居民住房空置浪費的法律規制

史玉成

居民住房空置浪費的法律規制

史玉成

住房是公民的基本生活條件之一，居民的房屋財產權、基本住房權利應當受到憲法和法律的保護。但住房所占用的土地等自然資源又具有社會屬性，大量居民住房空置不僅造成自然資源、社會資源的巨大浪費，也干擾了正常的市場秩序，引發社會財富分配不公等社會問題。為此，應通過制度設計實現個人權利保護與資源社會性理念平衡。在法律層面，應當從我國國情出發，借鑒國外經驗，借助不動產統一登記建立全國的房產信息統計與共享制度；改革房產稅法，在保障居民基本居住權利的基礎上，將居民個人住房納入征稅范圍，實行累進稅率，以重稅抑制房產投機行為；出臺住宅法，強化對住房市場的監督，建立不同類型的住房合理消費引導與違法懲罰機制，從而達到規制居民住房空置浪費的目的。

空置房；財產權；資源社會性；制度完善

住房是人類生活的基本條件之一，公民個人所擁有的住房是其居住、生活的基本場所，是個人享有政治權利乃至職業選擇等基本自由的前提。實現 “耕者有其田，居者有其屋”是千百年來人類社會追求的基本目標，是保障國計民生和社會穩定的基本條件。中國社會已進入貧富分化的時期，表現在房地產市場領域，一方面，大量的住房被少數高收入群體作為投機牟利或投資升值的工具 “待價而沽”，房價居高不下，住房空置浪費現象嚴重；另一方面，低收入群體無力負擔日漸沉重的房價，住房空間被擠壓，“蟻族”、“蝸居族”成為令人沉痛的社會現象。一段時間以來，被媒體冠以 “房姐”、“房叔”、“房嬸”的 “房氏一族”頻頻曝光，〔1〕比如，綜合近兩年媒體的相關報道，根據群眾舉報，紀檢、公安機關已初步查明：廣州的 “房叔”蔡彬擁有22套房，“房嬸”李蕓卿擁有24套房；深圳 “房爺”周偉思則擁有80多棟私人物業，鄭州 “房妹”翟家慧擁有11套房產，陜西 “房姐”龔愛愛僅在北京就有41套房產。一再刺痛公眾的神經。拋開案件背后的腐敗因素，單從大量的空置房造成社會資源浪費、引發社會財富分配不公的角度，足以引發對我們對房地產領域政策調控效果和法律規制缺失等問題的反思。事實上，早在2010年6月，一則由新聞媒體發布、因復雜原因尚無法證實或證偽的關于中國空置房數量的消息，〔2〕2009年6月，有媒體報道：國家電網公司公布“全國660個城市中，高達6540萬套住宅的電表連續6個月讀數為零，這些空置房足以供2億人居住”。這一消息公布后，隨即引起了對 “空置房”問題的大討論。盡管國家電網公司隨后否認了這一說法，但民間關于空置房數量的各種猜測從未信息，住房空置率過高的問題一度引起了公眾的廣泛關注，成為敏感而富有爭議的話題。就曾經引起公眾對住房空置浪費問題的討論和爭議。時至今日，住房空置率居高不下的問題已引起了決策層的關注，在政策層面，相關的調控手段頻頻臺。2013年2月20日，國務院常務會議出臺五項加強房地產市場調控的政策措施，〔3〕自2009年12月份開始樓市調控以來，調控政策經歷了四次升級，分別是2010年1月的 “國十一條”、4月的“國十條”、9月的“9．29新政”，2011年1月的“新國八條”，2013年2月20日出臺的調控政策即“國五條”是第五次調控升級。對商品住房執行較為限購措施，各地的實施細則也紛紛出臺?！?〕北京、上海、重慶、廣東等地已分別于2013年3月31日前出臺了各自的實施細則。其中，北京市從限購、信貸和稅收三方面收緊政策，規定北京市戶籍成年單身人士在本市未擁有住房的，限購1套住房；對已擁有1套及以上住房的，暫停在本市向其出售住房。對于二套房的首付款比例進一步提高：在稅收方面，能核實房屋原值的，依法嚴格按個人轉讓住房所得的20%計征。上海市明確對二手房交易嚴格征收20%個人所得稅。嚴格執行第二套住房信貸政策，重點強化對異地、外籍、離異、低齡人群等借款人的貸款資格審查；嚴禁發放第三套及以上購房貸款；根據市場變化，金融管理部門要適時調整第二套住房貸款的首付比例和貸款利率等。重慶市提出了2013年度房價調控目標，即主城房價增幅低于收入增幅；二手房按轉讓所得20%征個稅；停發第三套及以上住房貸款。如何使政策層面的調控手段制度化為長效的、穩定的法律治理機制？本文從個人財產權保護與資源社會性理念平衡的角度出發，對居民住房空置浪費現象引發的社會問題及其法律規制進行探討。

一、居民住房空置概念解析及其引發的社會問題

（一）空置房與居民住房空置相關概念辨析

居民住房空置屬于 “空置房”的范疇。關于空置房的概念，國內目前尚沒有統一的定義。從一般意義上理解，空置房是指在建成或交付使用后一定時期沒有居住而造成浪費的現象。依據房屋所有權形態劃分，空置房大致可以劃分為兩種類型：一類是開發商建成竣工后一定時期沒有出售而實際空置的房子。我國房地產市場嚴格概念上空置房，即指房屋竣工一年之后沒有實現銷售的房屋?！?〕根據國家建設部、國家發改委、國家統計局發布的對商品房空置面積種類進行明確分類的通知，從2003年統計年報開始，將以商品房空置時間作為標準進行劃分?？罩脮r間在1年以內的為待銷商品房；空置時間在1年以上3年以內的為滯銷商品房；空置時間在3年以上的為積壓商品房。另一類是開發商把房屋出售后，房屋所有權已歸所有權人，但所有權人既不自住也不出租而形成實際空置的房屋。為示區分，筆者將前一種類型稱之為 “待售商品房空置”，后一種類型稱之為 “居民住房空置”。

查閱相關資料，筆者發現，在關于空置房問題的眾多討論中，很多情況下兩種類型的空置房的概念被不加區分的混同使用。實際上，兩類空置房形成原因不同，反映的市場狀態、產權歸屬不同，因之對其政策法律規制的手段也有差異，不宜籠統使用?！按凵唐贩靠罩谩敝饕从车氖欠康禺a市場的需求的冷熱程度，空置率越高，表明市場需求不足；空置率越低，表明市場需求旺盛。當然，因 “捂盤囤積”等人為操縱市場價格等違背市場規律的行為也會導致空置率過高。對這一類型的空置房的規制，既要體現對市場規律的尊重，又要體現對 “市場失靈”現象的國家干預，通過改革現有的土地出讓制度，調整房地產市場的宏觀政策，防范和打擊房地產市場的人為操控因素而達到規制目的?！熬用褡》靠罩谩狈从车氖峭稒C購房和投資購房的冷熱程度，空置率居高不下意味著居民購房的目的不是為了滿足自住需求，其中相當一部分是作為牟利或升值的工具，其背后反映的法理邏輯是個人福利最大化對社會整體福利的侵害。從現代法治的基本精神出發，居民個人所有的住房是其合法財產，所有權人對其合法財產依法享有占有、使用、收益和處分的權利，任何人不得隨意干涉；另一方面，個人財產權的行使又得受到必要的限制，即不得損害公共利益、社會整體福利和他人的正當權益。本文重點討論關于居民住房空置的法律規制問題。

（二）居民住房空置浪費及其引發的社會問題

盡管目前相關部門對空置房的定義還存在爭議，關于空置率也缺乏權威的數據，但是空置房大量存在已是一個不爭的事實。居民住房空置不僅造成自然資源、社會資源的巨大浪費，也干擾了正常的市場秩序，引發社會財富分配不公等一系列社會問題。

從環境與資源保護的角度，大量的居民住房空置現象造成土地及其他自然資源的隱性浪費?？罩梅康乃腥俗约翰痪幼?，同時又不出租或以其他方式允許他人居住或使用，是對土地資源的間接浪費。中國是一個土地資源稀缺的國家，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，人均耕地面積不足1．4畝，不足世界平均水平的40%〔6〕2011年2月，全國人大農業與農村委員會在審議 《發展改革委關于落實全國人大常委會對國家糧食安全工作情況報告審議意見的報告》時指出，隨著經濟社會的發展，土地資源的稀缺性逐步顯現。目前，中國耕地面積約為18．26億畝，比1997年的19．49億畝減少1．23億畝，僅為世界平均水平的40%，保護耕地的壓力不斷增大。近年來，隨著住宅房地產開發和城鎮化進程的加快，土地資源的稀缺性日益突出。而大量的住房空置現象，實際上是對稀缺土地資源的隱性浪費。此外，空置房的擴大將導致對礦藏、能源和原材料等自然資源的需求增加，進而使得自然資源開發強度加大，自然資源供給壓力增加。據統計，中國每年為生產建筑材料要消耗各種礦產資源70多億噸，水泥工業每年要消耗約6億噸石灰石及1．2億噸粘土類原料，燒磚每年要毀田10萬畝以上，建筑材料消耗了世界木材、礦物、水和能源的1／6－1／2?！?〕倪韜：《建筑材料與能源消耗》，載 《中國房地產業》2011第7期。還有，自然資源的開發利用過程中又產生大量的環境污染。因此，居民住房空置現象加大了中國的環境與自然資源負荷，與 “生態文明”的目標背道而馳。

從社會公平與分配正義的角度，居民住房空置現象是個人福利最大化對社會整體福利的侵害，違背了社會公平與分配正義原則。追求個人福利最大化是現代市場經濟國家的必然現象，問題是，以住房作為追求個人福利最大化的投資工具，與住房作為滿足社會成員居住需要的基本功能產生沖突。雖然住房與其他的商品一樣是由市場機制供給的商品，但住房又是一種特殊的財產，對住房的占有和支配承載了資源公平分享、社會公平和社會穩定、國民經濟的健康有序發展等多重內涵，而其最基本的功能就是滿足居住需要。因此，實現社會公眾 “住有所居”的目標，其實質是保障社會整體福利、維護社會公平的需要。當下愈演愈烈的居民住房空置現象，其實質個人福利最大化對社會整體福利的侵害，“空置房”已成為社會不公的代名詞，成為引發社會不穩定、增加社會風險的潛在因素。

從經濟學理論的角度，居民住房空置擾亂了房地產市場秩序，是導致 “房地產泡沫”的主要因素之一。中國正處于市場經濟初期，尤其是房地產市場的初期，但中國的住房空置率已超過國際警戒線，且呈現出繼續加大的趨勢?！?〕按照國際通行慣例，空置率在5%―10%之間為合理區，10%―20%之間為空置危險區，20%以上為嚴重積壓區。據有關房地產業內人士預測，目前我國商品房空置率已遠遠超過20%。住房空置是投機性需求的直接反應，人為的囤積居奇干擾了市場對供需關系的自發調節作用，導致房價虛高，價格嚴重背離價值。由于虛擬需求的過度膨脹導致價格水平相對于理論價格的非平穩性上漲即 “房地產泡沫”。理論上講，一旦泡沫破裂，則可能造成經濟結構和社會結構的失衡、導致金融危機甚至引發政治和社會危機。

二、對居民住房空置浪費法律規制的法理基礎

對房屋空置現象應否進行法律規制、如何進行法律規制存在不同的認識。在目前關于空置房問題的討論中，有人認為，現有的政策調控手段不足以解決住屋空置浪費現象，以法律手段從制度層面加以規制有其正當性和必要性，可以通過完善房產稅或開征房屋空置稅、建立空置房強征出租制度等制度設計，對居民住房空置現象進行法律規制。有人認為，憲法精神的核心是確認并保障公民基本權利，民法的基本原則是保護公民的合法財產權利不受侵犯。從權利保護的角度出發，公民個人所占有和使用的房屋無論是否空置，均屬于公民的私有財產，以公權力手段對私有財產權利的干預和限制違背了憲法精神與民法原則。據此，有人提出 “法律禁止炒房違憲”等觀點。還有人認為，由于房地產市場在當下中國經濟社會發展中的支柱地位，對房地產市場的任何法律調控手段都可能會引發 “牽一發而動全身”的蝴蝶效應，相關法律規制手段很可能因各種因素的制約而陷入無法操作的困境，必須統盤考慮、慎之又慎。筆者認為，從憲法精神出發，從民法、經濟法、環境法等部門法的角度考量，對房屋空置浪費現象進行法律規制有充分的法理依據。

（一）憲法精神與民法原則：對私人財產權保護與限制的平衡

近代以來，伴隨著資產階級革命的進程，對私人財產權利的保護得以逐步發展完善。1763年，英國首相威廉·皮特在國會的一次演講中提到：“即使最窮的人，在他的小屋里也能夠對抗國王的權威。屋子可能很破舊，屋頂可能搖搖欲墜；風可以吹進這所房子，雨可以淋進這所房子，但是國王不能踏進這所房子，他的千軍萬馬也不敢跨過這間破房子的門檻?！边@段著名的演講后來被濃縮成 “風能進，雨能進，國王不能進”而成為一句廣為人知的名言，反映了私有財產神圣不可侵犯的理念。1689年英國的《權利法案》、1776年美國的《人權宣言》、1789法國的 《人權宣言》等資產階級政治綱領性文件均體現了對私有財產權絕對保護的原則。在資本主義早期，財產權是使用、收益、處分財產的權利，是完全排他性的權利。對私人財產權的絕對保護通過憲法而加以確認。與憲法精神相對應，所有權絕對化原則也是整個18世紀及其后西方民法的核心內容，它構成了西方社會個人主義權利觀的價值基礎，與契約自由、過失責任并稱近代西方民法三大基本原則。所有權絕對化原則劃定了個人自由的范圍與國家權力的界限，對于私權利之范圍，公權力 “非請莫入”。

到了自由資本主義時期，自由競爭產生大量的社會問題，由于堅持私有財產權絕對保護，結果造成社會財富日益集中于少數人手中，貧富懸殊、勞資對立、資源浪費等社會問題日益嚴重。在這一時代背景下，所有權社會化思想應運而生?！?〕19世紀初，德國法學家耶林指出：“所有權行使之目的，不僅應為個人的利益，同時也應為社會的利益；因此，應以社會的所有權制度取代個人的所有權制度?！鞭D引自梁慧星：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第246頁。法國社會法學的代表人物狄驥提出：“所有權不是一種權利；而為一種社會功能。所有主，換言之就是財富的持有者，而持有財富的事實，負有完成社會功能之義務；當他完成這個功能，他的所有主之行為就被保護。倘若他不完成這個義務或做的不好，例如……統治者強迫他完成所有主的社會功能是合法的干涉，這個干涉在確保他所持有之財富依照它的用途加以使用?！眳⒁?［法］狄驥：《拿破侖法典以來整個私法的變遷》，會文堂新記書局1935年版第15－16頁。對私人財產權的限制在許多國家立法中體現出來。出自公共需要，個人的某些權利往往要受到限制，個人權利的行使往往受到法律的制約。1919年德國的魏瑪憲法第153條規定，“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”；1949年德國制定的 《基本法》（憲法）對這一規定予以重新確認，其第14條第2項規定：“所有權伴有義務，其行使應同時兼顧公共福利?！狈▏趹鸷笠苍趹椃ㄖ辛信e若干 “社會權”，規定 “凡具有國家勞役性或獨占性質的財產，應為國民共同體所有”，確立了強調社會整體利益的所有權制度。與之同時，傳統民法所有權絕對化原則逐漸向現代民法的所有權社會化原則演進。由此，平衡個人權利與社會公共利益的關系，協調平衡二者的沖突成為現代法治的基本精神。

在新中國建立后近半個世紀里，將私有財產看作公有制的對立物，私有財產權的正當性被排斥和否定。隨著改革開放和社會主義市場經濟的確立，人們意識到市場經濟對自己的私有財產的巨大擴充的時候，同樣意識到私有財產權是自己的合法權利，應當受到保護。于是，憲法對私有財產的保護力度逐步加強。1982年 《憲法》第13條規定：“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權?！睂⒐袼接胸敭a的保護范圍擴大到 “合法財產的所有權”。2004年十界人大二次會議通過的憲法修正案第22條明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯；國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權；國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！睂λ饺素敭a權的保障不再局限或偏重于對公民的合法收入、儲蓄、房屋等生活資料的產權維護，而是將生產資料與生活資料置于同等位置。上述規定反映了財產權作為一項基本人權得到了憲法的保障。1986年頒布的 《民法通則》第5條規定：“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”；第7條規定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序?！?007年頒布的 《物權法》第四條 規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”?？梢钥闯?，在我國，憲法和民事法律注重對私人財產權保護，同時出于公共利益保護的需要又對私人財產權以必要的限制。

（二）經濟法依據：市場調節與國家干預的衡平

在經濟學說史上，市場調節與國家干預作為兩種極具影響力的思潮曾經深刻也影響了經濟法的發展。正如馬克思的斷言 “法典就是人民自由的圣經”，追求自由是任何一個法律部門最為重要的法理念之一。在經濟法的語境中，市場調節即經濟自由主義，“意味著經濟主體意志與行為的協調與合一，意味著市場空間的交易泛度擴大與成本低廉；在具體的經濟關系中，自由意味著市場主體間自主意志的相互尊重，意味著政府管制的交易禁區范圍縮小”〔10〕單飛躍：《經濟法理念與范疇的解析》，中國檢察出版杜2002年版，第4頁。18世紀初期的古典經濟自由主義創始人亞當·斯密認為，經濟秩序是一種自然生長的程序，每個人都是自己利益的最佳判斷者，因此，社會應當為個人自由選擇自己的生活方式、自主安排其個人事務提供空間，市場這只 “看不見的手”會自發地使社會資源獲得最優配置，國家應當放任經濟自由發展，國家只起 “夜警”、“守夜人”的作用。經濟自由主義對早期自由資本主義的發展提供了巨大的動力。

19世紀末20世紀初，自由資本主義過渡到了壟斷資本主義階段，生產社會化和資本主義私有制之間的矛盾導致了世界性的經濟危機的爆發，經濟自由主義既在理論上難以解釋，又提不出有效的應對機制。在這一背景下，凱恩斯的國家干預主義應運而生。凱恩斯認為，靠市場自發調節很難恢復經濟，反對傳統的經濟自由放任的思想，主張政府要積極地干預經濟。凱恩斯的國家干預理論逐漸取代了經濟自由理論，成為西方思想界的主流思潮，并帶來了戰后相當長時期的經濟發展。20世紀60年代以后，導致經濟危機的原因不再是 “市場失靈”，而是 “政府失靈”，凱恩斯的用 “看得見的手”干預市場的政府干預論又受到了極大的挑戰。新經濟自由主義由此登上歷史舞臺。新經濟自由主義在一定程度上修正了古典和新古典學派的完全自由放任和完全排斥政府干預經濟的主張，強調經濟自由是以自由放任為主，以政府干預為輔。主張政府應從私人財產的單純 “守夜人”轉換為經濟自由的 “裁判者”。它認可政府在一定限度內對經濟的干預，承認經濟自由不是無限度的自由，應受到法律的制約。

我國目前正處在社會主義市場經濟體制轉型時期，處理好市場調節與國家干預兩者的關系尤為顯得必要。市場經濟的普遍規律告訴我們，必須把國家干預與市場調節有機地結合起來，才能在這一轉型時期促進經濟的平穩運行。就現階段來說，中國的國情決定了在注重市場的基礎性調節作用的同時，必須強化國家對公共生活領域的干預，以保證經濟的穩定發展。在國家干預的手段中，經濟政策是以計劃、稅收、利率、匯率、價格、補貼、經濟懲罰等方式為代表的政策措施。行政干預是國家行政機關通過命令、指令、決定等直接調控社會經濟運行的活動。由于政策手段和行政手段隨意性較大，缺乏法律手段所具有的穩定性和權威性，所以，應注重將實踐中行之有效的經濟調控政策和行政干預手段及時上升為法律規范，以法律來維護市場秩序規范經濟活動，保障國家、社會、個人利益的協調統一?！岸愂辗ǘㄔ瓌t”、“有限政府理念”等即是國家干預原則和理念在法律上的反映。

（三）環境法理念：資源社會性理念對個人財產權的限制

自然資源是人類社會賴以生存和發展的物質基礎，是人類財富的源泉。為了達到合理開發利用自然資源、提高人類福祉、推動社會進步的目的，世界各國通過憲法和法律規定了自然資源的權屬制度。對于自然資源所有權，我國憲法第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睂τ谧匀毁Y源物權，《物權法》第三編第181條規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益”。毫無疑問，自然資源權屬制度是分配和調整不同社會主體的因環境資源的開發利用而帶來的物質財富，實現開發利用者一定的經濟利益訴求，實現 “定分至爭、物盡其用”的價值目標的重要制度保障。

但是，在現實制度框架中，無論自然資源所有權屬于國家還是集體，也無論自然資源物權歸單位還是個人行使，都不能掩蓋自然資源的社會屬性。比如，黃錫生教授倡導的 “資源社會性理念”，其核心思想是：“資源最終應屬于全社會成員共同所有，應通過其利用最大限度地增加社會的整體福利。全社會的人只有合理、節約、高效利用資源的義務，而沒有浪費資源的權利?！薄?1〕黃錫生、落志筠：《資源的社會性與空置房的法律規制》。載 《河北大學學報》（哲學社會科學版）2012年第1期。資源社會性理念要求權利人在行使權利時必須受到一定的限制，個人財產權的保護、個人福利的追求要服從資源社會性的要求。在法律制度層面，對不同主體的不同利益訴求進行動態的利益協調，確認利益主體的合法利益，抑制不當利益訴求，實現權利人正當權利與自然資源的社會性屬性之間的調適與平衡。

空置住房的所有權人應秉承使社會整體福利增加的理念，承擔節約和合理利用住宅的義務。但如果所有權人僅為了個體福利的增加，而導致住宅資源的閑置、破壞和浪費，則要受到相應的約束，即對資源占有、使用、收益和處分等物權受到限制、約束甚至剝奪。因此根據資源社會性理念，應主張全社會節約、公平、合理地利用住房資源，保證住房資源的利用能給社會帶來福利最大化，最終目的在于保障全體社會成員 “都有權占有、合理使用資源并享有資源所帶來的福利”?！?2〕參見聯合國大會1966年12月16日通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》第1部分第1條第2項。

三、不同國家和地區規制住房空置的法律對策及借鑒

住房空置浪費并不是中國特有的問題，世界各國幾乎都存在住房空置問題，雖然不同國家國情不同，對空置的定義和范圍界定存在一些差異，住房空置的規模大小不一，但鑒于住房空置率過高對經濟社會、資源環境等造成的危害，各國政府均采取各種措施減少住房空置。

法國通過罰金、遺產稅、廉租房等制度抑制空置房。法國是世界上較早征收空置稅的國家。從1999年1月1日起，法國開始在巴黎、里昂、波爾多等8座大城市征收房屋空置稅。如果個人擁有的第二套及以上住房基本不使用，該套住房則需按面積交納空置稅。房屋空置稅的稅率按照住房的毛租賃費的百分比計算，稅率為征稅第一年10%，征稅第二年12．5%，其后每年為15%，依此類推。如果納稅人拒不交稅，稅務部門有權實施經濟處罰。如果納稅人拒不接受處罰，將遭到司法起訴。法國政府還征收高額遺產稅，這讓作為遺產重要組成部分的房產價值極度縮水。此外，法國的廉租房制度也是政府調控房價的最有效手段。法國政府規定，在人口超過5萬的城鎮中，廉租房在全部住房中的比例不得低于20%。

英國實現居民個人不動產信息登記的數字化、實名制和系統化。在此基礎上，英國法律允許新購第二套住房的產權持有者有兩年的免稅時間，供他們決定兩套住房中選擇其一作為第一住房，而另一套住房則要交納兩到三倍的家庭稅，建立全國第二處房產登記制和引進對第二處房產的新交易稅率。同時，英國政府通過建立大量的 “公屋”，對那些買不起房子的中等收入的白領、技術工人以及低收入群體提供居所。

韓國政府鼓勵 “一戶一宅”，重稅抑制多套房買賣。為了重拳打擊房地產投機，對 “一戶多宅”的家庭轉賣二手房，將交易稅率由原來的買賣差價的9%―36%提高到為一律50%，事實上等于變相的房屋資源多占稅。同時，韓國為解決低收入家庭住房困難，由政府出資或資助建設了大量公租房，以低廉價格出租給占人口10%的最低收入家庭。

荷蘭為規制空置房浪費，實施了相對嚴厲的房產稅政策。城鎮房屋產權所有人和居住者不一致的，雙方需同時繳納房產稅；如果房屋產權所有人就是居住人，則需要繳納雙份房產稅。此外，荷蘭法律允許無房戶入住閑置一年以上的空房，空置房業主如果不能證明其住房的閑置時間還未超過一年，政府可以安排無房戶免費入住空置一年以上的住房，房主不得收取租金。

瑞典針對空置房的措施更為有力。政府認為空置房的增加提高了政府保護下的租賃房屋的價格，使得公共支出激增。為了遏制空置房數量上升的趨勢，除了加強租賃服務外，政府會把空置住房征用，用作廉租住房租給無房戶，甚至將無人居住的空置房推倒。

此外，世界各國、各地區普遍開征了針對居民住房的房產稅或不動產稅，以此加大住房持有環節的成本，對規制住房的空置浪費亦有積極的作用 （見表1）。

表1 部分國家和地區住房持有環節稅負概覽

總體來說，國外處置空置房的做法，為我們提供了有益的借鑒和啟示。

第一，建立了比較健全的房產信息登記制度與住房空置率統計制度。住房空置率是是反映房地產市場是否過度投機的風向標，是國家制定相關調控政策和法律的依據。一些國家建立了相對完善的個人不動產信息登記制度，實現了對房產信息的系統化登記與共享。同時，對住房空置率的界定、分類統計的方法和口徑等有比較明確的標準，為房地產市場的政策調控和法律規制提供了依據。

第二，普遍實行以重稅抑制空置房的稅收制度。在土地私有制的國家，普遍課征不動產稅，增加居民住房持有環節的成本。一些國家對二套以上的住房課以高額的交易稅，或開征專門的房屋空置稅，實行累進稅率，空置時間越長，征收的稅率越高，以重稅抑制住房空置浪費現象。此外，遺產稅對于抑制住房空置浪費亦有積極的作用。

第三，建立針對住房空置浪費行政強制制度。一些國家對空置房課以高額的罰款；對空置超過一定期限的住房，政府將強征出租或安排無房戶免費入住，甚至強制推倒，以此促進空置房的利用率。

第四，建立廉租房保障制度。在發達國家住房供應體系中，低端的供應主要是通過租賃方式實現的。各國普遍建立了廉租房 （或公屋）保障制度體系，保障住房困難的低收入群體的居住權。

四、對居民住房空置浪費的法律對策

影響居民住房空置率居高不下的因素很多，包括經濟因素、社會保障因素、傳統觀念因素等。從法學角度考量，制度缺失無疑是問題的根源之一。其中，因房地產登記制度不完善而導致居民房產信息不健全，居民住房在持有環節因缺乏相應的法律調整制度致持有成本過低等，均是影響居民住房空置率過高的制度因素。筆者認為，從我國現實國情出發，借鑒國外經驗，可以從以下方面對居民住房空置浪費現象進行規制。

（一）借助不動產統一登記制度實現房地產信息統計

不動產登記是物權法中的重要制度，是指由不動產權利人或利害關系人申請，由國家專職部門將有關不動產物權及其變動事項記載于不動產登記簿的法律制度。關于不動產登記的性質，學界有 “私法行為說”、“公法行為說”等不同的認識，前者認為，不動產登記是物權法的重要制度，其本質屬于私法行為；后者認為，不動產登記體現國家對不動產物權關系的干預，其本質是公法上的行政行為。筆者認為，不動產登記行為是物權當事人和國家登記機關雙方意思表示一致基礎上對不動產物權的公示，兼具有私法和公法上的雙重價值目標。

建立不動產統一登記制度首要的價值目標，在于通過登記明確權利歸屬，向公眾公開不動產物權歸屬及變動情況，使其了解不特定的物權狀態，使第三人在參與交易時有一個識別、判斷物權的客觀標準。從而保障不動產交易安全，降低交易成本，提高交易效率，保護不動產權利人的合法財產權。

本文認為，上述價值目標是從私法權利保護的角度出發的。從公法上公民權利保護與社會公共利益衡平的角度出發，不動產統一登記制度對于規制居民個人住房空置浪費同樣具有重要的意義。不動產統一登記制度除保障不動產交易安全、保護不動產權利人的合法財產權的目標之外，還為國家對不動產進行宏觀監管提供了依據。比如，在房地產市場領域，不動產統一登記制度的確立，要求建立全國性的房地產信息聯網，將有利于摸清全國房地產市場的基本情況。就居民個人住房而言，統一登記將使得居民個人擁有房產的信息完全公開，特別是擁有大量房產的人將暴露在陽光之下，對國家通過開征房產稅等公法手段抑制因投機性購房等導致大量房屋空置浪費將發揮奠基性作用?！?3〕隨著不動產統一登記制度的實施，社會公眾對此還有另外一層期待，即通過不動產統一登記，讓不合法的財產權無處藏匿，為推進反腐敗工作和實現社會公平提供制度保障。筆者認為，反腐敗工作的推進更有賴于財產公開申報等制度的完善，不動產統一登記之于反腐敗僅僅是一項衍生功能，不能給予太多期望。這與本文探討的主題有一定偏離，不再贅述。

2015年3月1日，我國 《不動產登記暫行條例》正式實施，對不動產實行統一登記，登記的范圍包括集體土地所有權，房屋等建筑物、構筑物所有權，森林、林木所有權，耕地、林地、草地等土地承包經營權，以及建設用地、宅基地和海域的使用權等。建立包括居民個人住房在內的不動產統一制度，為國家對不動產進行宏觀監管奠定了基礎，也是實現對居民個人住房空置浪費法律規制的前提之一。

（二）改革房產稅法，實現對居民住房空置的法律調整

1．房產稅是規制居民住房空置浪費的重要制度。房產稅是以房屋為征稅對象，按房價或出租租金收入征收的一種財產稅，又稱房屋稅。取得財政收入、調節收入分配、調節市場需求是房產稅制度最基本的價值目標。首先，從稅收的征稅依據看，政府提供公共服務需要有成本補償，按房產價值或面積分攤公共服務成本是各國政府普遍采用的籌資方式。其次，房產稅是合理調節收入分配、促進社會公平的重要手段。房產稅是調節收入和財富分配的重要手段之一，征收房產稅有利于調節收入分配、縮小貧富差距。最后，房產稅會調節市場需求，影響經濟運行。

本文認為，引導居民合理住房消費、減少居民個人住房空置浪費、促進節約集約用地亦是房產稅的重要衍生功能之一。在保障居民基本住房需求的前提下，對個人住房征收房產稅，通過增加住房持有成本，可以引導購房者理性地選擇居住面積適當的住房，從而減少或解決房屋空置浪費問題，促進土地資源的合理利用。

2．我國房產稅改革的背景及其推進。1986年頒布實施的 《房產稅暫行條例》對我國房產稅的納稅人、納稅范圍、計稅依據、稅率、免稅對象等做了明確規定，各地也依據這一暫行條例制定實施了相應的實施細則，這是我國現行房產稅制度最主要的法律依據。由于 《房產稅暫行條例》制定于計劃經濟時期，彼時的房地產商品化程度很低，個人擁有房屋產權的情況很少，該條例所設計的房產稅的征稅對象，主要是針對經營性的房產，“個人所有非營業用的房產”被列入免征范圍。20世紀90年代以后，我國住宅房地產業迅猛發展，商品化程度不斷提高，房產購買主體結構發生了重大變化，個人購房已占了房屋購買主體的絕對比重，成為城市建設與經濟發展的重要推動力。然而，龐大的居民個人住房卻一直處于房產稅的免征范圍。目前，居民個人住房在流轉環節需要繳納營業稅、個人所得稅，房屋出租需要繳納綜合稅，但在房屋保有環節則處于因為免征房產稅而處于低成本或無成本狀態。這種流轉環節與持有環節的稅種倒置在客觀上催生了大量的房屋空置現象：因房屋持有環節成本低，房主選擇讓房屋空置并不會使其利益受損，客觀上促生了大量的投機性或投資性住房。一方面導致國家通過房產稅增加財政收入、調節收入分配的目標沒有達到，加劇了社會不公；另一方面造成社會資源的巨大浪費。由此，對現行房產稅制進行改革，即如何通過對房地產保有環節的統一收取房產稅，減少房地產流轉環節的各種稅費，從而規范和完善房地產稅制，成為政府和社會公眾共同關心的話題。

在政策層面，以開征個人住房持有環節稅為核心的房產稅改革醞釀已達10年之久。2003年10月十六屆三中全會通過的 《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅”。2010年4月，《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（新 “國十條”）要求：“發揮稅收政策對住房消費和房地產收益的調節作用”， “要加快研究制定引導個人合理住房消費和調節個人房產收益的稅收政策”。2010年5月，國務院批轉國家發改委 《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，明確提出 “逐步推進房產稅改革”。由此，房產稅改革逐漸進入實踐試點層面。2011年1月，上海、重慶兩地開始試點房產稅，拉開了房產稅改革的序幕?！?4〕具體試點改革措施參見重慶市人民政府：《重慶市關于開展對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》和 《重慶市個人住房房產稅征收管理實施細則》，2013年1月27日頒布。上海市人民政府：《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，2013年1月27日頒布。房產稅改革的地方試點，為我國房產稅法律制度的完善提供了地方經驗。

總體評價，我國目前的房產稅改革尚處于 “摸著石頭過河”的試點階段，由于實施時間短，成效如何還有待時間檢驗。從本文的視角出發，滬渝兩地試點改革值得肯定的地方在于，以著力打擊投資、投機性需求為主要目標，增加了對增量房產在持有環節的成本，在保障普通居民基本居住權的前提下，有利于實現對居民住房空置浪費的規制。但改革方案在征稅范圍、計稅依據、免稅面積的選擇、稅率等方面尚有需要完善之處。比如，關于課稅對象，滬渝兩地確定的征稅對象僅包括新購的房產，并不包括居民已擁有的第二套及以上的房產，使得在試點之前已經擁有多套住房的人成為了免征的受益人，之后的購房者則需要承擔更重的納稅義務，有違稅收公平原則。關于計稅依據，規定暫時以房產的市場交易價格作為計稅依據，不能體現房產價值的市場變化，也招致非議。

3．完善我國房產稅法律制度的思考。房產稅改革涉及社會公平、稅制改革、利益分配等諸多敏感問題，涉及千家萬戶的利益，事關民生，社會公眾態度不一，因之必須慎重對待。在我國居民住房空置浪費現象日益嚴重的背景下，房產稅改革的目標，需要通盤考慮。除增加財政收入、調節收入分配、調節市場需求等目標之外，以重稅抑制投資性和投機性需求、減少居民住房空置浪費亦是其題中應有之義。從現實國情出發，我國房產稅制度的未來改革方向，應當在總結試點經驗的基礎上，由國務院修改 《房產稅暫行條例》，明確征稅對象、免稅范圍、稅率的上下限等原則性的要求，由省級政府制定具體的實施辦法、稅率、減免政策等內容，最終建立在全國范圍內適用的房產稅法律制度。本文提出如下設想：

其一，修改現行 《房產稅暫行條例》關于 “個人所有非營業用的房產”免征房產稅的規定，將符合征稅條件的居民個人住房納入征稅范圍。

其二，將存量房、增量房均作為課稅對象。目前的試點改革只向增量房 （即房產稅改革政策出臺后新購的房產）征稅，從抑制住房空置浪費的角度看，體現了預防原則。但居民之前擁有的存量房事實上已經造成了大量的空置浪費，理應有相應的規制措施。未來的房產稅改革中，應將存量房、增量房均作為課稅對象，以體現預防為主、防治結合的原則。

其三，合理界定免稅標準。有別于西方國家的土地私有制，在我國由于土地屬于國家所有或集體所有，對一定單位面積的居民個人住房免征房產稅是對居民住房權益的保障。關于居民個人住房征稅的起點，綜合目前學界及公眾的討論意見以及試點情況，大致有三種方案：一是按照房屋總價一定比例征收房產稅；二是按照人均60平方米為界限，超過的部分征稅；三是以二套房為界，即將普通居民自有居住的一套住房免征房產稅，針對二套房以上的多套房產、豪華別墅等列入征稅對象。從我國的實際出發，宜考慮既從價計征與從量計征相結合的原則，合理界定免稅范圍。筆者的設想是：可以參照上海方案，原則上對居民自有居住的一套住房免征房產稅，但當住房面積超過人均60平方米時，對超出的部分課征個人住房房產稅。

其四，以房屋的評估價值作為計稅依據。在從價計征的情形下，由于房屋的交易價格和市場價值可能會存在較大差異，若以交易價格作為計稅依據做不到量能計稅。房屋評估價值反映的是商品房市場房產價值和價格變化的實際狀態，為體現稅收公平性原則，應建立健全的房屋價值評估體系，以評估價值作為房產稅的計稅依據。

其五，實行累進稅率。對于居民家庭擁有的第二套以上房產，特別是 “房叔”、“房嬸”們動輒擁有數十套房產，可以視為超出自住需要的奢侈品，對此應實行累進稅率的房產稅，比如，第二套設置稅率為1%，第三套為3%－5%，第四套為8%，第五套為10%或更高?；蛘甙凑找欢ǖ淖》棵娣e設置稅率，面積越大，稅率越高。通過重稅抑制，一方面引導居民理性購房，另一方面迫使其出租或者出售住房，從而提高空置房的利用效率。如果房主選擇將房屋出租，那么此時的房屋已成為 “個人經營性住房”，按照 《房產稅暫行條例》的規定，以房產租金收入為房產稅的計稅依據而不必再承擔累進稅率。

這里有必要討論一個關聯問題。有人提出通過征收專門的 “房屋空置稅”解決住房空置問題，少數國家也已采取了這種做法。筆者并不贊同這一觀點，理由是：第一，我國房地產領域稅負較重，開征新的稅種將面臨諸多困難。而 “房產稅”是現有稅法體系中的已有稅種，通過改革房產稅，將居民個人擁有的大量空置住房納入房產稅的調控范圍，通過合理的稅率設計，完全可以達到規制住房空置浪費的問題。第二，征收空置稅在我國面臨技術性難題，一個基本的問題即是如何判斷房屋為空置房屋？有人提出，根據用水量、用電量、房內設施狀況、入住情況等各種方式可以查明是否為空置房。筆者認為，這一設想過于隨意，不僅面臨操作上的困境，且極易造成對個人權利的侵犯。第三，我國房產稅改革已在進行，對已經購買的增量房可以納入房產稅征收系統，對增量房征收空置稅，有重復征稅之嫌。因此，筆者傾向于通過改革房產稅，以較高的累進稅率來達到規制居民住房空置浪費問題。

（三）出臺住宅法，實現保障居住權與規制空置房浪費的雙重目標

住宅法是為了保障住宅權利、滿足住宅需求、保持國家經濟的發展和社會的穩定而制定的法律規范，〔15〕周珂：《住宅立法研究》，法律出版社2008年版，第25頁。我國住房制度的改革始于1998年，住房制度改革的依據是當年發布的 《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發 ［1998］23號，簡稱23號文件）。隨著住房改革的深化，住房市場快速發展，居民居住條件顯著改善，并促進了經濟較快增長。但出現的房價上漲過快、住房保障不足、市場秩序混亂、閑置囤積嚴重等問題，也暴露出我國住房法律體系建設的滯后。從國際經驗看，很多國家都建立了比較完善的住宅和住房保障體系法律體系。中國至今還沒有一部關于居民住宅的有關法律、法規。近年來陸續有學者呼吁盡快出臺住宅法并提出相關的法律草案〔16〕在2008年十一屆全國人大一次會議上，全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成向大會提出 《關于加快住宅法立法的議案》，并提出 《中華人民共和國住宅法 （立法建議稿草案）》。2012年十一屆全國人五次會議上，鄭功成教授再次就該議題提出議案。，但這一法律至今沒有出臺。

筆者認為，作為住房保障與規范房產市場的基礎法律，我國 《住宅法》的制定，應當兼顧公平與效率，以保障居民的住房權益、規范住宅房產市場秩序、限制過度投機、規制空置房浪費，促進房地產市場健康發展為目標。在具體的制度設計上，將現行成熟的政策經驗規范化、法制化，構建相應的法律保障制度。

1．保障居民的住房權益，滿足住宅需求?！蹲≌ā返氖滓獌r值目標是實現 “人人享有適當的住宅”，確保居民基本住房權利。未來的 《住宅法》的制度設計中，應當對住房發展規劃、住房供應體系、住房保障體系、住房市場引導與監督管理，住房市場各方主體的權利和義務等予以明確規定。政府應當制定住房發展規劃，并納入國民經濟與社會發展總體規劃，節約使用土地資源，合理布局城鄉住宅建設。確立多層次的住房供應體系，科學界定商品房與保障性住房 （經濟適用房、廉租房等）的供應對象，使供需求有效對接；對保障性住房的建設、保障范圍和對象、申請資格條件與退出機制、保障標準、補貼政策等做出明確的規定，保證低收入家庭享有基本住宅保障權益，維護居民的基本居住條件。明確政府有責任為居民家庭實現居住權提供幫助和支持，同時，政府有義務促進住房市場的健康發展。

2．建立住房合理消費的引導機制，限制過度投機，規制空置房浪費?！蹲≌ā返牧硪粋€重要的價值目標，就是規范住宅房產市場秩序，通過限制過度投機、規制空置房浪費，引導住房合理消費，促進房地產市場健康發展?，F行法律法規對公眾反映強烈的囤積閑置等炒房行為缺乏有力的監督和懲罰機制。目前我國正在實施的住房限購政策，是政府在房地產調控中推出的一項以行政手段直接干預市場的政策，這一政策的用意是打擊房地產市場的過度投機。但是，這種行政干預強化了政府在微觀經濟上的參與力度，是一項不得已而為之的政策。從促進房產市場健康發展的長遠角度看，應當建立相應的法律長效調控機制?！蹲≌ā窇斆鞔_規定：政府在利用土地、稅收、信貸等政策對住宅市場進行調控，引導住房市場健康有序地發展；要強化對住房市場監管，打擊囤積閑置等炒房行為。從抑制過度投機、規制不同類型的住房空置浪費的視角出發，本文提出如下粗淺建議：

第一，限制高檔商品房、豪華別墅的開發。

第二，國家提倡一個家庭購買一套普通商品住房。對于購買二套以上或人均面積超過60平方米的商品房，按照有關房產稅法律法規的規定征收房產稅。

第三，符合保障住房條件的家庭每戶只能申購一套政策性保障住房。禁止轉租、炒賣以及從事居住以外的活動。對于政策性住房保障分配過程中以虛假騙取多套住房的，由政府強制回購并處以罰款；轉租牟利或用作其他用途的，視其情節給予必要的經濟處罰。

第四，居民申請廉租房、住房補貼時弄虛作假的，取消其享受資格，并根據情節輕重給予經濟處罰。

史玉成，甘肅政法學院教授，法學博士。

2011年教育部新世紀創新人才支持項目（NCET 11－0905）階段性研究成果。