行，以此保障決策權的正確行駛，防止職權濫用，進而在充分提取各方意見的基礎上實現集體決策，增強決策過程的民主參與及科學論證;最后要建立完備的監督反饋機制，對各項決策的執行情況進行及時的監督和反饋，增強決策環節與執行環節的良性互動，實現管理學中的閉合原理，以此提升決策的有效性。需要指出的是，與普通的反饋不同，這里的監督還需具有剛性的約束力，起到跟蹤、約束、糾正、甚至問責的作用，對此可以通過加強學校、學院黨內紀檢組織、教代會、黨外力量的作用來實現。[10]這里需要特別指出的是，在決策體系的制度化建設過程中，要著重關注并探索創新基層黨組織的執政方式和領導方法，通過建立和完善相關制度規范和工作機制，切實發揮黨組織的領導核心和政治核心作用，進而一方面有效推動和保障決策機制的運行，另一方面也對在基層組織建設中提升黨的治理能力做出有益探索。

注釋：

① 這六種定義是：“（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家消減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。（5）作為社會—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。（6）作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡?！痹斠?，俞可平《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年9月版，第2-3頁。

參考文獻：

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