加大土地流轉力度 助推經濟持續高效發展

張淑華

【摘要】黨的十八屆三中全會和2015年一號文件都強調要深化農村土地制度改革，對當前和今后農村集體土地如何進一步發揮效益，增加農民收入，加快城鄉一體化進程，指明了方向，提供政策保障。在現行法律和政策范圍內，永州在深化農村土地制度改革進程中，牢牢抓住土地流轉這個關鍵，就如何發揮農村土地的巨大潛能進行了積極地探索。

【關鍵詞】土地流轉；土地集約化；土地銀行

中圖分類號：D62文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-023-02

一、土地流轉的現狀和主要做法

（一）搭建土地流轉平臺

2010年4月，經市政府批準，永州市伊塘土地銀行在伊塘鎮正式掛牌營運，成為湖南省首家農村土地銀行。同時，由冷水灘區政府批準同意，組建伊塘鎮土地流轉中心，實行兩塊牌子一套人馬。永州國家農科園區成立后，為加強核心區的土地流轉工作，分別在上嶺橋鎮、竹山橋鎮、嵐角山鎮設置農村土地流轉服務中心，以“明確所有權、穩定承包權、放活經營權”為前提，依法有序地開展農村土地流轉。伊塘土地銀行及3個鄉鎮農村土地流轉服務中心（以下簡稱土地銀行）屬非盈利性服務機構，行長分別由各鎮鎮長兼任，工作人員由各鎮調劑安排，永州國家農科園冷水灘區管委會負責業務監管指導。

（二）規范土地流轉程序

園區農村土地流轉工作主要操作程序分四步進行：一是土地確權：通過對轄區農戶可流轉土地的面積、地類進行確權，頒發權屬界線圖，做到產權清晰、權能明確；二是土地流入：對無爭議的土地，土地銀行與農戶簽定協議，分年度支付租金，按地類、位置、面積、四至界線、適宜用途、承包期限等分門別類建立臺帳；三是土地儲備：土地銀行通過整合土地開發、高標準農田建設、農業開發等涉農項目資金進行整理，調整成片后予以儲備，在土地銀行和園區網站上掛網招商。四是土地流出：土地銀行對申請企業的資信狀況、市場前景、產業規模、經營模式等進行調查核實，對符合經營資質并符合園區產業規劃布局的簽訂租賃合同，按照“交二押一”的模式（即繳納兩年租金質押一年作保證金）繳納土地租金。

（三）完善土地流轉模式

1.農村土地——土地銀行——公司模式。即農戶將土地流入土地銀行，土地銀行根據需求租賃給農業企業從事設施農業生產。如園區的尚水生態農業、和一生態農業、惠民公司等，通過土地銀行租賃土地1120畝從事蔬菜種植等設施農業，公司生產的香芋、辣椒、茄子等生態果蔬產品全部外銷廣東、香港等地。

2.農村土地——土地銀行——公司——農戶模式。即農戶將土地流入土地銀行，土地銀行根據需求租賃給農業企業從事設施農業生產，企業為生產需要再將土地反租給農戶，由農戶按照企業的要求進行標準化生產作業，公司提供種子、技術方面的指導與扶持，其生產的產品由公司按協議價統一收購。

3.農村土地——土地銀行——專業合作社——農戶模式。即農戶將土地流入土地銀行，土地銀行統一租賃給專業合作社，專業合作社根據需要將土地反租給合作社成員，通過統一提供種苗、統一標準種植、統一技術管理，統一協議收購的方式進行生產。

4.健全土地流轉防范機制

為促進土地流轉工作順利開展，防范土地流轉風險，園區管委會出臺了《農村土地流轉管理辦法》，對土地流轉堅持“依法、自愿、有償”原則，明確對個別不愿流轉土地的農戶，不得以少數服從多數的形式強迫其流轉；堅持“三個不得”的原則，土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地農業用途，不得損害農民土地承包權益；實行“交二押一”模式，即企業合同之年起首付兩年租金，其中一年租金作為風險保證金，待租賃期最后一年轉為租金，切實防范土地流轉風險。

二、土地流轉存在的主要問題

（一）土地流轉地行為不規范

有的地方先期土地流轉存在農戶間自發進行，只有口頭約定，沒有簽定專門有效的書面合同的現象，沒有規范雙方的義務和權利，一旦一方不履行義務，導致另一方受到利益損失。

（二）土地流轉的機制不完善

當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立，更未形成統一規范的土地流轉市場，土地流轉對象與范圍選擇地余地小，往往出現農戶有轉讓土地意向，卻找不到合適的企業業主；而需要土地的企業業主有投資意向，卻找不到合適土地的現象。

（三）失地農民社會保障不完善

土地流轉后，農民事實上已失地。但是，這部分人仍然是“農民”的身份和待遇，由于園區還處于起步建設階段，就業、保險等方面還無力顧及。如果長此下去，失地農民不僅沒有得到應有的發展，而且農村社會可能會在住房、收入、秩序、環境等方面出現倒退的現象。

（四）土地流轉具體操作不確定

在農村土地流轉過程中，企業業主往往要求地塊面積大，相對集中，而有流轉愿望的農戶所承包的土地面積少、地塊小，“插花田”多，要實現土地的集中連片，有待于承包土地的農戶一致同意才能實現。但農戶間的情況千差萬別，有的愿意流轉，有的不愿意流轉；有的愿意長期流轉，有的愿意短期流轉，意見難以統一，這些客觀因素在一定程度上阻礙了農村土地流轉工作。

三、對土地流轉工作的建議

（一）強化平臺建設，增強服務功能

一是實行土地數字化管理。對核心區所有集體土地進行調查摸底，對可流轉土地按地類、位置、面積、適宜用途、承包期限等分門別類建立臺帳，結合產業規劃布局，配以招商簡介，適時掛網招商。二是實行平臺功能整合。對土地流轉、項目資金兩個平臺統籌整合，土地流入土地銀行后，著手啟動國土、開發、農業、水利等項目實施改造整理，以“項目跟著土地流轉走”的方式，生地變熟地，提高土地的流出價值。三是實行土地流轉有償服務。對經改造整理后的流轉土地，土地銀行租賃給企業或專業合作社，按每畝每年增加20斤稻谷的標準收取管理服務費，保障土地銀行的正常運轉。

（二）強化招商選商，提高準入門檻

一方面，加大農業招商引資力度，積極開展特色農業與國內外知名品牌企業聯姻招商活動，全力引進農業戰略投資者參與農村土地流轉。另一方面，變招商為選商，對前來投資的經營者要提高其資質門檻。經營主體要有較強的資本優勢，具備一定的抗風險能力；要在特色農業方面具備生產、加工、銷售等方面的優勢。

（三）強化機制創新，防范流轉風險

盡快出臺全市性的《農村土地承包經營權流轉規范管理辦法》，規范土地流轉秩序。成立土地流轉仲裁委員會，專門負責協調處理土地流轉糾紛，維護群眾合法權益。建立土地流轉風險基金，由市、區、鎮三級每年投入一定的資金，建立土地流轉風險基金，對租賃企業或合作社按土地租賃總價格的 10%繳納土地流轉風險基金，凡因自然災害或不可抗拒原因造成損失不能支付地租的企業、專業合作社或專業戶，從風險基金中支付租金。

（四）強化政策配套，推進社保改革

建議出臺土地流轉后失地農民相關的配套政策，推進農村社會保障改革。一是養老保險。失地農民可辦理“農轉非”，自愿選擇參加城鎮居民養老保險或企業職工養老保險；二是醫療保險。失地農民可自愿選擇參加城鎮職工醫療保險或城鎮居民醫療保險；三是最低生活保障。失地農民符合城市最低生活保障條件的，可申請辦理城鎮居民最低生活保障；四是住房保障。失地農民自愿放棄宅基地的，到規劃的集中居住區即社區新村安排居住，新房建設資金主要來源宅基地住房拆遷資金和拆遷獎補資金，不足部分由村民自籌解決；五是就業保障。失地農民自愿到園區企業、設施農業基地務工的，免費培訓，優先安排，“零就業”家庭保證至少一人實現就業；六是收入保障。穩步增長土地出租和勞務收入，失地農民在土地流轉出去后，有關的惠農政策繼續享受。

參考文獻：

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