城市增長邊界內涵與世界經驗

一

控制城市增長是一個世界性的熱點問題。

在歐洲，從1987年的布倫特蘭報告到1990年歐盟組織出版的《城市環境綠皮書》，以及1990年代初引起廣泛關注的緊湊城市理念，通過塑造大都市地區空間發展的整體形態，來減少城市發展的負面環境影響的思想，在歐盟成員國中已經被廣泛討論，并達成了一定的共識。在美國，伴隨著小汽車的大規模使用和郊區化而產生的舊城衰敗和城市蔓延，已經明顯地成為美國全國關注的城市問題。從1970年代以來逐步發展的增長管理政策，到1990年代作為一項重要的政治運動被迅速推廣開來的精明增長政策，政府和民間都在采取各項舉措，試圖控制城市的蔓延并鼓勵城市集約發展。在亞洲，最發達的經濟體日本在戰后同樣面臨著城市蔓延的嚴重問題。面對相對匱乏的資源和有限的適合城市化的國土面積，城市增長的管理也成為日本各級政府所必須解決的一項重要內容。1968年日本城市規劃法中所確定的劃線制度，成為日本增長管理政策的開端，然而其實施至今，仍沒有達到控制城市蔓延的目標。

在城市增長管理中，“城市增長邊界”作為一個重要的工具在世界各國得到了廣泛應用。它通過劃定城市區域和農村區域之間的界限，利用區劃、開發許可證的控制和其他土地利用調控手段，將合法的城市開發控制在邊界之內。這對于實現土地節約集約利用、區域的可持續發展，以及健康的人居環境都具有極其重要的作用。

談到城市增長邊界，需要提及并界定一個與之密切相關的概念——“城市發展容控”。該詞主要是指對于城市發展地理上的限制。通常來講，城市增長的地理形態受到眾多因素的影響，如土地所有權類型、重大交通設施的安排、國家或個人的投資決策、地形因素等。因而，城市發展容控政策實際上既包括城市增長的界線控制內容，也包括與之配套的發展戰略和基礎設施引導政策等內容。城市發展容控政策主要有三種表現形式：綠帶、城市增長邊界和城市服務邊界。

綠帶主要是指城市周邊的包含農田、森林和其他綠地的開放空間區域，其目的是對城市的擴張起到永久性的限制作用。城市增長邊界通過劃定城市區域和農村區域之間的界限，利用區劃、開發許可證的控制和其他土地利用調控手段，將合法的城市開發控制在邊界之內。城市服務邊界則通過拒絕將市政服務（例如供水系統、排水系統、道路、學校、公園）延伸到服務邊界之外的地區，將依賴于市政服務設施的開發控制在邊界之內，其相對城市增長邊界來說操作更為靈活。綠帶、城市增長邊界和城市服務邊界對于城市發展的限制的嚴格程度是逐次遞減的。然而，它們都試圖通過將未來城市增長形態限制在一定的城市邊界內，實現以下共同目標：（1）保護農地；（2）促進基礎設施的有效利用，減少公共投資費用；（3）促進中心城區的再開發；（4）形成高密度的土地利用類型，鼓勵土地高效利用。（表1）

二

城市增長邊界最早的實例，被認為是1958年美國肯塔基州的列克星敦或1976年美國俄勒岡州的塞勒姆，而其中波特蘭大都市地區的城市增長邊界因其對城市發展的顯著影響最為著名（圖1、圖2、圖3），長期以來一直是城市增長邊界研究的焦點。

根據美國俄勒岡州于1973年制定的土地保護和開發法（LCDA）的授權，1978年，波特蘭大都市地區居民創建了波特蘭大都市服務地區，并成立了相應的州土地保護和開發委員會（LCDC）。該委員會提供交通和土地利用規劃服務，并負責制定和修改城市增長邊界，1979年，制定了波特蘭大都市地區的城市增長邊界。邊界內包括24個城市、60多個特別服務區，以及摩特諾瑪縣、克拉卡馬斯縣和華盛頓縣的城市部分。在劃定之初，城市增長邊界內面積共360平方英里（932.4平方公里）。其中，130平方英里（336.7平方公里）的面積為空置及未開墾用地。目前，城市增長邊界內面積已經擴展到約400平方英里（1036平方公里）。到上世紀末，全美已經有超過100個地區實施了城市增長邊界政策，涉及俄勒岡、華盛頓、明尼蘇達、馬里蘭、佛羅里達、加利福尼亞、亞利桑那、賓西法尼亞、新澤西和威斯康辛諸州。

從世界各地的實踐來看，城市增長邊界實施的范圍和強度有著較大的區別。在實施范圍方面，Kolakowski對美國各州的城市增長邊界政策做了一個全面的總結。截至2000年，美國有七個州（華盛頓、田納西、俄勒岡、新澤西、馬里蘭、緬因和夏威夷）在州域層面推行城市增長邊界政策；佛羅里達州雖然并不強制要求其所屬區域實行城市增長邊界，但也意識到了這一政策的重要性，故而鼓勵地方政府予以采用；而大部分州將是否推行城市增長邊界的決策權下放到地方政府。[1]

在實施強度方面，根據Boussauw的分類，從城市增長邊界內部的土地開發而言，限制程度最小的城市增長邊界可以涵蓋相當多的非建設土地，足夠滿足規劃期限內（通常是10～20年）的城市用地需求[2]，而且可以被再次擴展。這樣一種策略能夠防止蛙跳式的開發和城市增長邊界外開放空間的退化，然而難以形成緊湊的城市核心。這種類型的城市增長邊界常見于加拿大和美國的部分州。限制程度較大的城市增長邊界政策則涵蓋更小的區域，而與其配合實施的（城市）復興策略就會以舊社區和宗地的重建為目的，來增加住房密度。還有的方案中設置了城市增長邊界內的住房數量上限，加利福尼亞州的部分城市就采取了這一措施。而就城市增長邊界外部的土地開發而言，限制程度最小的城市增長邊界政策，允許開放空間內的住房建設，只要居住密度足夠低而且住房者能夠自己解決基礎設施問題，如Atlanta等美國城市就實行了類似政策。較為嚴格一些的城市增長邊界政策，有的會規定只有原先規劃的建設用地才能進行開發；有的只允許對已有建筑進行住房改造；還有的則將建設地點局限在已有聚落的周邊，而且規定這些聚落必須要有完善的基礎設施，這一類型的城市增長邊界可見于《荷蘭第五空間規劃備忘錄》。更為嚴格的城市增長邊界政策，則會禁止其外的土地開發，甚至其外現存的建設用地都有可能會被復墾為開放空間保護區，英國、日本和瑞士所實施的政策都屬此類。[3]

為了確保城市增長邊界的施行，地方政府可以采取靈活的開發管理措施，以確保體制的改革能夠滿足市場的需要。配套的政策可以包含差異性稅收、土地利用區劃、財政補貼、公共設施充分供應和基礎設施改進計劃等。

例如，對城市增長邊界外城市及農業用地設定不同的稅率。如果對城市增長邊界內的城市用地設定較低的財產稅率，而對其內的農業用地設定較高的財產稅率，將會促進更多的城市開發在城市增長邊界內進行；反之，較高的城市用地財產稅率和較低的農業用地財產稅率，將會使更多的城市開發轉而在城市增長邊界外進行。又如，制定最低密度和最低強度區劃，可以推動公寓和聯排住宅等土地高密度開發，避免低密度的獨戶住宅開發；通過包涵式區劃，可以鼓勵多類別、多規模的住宅開發，以滿足不同收入和處于不同人生階段的家庭需要，并借助可支付住房的建設來提高土地開發的密度；通過組團式的區劃，將開發限定在交通和公共設施較好的區域內，提高住宅開發的效率，并借助住宅集中建設實現對開放空間的保護；通過不可轉換和排他性區劃，對不相容用地進行明確分離，從而有效保護農用地、景觀用地和生態敏感用地免于被城市建設所占用。再如，公共設施充分供應條例規定，只有在滿足重要基礎設施需求的前提下才能批準開發項目。如果地方政府不能夠提供這些設施，增長就不會出現，或以不恰當的方式出現。如果政府的公共設施供應區域能夠與城市增長邊界相重合，那么將會通過節約基礎設施建設費用，將新的開發引導至城市增長邊界內部，從而促進其有效實施?；A設施改進計劃是一個確定設施安排的五年或十年規劃，它使開發商能夠了解關于新設施的安排，使地方政府能夠合理安排財政支出以滿足發展需要，并將開發項目引向預想的區域。因此，將基礎設施的配置與城市增長邊界結合起來，可以從時間和空間上對新的土地開發進行有效調控。

城市增長邊界的實施對于城市形態、經濟、交通、社會、文化、政治等方面都會產生一定程度的影響。一般認為，城市增長邊界的劃設對于促進土地節約集約利用和遏制蔓延具有積極作用。而城市用地預測方法和能力以及城市增長邊界監控調整機制的靈活性，都會影響到其實施的成效。同時，城市增長邊界的劃設會影響到開發商開發的區位偏好，形成“界內損失厭惡”和“界外風險追求”的心理效應。這種心理效應在開發信息不充分的決策情況下，會降低城市增長邊界的控制成效。城市增長邊界的劃設還會影響到土地及住房價格、住房可支付性和住房種類。通常認為，城市增長邊界會拉高土地及住房價格，并降低住房的可支付性；但在某些地區，這種作用則并不明顯。城市增長邊界在提高邊界內開發密度的同時，也有可能減少住房的多樣性。在交通方面，城市增長邊界的劃設雖然是征收擁堵費的替代方案之一，但已有的研究表明，無論在單中心或是多中心形態的模型中，其對于改善城市擁堵的作用都極為有限。城市增長邊界究竟能否改善交通擁堵，在很大程度上取決于其是否按照合理規模被劃定。而對規劃者而言，合理規模的計算是一件極為困難的工作，幾乎無法完成。城市增長邊界的劃設還可以影響到城市犯罪率。對于美國波特蘭地區的研究顯示，在剔除區域經濟發展狀況的影響之后，城市增長邊界能遏制城市蔓延，并將更多的資本集中于內城，故而可以降低犯罪率。一些已經實施了城市增長邊界的地區，城市增長邊界已經成為地區的重要文化符號，以繪畫、攝影和文學作品等形式，被藝術化和文學化地加以表達。此外，城市增長邊界與城市的政治邊界也有重要關聯，可以強化或削弱城市發展的行政區域格局和政治空間格局。

三

近些年中國對于城市增長邊界的廣泛關注與研究，顯然是與中國的城市化進程密不可分的。中國自1978年以來，年均城市人口增長接近1600萬，按照已有和現行的城市規劃用地標準，每年需要為城市發展提供超過1000平方公里的新用地。北京、天津、上海、廣州、深圳等城市都在較短的時間內成長為人口規模超過千萬人、用地規模接近或超過一千平方公里的超大城市，我國600多個城市以及大量的地方城鎮的人口和用地都出現了幾倍，甚至是幾百倍的增長。如此規模巨大且快速的城市化進程在整個世界都是獨一無二的。在未來二三十年中，城市發展仍將沿著這一趨勢快速進行。伴隨這一快速的城市化進程，大量的區域及城市問題不斷涌現：農地、開放空間和生態敏感地區被大量占用，基礎設施開支及供應不足，社區缺乏凝聚力，城市低效擴展，甚至以分散、低密度和小汽車主導為典型特征的蔓延現象也已經普遍出現。因此，迫切需要采用有效的手段對城市增長加以控制。

城市增長邊界便成為一個應用成熟、易于操作且極具發展前景的控制工具。到目前為止，城市增長邊界的理念已經在很多本土的規劃實踐之中有所應用，并與國內原有的一些開發控制手段加以結合。

事實上，中國現有的很多控制邊界已經部分地起到了城市增長邊界的作用，如2005年頒布的《城市規劃編制辦法》中要求在城市規劃中劃定限建區和適建區。城市規劃中的規劃建設用地邊界也可以被視為一種重要的城市增長邊界。根據建設部于1990年頒布、1991年實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，城市用地被劃分為十大類。其中，居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設施用地、綠地和特殊用地共九大類用地屬于城市建設用地。住房和城鄉建設部于2011年底頒布、2012年開始實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50371-2011）》，進一步對城市建設用地的概念加以明確。在這個新的標準中，城市建設用地被作為獨立的條目，與其他類型的建設用地和非建設用地加以區分，并被重新劃分為八個用地大類。2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十條明確規定，在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發區和城市新區。第四十二條規定，城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。這樣，城市建設用地邊界內外的開發活動便被劃分為“合法”和“非法”兩類。由此可見，中國目前的城市建設用地邊界與美國等國家所普遍采用的城市增長邊界，在實施控制機制上是具有較大的相似之處的。[4]

長期以來，中國學界一直對于城市增長邊界持較為積極的態度，但大多肯定其理論作用，忽視了綜合配套措施的使用，并缺乏對其特定地區實踐的探討，以及成本分析和機制探討。事實上，在實現類似目標的過程中，綠帶、城市服務邊界、設定開發上限和暫緩開發等政策，都可以替代城市增長邊界來加以使用；而稅收政策、財政補貼政策、區劃、開發許可控制等手段，則是與城市增長邊界配套加以使用的。在城市增長邊界的實施過程中，特別要注意的是，城市增長邊界是一整套政策，而非簡單的地理劃線。因而，只有把城市增長邊界政策作為一項綜合性的政策來加以制定和實施，才能獲得良好的成效。而從現有的城市增長邊界和類似城市增長邊界政策的實施角度來看，已有的城市增長邊界或類似邊界的實施狀況并不令人樂觀。未來，我們需要通過更為完善的理論體系構建和更多的實踐總結，不斷增進理論和實務界對于城市增長邊界的認識，從而促進城市增長邊界被更加科學、合理地加以實施。

參考文獻：

[1] Kolakowski K、Machemer P L、Thomas J M. Urban growth boundaries： a policy brief for the Michigan Legislature. Urban and Regional Planning Program.Department of Geography. Michigan State University， 2000.

[2] Knaap G J、Hopkins L D. The inventory approach to urban growth boundaries. Journal of the American Planning Association， 2001， 67（3）： 314-326.

[3] Dawkins C J、Nelson A C. Urban containment policies and housing prices： an international comparison with implications for future research. Land Use Policy， 2002， 19（1）： 1-12.

[4]韓昊英. 城市增長邊界的理論與應用. 北京：中國建筑工業出版社，2014.