城市增長邊界：歷史溯源與內在規律

寧越敏

一

改革開放以來，中國經濟出現了快速增長，城鎮化也相應進入到快速發展階段。2010年，中國第六次人口普查數據顯示，人口城市化率達49.68%，較2000年的36.09%提升了13.59個百分點，年均增加1.36個百分點?？焖俪鞘谢苿恿酥袊罅渴Ｓ噢r業勞動力向非農業部門轉移，加快了中國經濟、社會和空間的轉型。與此同時，城市居民的居住條件、城市各項服務設施和基礎設施水平也有了顯著提升。城市化已和工業化、信息化、市場化、國際化一起成為當前中國經濟社會發展的重要特征。

但過快的城市化也使各種城市問題伴之而生，城市建設用地快速擴張就是其中之一。其后果一是導致城市近郊區的良田大量被占用，二是城市蔓延導致通勤距離不斷延長。有學者就城市建設用地增長率快于城鎮人口增長率的現象，提出“土地城鎮化快于人口城鎮化”的觀點，以此批判城鎮化進程中的土地資源浪費，社會上也對所謂無人居住的“鬼城”議論紛紛。但從中央政府層面而言，為確保18億畝耕地紅線不被突破，在城市發展規劃中歷來強調節約用地，近年來更提出設置城市增長邊界以約束城市向外的不斷蔓延。

所謂城市增長邊界的理念最早來自1945年的大倫敦規劃，當時在倫敦外圍規劃了綠帶以控制城市蔓延。其后一些城市仿效倫敦編制綠帶規劃，但在實踐中綠帶能起到限制城市增長作用的不多。1973年美國俄勒岡州對所有的大城市劃定城市增長邊界，禁止超過城市增長邊界新建居民區和公交系統，并鼓勵市區內部土地的混合開發利用。波特蘭市于1997年制定了《波特蘭地區規劃2040》，通過制定城市增長邊界和加強公交發展來實現精明增長的策略。但美國絕大多數的城市在其發展過程中并沒有明確的空間增長邊界的限制。究其原因，一是美國地廣人稀，沒有保護耕地的緊迫感；二是美國強調自由市場經濟的模式，又是聯邦制國家，沒有全國統一的城市發展政策，規劃的作用很有限。

與美國相比，在中國的城市規劃實踐中，一直采用人均建設用地指標控制城市用地的過快增長，在城市總體規劃中亦有明確的規劃期內的用地邊界。就此而言，所謂城市增長邊界對中國來說并非是什么新手段。由此產生了兩個問題：一是在城市總體規劃里既然有明確的用地國標以及建設用地范圍，但為什么不能很好地控制很多城市的蔓延？城市蔓延是否符合城市在迅速發展階段的客觀規律？二是 “所謂土地城鎮化快于人口城鎮化”的說法是否具有合理性？

二

中國現有的城市建設用地國標起源于1980年代，當時中國城市規劃設計研究院調查了全國200多個城市的用地情況。在此基礎上，1990年建設部編制的國標把城市人均建設用地分為四級，從60平方米到120平方米不等。不過，當時中國城市基礎設施處于嚴重短缺狀態，大多數城市的人均用地面積處于該國標的下端。以1980年代的上海市區為例，人口密度達4萬人以上，人均用地面積甚至不足30平方米，人均居住面積僅5平方米，人均綠地面積不足1平方米。因此，上海急需增加城市建設用地以緩解城市生產和生活面臨的巨大壓力。但1984年編制的上海城市規劃受制于當時的大環境，并沒有預測到新形勢下城市發展模式轉變對城市用地帶來的影響，規劃新增城市用地不多，結果城市的實際發展速度遠遠超出規劃預定的目標。據研究，1980年代上海年均增加的建設面積是年均增長人口的3.48倍。換言之，所謂土地城鎮化快于人口城鎮化自上世紀80年代就出現了，但該時期用地的快速增長，實際上是對建國后前30年“先生產、后生活”導致城市基礎設施建設嚴重滯后的補償，建設用地的快速增長具有合理性。

1992年后，中國進入全面開放的時代，在全球化的影響下，由于當時中國勞動力的價格和土地價格甚至低于泰國、菲律賓等東南亞國家，大量外資進入中國沿海地區。在全面對外開放戰略的指導下，各地紛紛建設各類開發區，又帶來城市用地新一輪的快速擴張。仍以上海為例，該時期土地增長速度是人口增長速度的2.69倍，但相比80年代土地城鎮化的速度已大大下降。從全國來看，1985～2000年期間，全國城鎮人口增長55%，城市建成區面積增長125%，其原因與上?；鞠嗨?。不過，因城市擴張減少的耕地僅占全部耕地流失總量的18.5%，絕大多數流失的耕地是因生態建設帶來的退耕所致。因此，城鎮化并不是造成中國耕地減少的主要原因。整體來看，1980～2000年期間，城市規劃對城市發展沒有起到足夠的約束作用，絕大多數城市的發展大都突破規劃的邊界，其原因是傳統的規劃理論和方法跟不上快速城市化帶來的變化。

2000年后，中國的人口城市化速度更快。以上海為例，雖進入大規模房地產開發時代，但人口增長速度加快，土地增長速度與人口增長速度之比進一步下降到2.03倍。而且，同時期上海生產總值的增長速度更是驚人，2010年上海生產總值是2000年的2倍，是1990年的8.5倍。2010年的上海人均公共綠地面積也提高到13平方米。由此可見，在中國城市人均建設用地長期處于短缺的背景之下，城鎮化進程中土地城鎮化速度快于人口城鎮化的速度具有合理性。值得注意的是，90年代末上海編制的總體規劃就設置了增長邊界，當時規劃沿外環線內外兩側建設500米寬的綠帶，以此控制上海中心城區的向外蔓延。但在快速城市化背景下，城市用地很快躍過外環線，與近郊區的城市用地連成一片。

為適應新的發展態勢，2012年人均建設用地國標的下限調整為85平方米，上限下降到105平方米。新的指標是以人均建設用地面積現狀和規劃預測的人口規模，來確定規劃期內的人均建設用地標準。國土資源部則要求城市人均建設用地控制在100平方米以內。在歷經30年城市人口和用地快速增長后，新的國標能否起到控制城市用地快速增長的作用呢？筆者認為，關于增長邊界，要拋棄目前大家習以為常的指標和參數，否則難以解決問題。

三

從城市發展來看，很多因素影響城市的用地規模：

其一，城市功能是影響用地規模的主要因素。在城市地理學里，城市功能分為基本職能和非基本職能，前者是指為城市以外地區服務的職能，而后者是指為城市自身服務的職能。一般來說，礦業城市、重工業城市、交通樞紐城市由于基本職能較強，要占用更多的城市建設用地。另外，1990年代以來中國參與全球勞動分工，承接了發達國家勞動密集型產業以及資源密集型產業的轉移。作為世界最大的貿易出口國，中國出口導向為主的城市的工業用地，不僅服務于國內市場，亦擔負了為國際市場生產的職能。城市中的出口加工區就是典型的服務于國際市場的空間。中國有著大量的剩余勞動力，在相當長時期內，為解決就業問題，仍需擔負世界工廠的責任。目前沿海城市實施產業升級戰略，傳統產業正在向內地轉移，相應地要占用一定的土地資源。

但另一方面，確實存在著城市的功能過于集中導致城市快速蔓延的問題，北京是一個典型的案例。為阻止北京的城市蔓延，有關方面還提出把非核心首都功能擴散出去，其中包括市場搬遷。筆者認為非核心首都功能不等于城市非基本功能。非基本功能是保障性的，為市民服務所必需的，如北京眾多市場主要是為老百姓生活服務的，而秀水街則主要是為國際旅游服務的。如果百姓生活不需要這些市場，相信這些市場早已關閉。因此，北京功能的高度集聚究竟是市場因素造成的還是其他因素造成的，首先需要厘定清楚。如果認識不清，空間邊界就無法控制。換言之，大家認識到控制城市蔓延很重要，大方向對，但需要進一步研究城市功能與城市發展之間的關系。上海也是如此。

其二，需要重新考慮城市規模與用地的關系。假設有兩個規模不同的城市。小城市有10個單位，這10個單位之間完成彼此的交流是10的平方，即100次。另一個城市有100個單位，彼此間的交流為100的平方，即可達到1萬次。從兩個城市的單位之比來看，后者僅為前者的十倍，但后者引發的交流量卻可能是前者的一百倍，這就是城市集聚經濟產生的效益。但我們在設立城市人均建設用地指標的時候，卻沒有考慮到不同城市因規模不同所產生的交流頻率的不同，因此需要不同的空間尺度。這也是為什么當我們進入到汽車社會的時候，大城市交通擁堵的問題比小城市更嚴重的原因，而這一問題并非通過倡導公共交通優先所能解決。

其三，生態建設、人民生活改善需要更多的建設用地。上海的人均公共綠地雖已達到13平方米，但和其他世界級城市相比仍是比較低的水平。據德國規劃學者估計，一個城市排放的二氧化碳如果被植物全部吸收并釋放出相應的氧氣，人均用地面積應達到250平方米左右，是我們人均用地標準的一倍以上。中國人多地少，一般而言，中國的城市人均綠地不可能達到歐美城市的標準，但有條件的話，為百姓提供適度的綠地也是必要的。經濟進入到新常態后，今后產業用地的需求會減少，目前因中國城市的人均綠地指標普遍較低，生態用地還需要增加。

其四，城市建設需要預留發展的空間。比如，有不少批判中國城市大馬路的意見。其實上海早在1958年建設滬閔路時就因道路設計過寬被批判過，但事實表明，滬閔路很好地適應了此后發展的需要。因為城市規劃就是要為未來的發展預留空間。不少城市新城由于目前入住的人口較少被批為“鬼城”，對此應具體情況具體分析。如鄭東新區因規劃面積過大前幾年也受到過質疑，但現今不僅成為鄭州的新功能區，人口也已集聚到上百萬了。在未來的河南省城市化進程中，鄭東新區還將集聚更多的人口。

從全世界城市發展的經驗來看，當城市處于人口、經濟快速擴張階段的時候，實施空間控制政策的效果很有限，因為城市的發展具有不確定的因素。以中國為例，差不多每隔十年就有發展環境的大變化。1980年代的中國無法預測到1992年以后實施的全面開放戰略對城市發展帶來的影響，而加入WTO時的中國也很難預測到今天的經濟會進入到新常態。倫敦綠帶的規劃之所以長期行之有效，與倫敦二戰后40年中人口減少100多萬有密切關系。由于人口不斷減少，英國甚至在1970年代停止了倫敦周邊新城的建設。

這表明，當城市進入穩定發展階段時，城市擴張的速度自然下降。中國城市發展已進入到新常態，意味著對大多數城市而言已過了快速發展的階段，在此時刻劃定增長邊界將會是一個比較有效的政策。同時還應積極推進農村集體用地的制度改革，從源頭上控制農村用地盲目或非法轉為城市建設用地。

[本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（11JZD028）成果]